劉山鷹：從憲法看“個案監(jiān)督”

　　各級人大及其常委會是否有權(quán)對人民法院實行個案監(jiān)督，這個問題引起了社會各界的相當關(guān)注，在學術(shù)界、立法界和司法界引發(fā)了廣泛的爭議。這些爭議已經(jīng)進入到正在進行的有關(guān)司法改革的方案設計中。

　　一、人大有沒有進行個案監(jiān)督的權(quán)力？

　　有的學者引用我國憲法第126條的規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人干涉�！睋�(jù)此認為，司法獨立是實現(xiàn)司法公正的必要條件，要實現(xiàn)司法獨立并進而實現(xiàn)司法公正，必須取消人大的個案監(jiān)督。

　　筆者以為，憲法第126條的規(guī)定并不能說明人大無權(quán)對審判機關(guān)進行個案監(jiān)督。筆者還以為，人大的個案監(jiān)督在我國是有憲法依據(jù)的，在現(xiàn)在沒有必要取消，在將來也沒有必要取消。其實，如果我們對憲法第126條進行仔細體味，就會發(fā)現(xiàn)：

　　其一，“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)”這句話是給人大個案監(jiān)督留有余地的。如果法律規(guī)定人民法院獨立行使審判權(quán)，那么人民法院，就可以獨立行使審判權(quán)；
如果法律規(guī)定有例外，則需要另當別論。

　　其二，憲法第126條“不受行政機關(guān)、社會團體和個人干涉”的規(guī)定是列舉式的。列舉在內(nèi)的，定然是“無權(quán)干涉”；
沒有列舉在內(nèi)的，則自然不能算數(shù)。沒有列舉在內(nèi)的除了人大以外，還有檢察院。我想，即便是最徹底的司法獨立主張者，也不會認為中國的檢察院無權(quán)監(jiān)督法院的審判活動。因為檢察院在我國是法定的法律監(jiān)督機關(guān)。憲法第126條沒有把人大列舉在內(nèi)，其含義與沒有把檢察院列舉在內(nèi)的含義是相當?shù)摹?/p>

　　那么，法律有沒有規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)”的例外呢？

　　憲法第71條第1款規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應的決議�！笔裁词恰疤囟▎栴}”？我不能給它一個準確的定義。但是這里所說的“特定問題”，肯定不能完全排除法院審理的具體案件，肯定應該包括“特定個案法律問題”。就像合肥市人大就“汪倫才案”組織特委會進行調(diào)查一樣。至于法院審理具體案件是否構(gòu)成“特定問題”，則以人大及其常委會“認為必要”為準，而不取決于法院的態(tài)度。

　　因此，我國憲法是不排除人大及其常委會的個案監(jiān)督的。

　　二、人大可不可以分享審判權(quán)？

　　有學者認為，審判權(quán)專屬于法院，人大沒有審判權(quán)，也不能分享審判權(quán)，而個案監(jiān)督實際上是分享了審判權(quán)，是越權(quán)，所以應該取消。這樣的說法有一定道理。不過，審判權(quán)屬于法院，并不表明一切有關(guān)審判的事務完全屬于法院，而人大則無權(quán)過問。

　　如前所述，許多一般的原則往往都有例外。在關(guān)于特定問題調(diào)查委員會的規(guī)定中，就暗含了人大可以行使審判權(quán)。根據(jù)規(guī)定，人大及其常委會可以根據(jù)特定問題調(diào)查委員會的報告，作出相應的決議。這個決議很有可能就是要求法院重新審理案件的決議。從某種意義上講，法院不得不遵守這個決議。因為人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負責，所以法院必須遵守這個決議；
法院遵守了人大這個決議，就表明人大行使了審判權(quán)。

　　立法機構(gòu)分享審判權(quán)，并不是中國特色。美國是典型的司法獨立國家，但美國憲法規(guī)定：“對一切罪行的審判，除了彈劾案以外，均應由陪審團裁定�！睆椲腊傅膶ο蟀�括“合眾國總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其他所有文官”，“所有彈劾案，只有參議院有權(quán)審理�！币簿褪钦f，參議院分享了審判權(quán)。菲律賓的法律也規(guī)定，對于總統(tǒng)的彈劾案，由參議院審理。

　　人大有權(quán)行使審判權(quán)的另一個特例是特赦。特赦也是對于司法最終裁判原則的一個例外。我國憲法第67條列舉了全國人大常委會行使的職權(quán)，其中第17項權(quán)力即：“決定特赦”。所謂特赦，是指國家對特定的犯罪分子免除其刑罰的全部或部分的執(zhí)行，赦其刑，不赦其罪。另一種赦免是大赦。大赦是指國家對一定時期內(nèi)某些種類或一般犯罪分子普遍赦免，既赦其罪，又赦其刑。被宣告大赦的人或者不再認為其犯罪，或者不再追究其刑事責任。我國憲法規(guī)定了特赦，沒有規(guī)定大赦。

　　全國人大常委會把法院給罪犯判處的刑罰赦免了，毫無疑問，也是變相地行使了審判權(quán)。

　　其實，法院大可不必因為人大行使了本應屬于自己的審判權(quán)而感到憤憤不平。一個國家的憲政體制遠不是教條式的原則和口號那么簡單。當人們說人大是立法機關(guān)的時候，是不是說立法權(quán)就只能由人大行使呢？當我把這個問題提出來的時候，法官們應該就會明白，最高法院也有立法權(quán)(不然，那最高法院作出的那么多司法解釋作何解釋？) ，國務院也有立法權(quán)，國務院的各部委也有立法權(quán)，省一級的政府也有立法權(quán)。最高法院可以行使立法權(quán)，有什么理由對于人大分享了審判權(quán)而耿耿于懷呢？

　　三、人大有權(quán)進行個案監(jiān)督是否等于單個人大代表有權(quán)進行個案監(jiān)督？

　　盡管筆者認為人大有權(quán)進行個案監(jiān)督，但筆者不贊成單個的人大代表直接面對審判機關(guān)進行監(jiān)督。

　　其一，無論在理論上還是在實踐上，都無法證明人大代表比法官更公正。人大代表既然是民意代表，本身就是代表著不同的利益來的。如果過多強調(diào)人大代表的個案監(jiān)督，而忽視人大代表身后所代表的利益，有可能會導致更多的腐敗。更有甚者，如果有的人大代表自己就是案件的當事人，人們能相信他提出的個案監(jiān)督是基于公正的考慮嗎？

　　其二，審判活動是一項非常具有專業(yè)性的活動，人大代表是民意代表，其中的許多人并不具備專業(yè)的法律知識。如果在法律上允許單個人大代表進行個案監(jiān)督，那么難免會出現(xiàn)“外行監(jiān)督內(nèi)行”這種胡亂監(jiān)督、瞎監(jiān)督的弊端。

　　其三，我國的人大代表人數(shù)眾多。據(jù)統(tǒng)計，全國各級人大代表的總數(shù)有400多萬人，單全國人大代表就有近3000人。如果在近3000名全國人大代表中，平均每三人提出一件個案監(jiān)督，就會有1000件個案監(jiān)督，最高法院將會應接不暇，疲于應付，沒有精力用于其他的工作。

　　所以，絕對不能將人大有權(quán)進行個案監(jiān)督簡單等同于單個人大代表有權(quán)進行個案監(jiān)督。

　　但是，也不能將人大的個案監(jiān)督簡單理解為人大機關(guān)作為整體對于個案的監(jiān)督。如果是那樣，難免會導致人大機關(guān)工作人員大權(quán)在握。人們會懷疑司法腐敗，人們就不會懷疑人大機關(guān)工作人員利用個案監(jiān)督的職權(quán)腐敗嗎？而且，人大機關(guān)的工作人員本身不是人大代表，不享有人大代表的權(quán)力。

　　人大代表應該有個案監(jiān)督的權(quán)力，不意味著人大代表有任意進行個案監(jiān)督的權(quán)力。可取的辦法是把個案監(jiān)督的權(quán)力還給人大代表，同時設定個案監(jiān)督的條件。筆者以為，應該至少滿足兩個條件：

　　第一，納入個案監(jiān)督的案件，必須以“窮盡司法救濟”為前提。這樣才可以避免人大代表干預司法獨立的嫌疑，保證審判機關(guān)獨立行使審判權(quán)。

　　第二，必須有10個以上人大代表聯(lián)名，才可以形成有效的個案監(jiān)督。不足10人聯(lián)名的個案監(jiān)督視為無效。這樣可以保證個案監(jiān)督事出審慎，同時保證避免因為個案監(jiān)督過多而導致法院陷入癱瘓。至于為什么是10名，而不是5名或者20名，這是因為要與地方人大提出質(zhì)詢案的人數(shù)要求相一致，使人大個案監(jiān)督與現(xiàn)有的監(jiān)督機制接軌，獲得現(xiàn)有法律框架的認同。

　　作者系中國社會科學院政治學所憲法學博士，中山大學公共管理博士后研究人員（南方周末）

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