鄭賢君：全球化對公民社會權(quán)保障趨勢的影響

　　內(nèi)容提要：社會權(quán)不同于憲法中的傳統(tǒng)自由權(quán)體系，其保障主要依賴國家中心責任。全球化在對社會公正形成更大程度損傷的同時，也限制了國家采取行動的范圍，并在客觀上增強了全球非國家行為體在促進公民社會權(quán)實現(xiàn)上的能力與影響。鑒于國家中心責任的局限性與副作用，在不放棄國家責任的前提下，出現(xiàn)了社會權(quán)保障向非國家行為體的過渡趨勢，即國家之下與國家之上（包括國家之間）。該趨勢既可幫助補救與減輕國家中心責任體系下的負面機能，還可以促成該權(quán)利的完全實在化。

　　關(guān)鍵詞：全球化、社會權(quán)、國家中心責任、非國家行為體

　　全球范圍內(nèi)的社會權(quán)保障趨勢主要呈現(xiàn)一個由國家中心責任向非國家行為體的轉(zhuǎn)變過程。其所謀求的是形式平等價值向?qū)嵸|(zhì)平等及權(quán)利的完全實在化轉(zhuǎn)化，及對由經(jīng)濟發(fā)展造成的社會正義損傷的修補，是進一步落實各國憲法規(guī)定的“法律面前人人平等”的具體體現(xiàn)。2001年2月18日，我國全國人大常委會已批準了《社會、經(jīng)濟、文化國際權(quán)利公約》（ICESCR，以下簡稱《公約》），市場經(jīng)濟、入世、經(jīng)濟全球化及中國特色的社會主義理論內(nèi)涵也在客觀上要求我國注重公民社會權(quán)利的保障，以充分體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性，促進經(jīng)濟、社會與人的價值的全面實現(xiàn)與可持續(xù)性發(fā)展。因此，認真探討全球化對公民社會權(quán)利保障趨勢的影響，對我國落實這一國際公約不無裨益。

　　一．社會權(quán)國家中心責任概說

　　社會權(quán)國家中心責任，是指社會權(quán)的責任主體主要是國家，國家通過積極的稅收、干預及再分配政策促成平等價值的實現(xiàn)，保障公民的社會權(quán)利。社會權(quán)，又稱社會權(quán)利，無論在價值立意、社會基礎、國家權(quán)力的作用方式及實在化方面都不同于傳統(tǒng)的自由權(quán)。社會權(quán)具體包括工作權(quán)、享受公正和良好的工作條件權(quán)、組織和參加工會權(quán)、社會保障權(quán)包括社會保險、家庭、母親、兒童和少年受廣泛保護和協(xié)助權(quán)、獲得相當?shù)纳�活水準�?quán)、達到最高的體制和心理健康的標準權(quán)、人人有受教育權(quán)、參加文化、享受科學進步及其應用所產(chǎn)生的利益等各種經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利。一般認為，傳統(tǒng)或古典基本權(quán)利包括公民權(quán)利和政治權(quán)利，是自由價值與自由資本主義時期權(quán)利內(nèi)容的憲法體現(xiàn)，從屬于自由權(quán)體系，該權(quán)利以國家與社會分離作為其社會基礎，承認財產(chǎn)權(quán)的絕對私有與保障，要求國家以消極的夜警身份出現(xiàn)。“所謂自由權(quán)，實際是一種旨在保障委任于個人自治的領域而使其不受國家權(quán)力侵害的權(quán)利，是要求國家權(quán)力在所有的國民自由領域中不作為的權(quán)利”，“自由權(quán)主要是要求國家權(quán)力不予干預，對國家權(quán)力劃定不能介入的范圍”。[i]社會權(quán)與自由權(quán)不同，是平等價值的集中體現(xiàn)，也是國家與社會融合與滲透的產(chǎn)物，其非自力他助性質(zhì)客觀上要求國家以積極能動身份促成這類權(quán)利的實現(xiàn)。社會權(quán)與自由權(quán)的這些差異深刻影響了該類權(quán)利的實現(xiàn)方式，故社會權(quán)的責任主體主要是國家。因此，占支配地位的被動的自由主義國家觀或主動或被動地受到不同程度的修正，國家一反其消極立場，出面干預社會和經(jīng)濟，由被動消極的守夜人轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極能動國家，開始承擔其促進福利即社會權(quán)利實現(xiàn)的中心責任。二戰(zhàn)以后的各國不同程度地采納和接受了這一點，在憲法中采用大量篇幅規(guī)定國家的義務和責任，并制定了一系列社會立法，形成了促成這類權(quán)利實現(xiàn)的憲法和法律上的實在法規(guī)范保障體系，而《公約》的制定則使對該權(quán)利的保護由國內(nèi)擴展到國際層面。

　　社會權(quán)國家中心責任的確立有賴于平等觀念的普及與一系列復雜因素的綜合。一般認為，1601年為福利國家的興起時期，突出標志為英國政府伸出援助之手頒布和編定的《濟貧法》，反映了英國資本主義和工業(yè)發(fā)展的客觀要求。紡織工業(yè)的大規(guī)模發(fā)展迫使開展的圈地運動把佃農(nóng)趕出了田地，貧困人口的激增使政府必須一定程度上放棄自由立場，出面進行救濟，《濟貧法》遂應運而生。雖然《濟貧法》只是一紙空文，但是，這條法律的前提，即政府必須對窮人負責，以及由這個前提產(chǎn)生的公共政策對未來的社會福利產(chǎn)生了影響。19世紀80年代初，出于多方面的考慮，德國首相俾斯麥創(chuàng)立了福利國家的古典形態(tài)，制定了針對疾病和老人的《國家保險制度》。這些考慮既有政治的需要，也有經(jīng)濟上的原因，還有對自由放任經(jīng)濟理論的認識與態(tài)度。政治上的需要主要是驅(qū)散倡導平等與社會公正的社會主義的威脅，阻止公民政治權(quán)利的實現(xiàn)，不得已而把各種福利權(quán)讓位于工人階級的政策綏靖；
[ii]經(jīng)濟上的考慮是由于平等的破壞影響了資本主義的發(fā)展；
而經(jīng)濟理論方面的認識則反映了19世紀德意志統(tǒng)治集團對自由放任經(jīng)濟學說的輕視程度，有人認為，對這一理論的輕視程度不亞于他們對社會主義的鄙視。[iii]后這一制度被竟相仿效。20世紀初，英國首相貝弗里奇于1907年訪問德國，其目的就是學習這種模式，其后英國制定了《公共住房政策》。1933年，美國制定了《聯(lián)邦緊急救濟法》，1935年又制定了《社會保障法案》，該法包括了對老人、盲人和兒童實施政府性援助性的措施，但對老人和失業(yè)者等的保障卻是該立法的主要內(nèi)容。這些都是從《濟貧法》衍生而來。至于北歐諸國的平等主義則具有深刻的歷史文化根源，而不僅僅是“普世主義”福利國家的產(chǎn)物。公眾對高額稅收的認可程度高于大多數(shù)其他西方國家。[iv]社會權(quán)的憲法保障則始于德國。1919年魏瑪憲法開社會權(quán)國家中心責任的先河，表現(xiàn)為憲法中明確規(guī)定一系列公民社會經(jīng)濟權(quán)利，在憲法中標榜“社會主義”口號，體現(xiàn)“社會化”原則，不再公開確認“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”，將福利國家上升為國家理念，這一規(guī)定既改變了傳統(tǒng)自由資本主義憲法僅僅體現(xiàn)的國家對公民自由權(quán)的消極義務，也標志著近代自由主義憲法向福利國家憲法的轉(zhuǎn)變，同時也預示和開創(chuàng)了世界范圍內(nèi)近代憲法向現(xiàn)代憲法的轉(zhuǎn)型與開端。秉承魏瑪憲法的傳統(tǒng)，現(xiàn)行德國憲法第20條第一項規(guī)定：“德意志聯(lián)邦共和國是一個社會的和民主的聯(lián)邦國家”，意味著德國確立了社會國家觀的國家理念。社會國家的概念不同于資本國家，它在一定程度上確立了國家的積極義務，提倡平等價值中的自由權(quán)一面，將平等權(quán)視為公民“實在法上的權(quán)利”而不僅僅是綱領性規(guī)定與政策指導意義上的形式平等。后社會權(quán)保障獲得了國際社會的認可，從一國內(nèi)部擴展到國際層面。1954年，聯(lián)合國人權(quán)委員會將起草的兩個人權(quán)草案提交第九屆聯(lián)合國大會。其中之一即為《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》。1966年12月16日，第21屆聯(lián)大以105票贊成（無反對票）通過了該《公約》，同年《公約》向世界各國開放�！豆�約》明確規(guī)定了各國政府在維護和促進經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利方面所承擔的責任與義務，“突破了西方國家將人權(quán)僅僅理解為公民政治權(quán)利的傳統(tǒng)觀念，豐富，擴大了人權(quán)的經(jīng)濟、社會、文化方面的內(nèi)容”。[v]正是考慮到《公約》賦予國家的積極責任，及對該權(quán)利的保護比對公民權(quán)利、政治權(quán)利保護要困難和復雜，需要各締約國在經(jīng)濟、技術(shù)、教育等方面投入很多的精力與努力，所以，公約在執(zhí)行上僅要求各締約國承擔“盡最大能力個別采取步驟或經(jīng)由國際援助和合作”的義務，最后“逐漸達到本公約中所承認的權(quán)利的充分實現(xiàn)”。（《公約》第2條。）

　　社會立法、憲法及國際條約的規(guī)定預示了各國國家理念不同程度的轉(zhuǎn)變，標志著傳統(tǒng)人權(quán)范圍的擴展及社會權(quán)保障的國際化趨勢。目前，一個可見的經(jīng)濟全球化浪潮又在原有基礎上更大范圍和更深層次沖擊社會公正的憲法欲求，同時，傳統(tǒng)社會權(quán)的國家中心責任日益暴露出局限性；
而全球化對傳統(tǒng)國家中心責任既造成了一定的限制，又增添了新的救濟方式的可能。于是，公民社會權(quán)利保障的國家中心責任向非國家行為體過渡就成為傳統(tǒng)國家中心責任和全球化趨勢另一面的重要補充。

　　二．國家中心責任的局限及全球化的影響

　　雖然國家干預社會和經(jīng)濟一定程度上促進了社會權(quán)利的實現(xiàn)，但是，出于對多種價值的欲求及協(xié)調(diào)與平衡各種目標的需要，國家中心責任在該類權(quán)利的實現(xiàn)上也逐漸暴露出局限性與不可克服的弊端，而全球化在加重不平等趨勢，進一步損傷社會公正的同時，對國家中心責任又形成了新的限制。

　　首先，傳統(tǒng)國家中心責任局限性表現(xiàn)在以下幾方面。①財政上的負擔。社會權(quán)利的主要內(nèi)容如教育、勞動就業(yè)、勞動保障、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等需要高額費用及政府大規(guī)模投入；
出于刺激經(jīng)濟自由的考慮，各國又不可以無限制的增加稅收，因此，從根本上而言，社會權(quán)利的全面與徹底實現(xiàn)依賴一國的經(jīng)濟發(fā)展水平。這既增加了政府的財政負擔，也影響社會權(quán)利的實現(xiàn)程度。財政的有限性局限了國家保障社會權(quán)利的能力，使各國憲法和法律上的承諾不可能在現(xiàn)實中完全兌現(xiàn)。②非即刻實現(xiàn)性延緩了需救助群體的迫切需求。社會權(quán)利的性質(zhì)決定了其在實現(xiàn)上的非即刻性。與自由權(quán)體系相比，社會權(quán)利的他助性質(zhì)與對社會經(jīng)濟發(fā)展水平的依賴都需要較長時間的等待，這對于哪些需要救濟與保障的人群來說總是“遠水不解近渴”的遺憾，從而在權(quán)利實現(xiàn)上難以令人滿意。③官僚化操作沖擊民主。其一，國家責任的社會權(quán)保障主要是國家機構(gòu)的操控，其具體開展則表現(xiàn)為仰賴國家成立的一系列官僚機構(gòu)對社會福利的支出與分配進行操作，它是一種自上而下的國家機構(gòu)運行機制，國家機構(gòu)從本質(zhì)上說是官僚化的、脫離群眾的和沒有效率的（吉登斯語），因而依靠國家機構(gòu)操控的社會保障體系是不民主的。其二，依靠國家救濟社會權(quán)的主要動機是照顧和保護，它沒有為個人留下自由與空間，因而損傷了現(xiàn)代社會個人對自身及自我選擇的承當，剝奪了個人將生活全面看待與自主處理生活的責任與能力，導致違反設計福利制度與社會權(quán)利之初衷的不合理的結(jié)果。所以，有人抱怨性地指出：“把社會民主和福利國家等同起來是非常錯誤的”。[vi]④積極國家觀的副作用。國家中心責任形成了與自由主義期待的國家地位與職能的極大反差。在自由主義看來，經(jīng)濟能動的國家有可能導致政府強力，產(chǎn)生摧毀自由的危險，而這也是自由主義一直警惕并設法予以杜絕的�！靶问揭粋�競爭性的經(jīng)濟需要市場的力量，但是，形成一個相互關(guān)懷的社會卻需要政府的領導”。[vii]因此，對國家的熱切期待與對國家不信任與警惕的交織既阻礙了國家采取政策的有效性，也預示了國家責任的局限性，即國家責任不能超過一定的限度，否則就會對自由造成致命性損傷。⑤依賴國家救濟的利益集團產(chǎn)生道德公害。依靠國家提供和操控的福利制度實現(xiàn)社會權(quán)利產(chǎn)生了普遍依賴，從而出現(xiàn)道德公害。道德公害是指當人們憑借保險的保障來改變自己的行為、從而重新界定其為之投保的風險時，人們就會理性地運用福利制度為他們提供的機會，從而在事實上制造出一些需要保險的事實。如本來是用來解決失業(yè)問題的福利救濟，如果被人們利用、使之成為逃避勞動力市場的避風港，就會在事實上制造出失業(yè)。這樣，依靠國家提供的社會福利制度的國家就會出現(xiàn)一個由福利系統(tǒng)本身創(chuàng)造出來的并且又受其保護的利益集團，從而阻撓福利制度的進一步改革，影響社會權(quán)利的實現(xiàn)。

　　其次，全球化進一步?jīng)_擊和損傷社會公正，客觀上需要重新審視平等價值，加大社會權(quán)保障的力度。①背離了民主主義原理。經(jīng)濟全球化與貿(mào)易自由促使資源流向那些資質(zhì)優(yōu)勝者，使其在競爭中處于優(yōu)勢地位。前一輪競爭的結(jié)果又會加強其后競爭的不平等性，這無疑加大了本來就不處于同一起點和擁有不同機會的不同競爭者之間的距離。雖然自由貿(mào)易的前提是人人可以參與競爭，但其結(jié)果無疑是競爭的自由度逾大，則失敗的可能性也逾高，出現(xiàn)“自由的雞舍里自由的狐貍”這一現(xiàn)象；
自由開展的結(jié)果是差距的持續(xù)不斷加大，越來越多的人被排除在競爭之外。被排擠出局的這部分人在更為實質(zhì)的意義上可能喪失就各種社會生活與其他群體的對話能力，致使其意志和利益表達處于不利地位，這與民主這一現(xiàn)代社會的中心價值之一是相悖的，而對該價值的背離則意味著社會無法、也沒有完成其對社會成員落實民主主義的承諾。②對平等原則的背反。全球化加重了國與國之間、實行自由貿(mào)易的一國內(nèi)部不同群體之間的不平等趨勢；
橫向不平等趨勢的加強造成社會各群體之間的深深隔膜，阻止或者抑制各群體在思想、意識、情感及經(jīng)濟生活等方面的全面交流，從而相互否定，導致社會危機的全面爆發(fā)。如非洲國家不同群體之間的橫向沖突引發(fā)了尼日利亞、盧旺達、烏干達等國家的沖突，東歐和獨聯(lián)體及拉丁美洲都爆發(fā)了不同群體和不同族裔之間的沖突。特別是拉丁美洲，這些“國家的進步都是伴隨著日益增長的經(jīng)濟上的不平等和社會邊緣化問題而產(chǎn)生的”。[viii]社會矛盾的加劇使社會整體的聚合力受到?jīng)_擊和影響，(點擊此處閱讀下一頁)

　　社會生活陷入全面深層危機危及社會及不同群體的可持續(xù)性包括精神與物質(zhì)能力的全面發(fā)展。這些都是現(xiàn)代生活的社會性要求所不容受的。因此，全球化加重了保障平等與社會權(quán)利的要求。

　　最后，全球化對國家中心責任形成新的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在三個方面。①全球化限制了國家能力，影響國家采取行動實現(xiàn)社會權(quán)利的范圍。經(jīng)濟全球化的客觀趨勢之一是主權(quán)范圍的縮減，主權(quán)縮減減弱了國家干預社會經(jīng)濟的能力，客觀上影響社會權(quán)利的實現(xiàn)程度。伴隨著全球經(jīng)濟一體化的進程，國家在政策制定方面的自由權(quán)減少，它受到多邊協(xié)議、保持在全球市場的競爭性經(jīng)濟需要的抑制及窮國受到債權(quán)國協(xié)議的限制，局限了國家采取措施實施社會權(quán)保障的空間。②全球化抑制積極國家觀。全球化在很大程度上加重政府保障自由的要求，這是因為，經(jīng)濟全球化是一個貿(mào)易自由得以全面開展的過程，資本的自由流動、跨國貿(mào)易、跨國公司，及勞動力市場的全球分布都意味著競爭的加劇，市場自身的規(guī)律性逾加左右著資源的分布，要求政府對經(jīng)濟的干預保持在一定限度內(nèi)，而國家中心責任則與自由主義國家觀有很大的不兼容性。社會權(quán)利的主要內(nèi)容如教育、勞動就業(yè)、勞動保障、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等需要高額費用及政府大規(guī)模的投入，對經(jīng)濟自由的考慮使各國稅收須保持在一定限度內(nèi)，限制了社會權(quán)利的實現(xiàn)程度。③全球化加重了純粹國內(nèi)救濟的局限性。全球化加重了社會公正的損傷程度，使國家中心責任之下的社會權(quán)實現(xiàn)的非即刻性日益明顯，進一步延緩了需救助群體的迫切需求，暴露了純粹國內(nèi)救濟的不足，需采取更為有效的手段和方式彌補這一缺陷，促成權(quán)利的迅速實現(xiàn)。

　　基于上述認識，需要認真對待傳統(tǒng)社會權(quán)利國家中心責任的局限性，及因全球化與貿(mào)易自由化而加重的對社會正義的損傷，修補受到影響的社會團結(jié)，同時，還應看到全球化在限制國家能力、影響社會權(quán)利實現(xiàn)的同時又蘊涵了新的生機與可能。針對這一狀況，應在堅持與不放棄國家責任的前提下，全面檢視可資挖掘和利用的其他資源，特別是國家之下的社會與國家之上的超國家、跨國及國家間組織等非國家行為體的影響力與能力，共同謀求社會權(quán)的實在化。

　　三． 全球化下的非國家行為體社會權(quán)保障體系

　　國家中心責任的發(fā)展適合戰(zhàn)后時代而不適合全球化時代。全球化與市場自由化的相互依賴需要重新審視全球范圍內(nèi)的不平等現(xiàn)象，重視社會權(quán)利保障，擴大國內(nèi)與國際各種因素保障社會權(quán)利的影響，這一變化趨勢引發(fā)了改革國家提供公共福利制度實現(xiàn)社會權(quán)利的要求；
社會權(quán)利的責任主體不再僅僅局限于國家，而是延伸到國家之下和國家之上，以及重新振興“公民文化”的戰(zhàn)略。首先，重新界定“福利”概念，由“福利社會”取代“福利國家”，為社會參與福利保障提供空間。傳統(tǒng)社會權(quán)利的福利內(nèi)容主要側(cè)重關(guān)乎否定性內(nèi)容，如疾病、匱乏、無知、骯臟和懶惰，而新的福利概念則關(guān)注積極福利，認為福利在本質(zhì)上不是一個經(jīng)濟學的概念，而是一個心理學概念，它關(guān)乎個人幸福，社會權(quán)利在實現(xiàn)的同時須關(guān)注心理利益的培育。這也正是《公約》的內(nèi)容�！豆�約》第12條第一款規(guī)定：“本公約締約各國承認人人享有能達到的最高的體質(zhì)和心理健康標準”。目前，英國已提出了用“福利社會”取代為“福利國家”的約定基調(diào)及“社會投資戰(zhàn)略”。這樣，關(guān)心和實現(xiàn)社會權(quán)利的不再僅僅是政府和個人；
政府永遠不能放棄其采取政策實現(xiàn)社會權(quán)的責任，但它并非唯一的責任承擔者，其他機構(gòu)也應當為福利和社會權(quán)利的實現(xiàn)作出貢獻。其次，重新審視社會權(quán)利保障的國際影響力。全球化在限制國家能力的同時既加重了國際社會的責任，客觀上也為全球行為體參與社會保障提供了可能。國際行為體以及在全球性機制中充當角色的國家，在幫助無論窮國還是富國的窮人實現(xiàn)經(jīng)濟權(quán)利和社會權(quán)利方面，負有更多的責任。這一趨勢導致新行為體——全球性公司、多邊組織和全球性非政府組織可以在社會、經(jīng)濟甚至政治結(jié)果方面影響力的增長。這些因素的綜合是社會權(quán)利實現(xiàn)方面的“國家之下和國家之上（包括國家之間）”即非國家行為體變化的主客觀因素，并且，這一新的趨勢還可在客觀上減弱傳統(tǒng)國家中心責任的副作用與局限性。

　　1．國家之下：由國家到社會。“福利”概念的重新界定將社會權(quán)利保障由國家轉(zhuǎn)向了社會，這也是一個自下而上的過程。傳統(tǒng)社會權(quán)利的實現(xiàn)依靠一系列官僚化國家機構(gòu)組織自上而下的運作，新的社會權(quán)利保障體系則擴展了提供保障的范圍；
公共機構(gòu)即第三部門、企業(yè)、教會、家庭和朋友等非國家行為體等納入了社會權(quán)保障體系之中。其作用機制和結(jié)構(gòu)由垂直的自上而下轉(zhuǎn)變?yōu)槠叫薪Y(jié)構(gòu)，由法律的規(guī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献�、協(xié)商和伙伴關(guān)系”。需要注意的是，社會權(quán)利的國家中心責任向非國家行為體的轉(zhuǎn)變并不意味著解除國家責任，而是國家不再承擔中心責任，意味著社會權(quán)利的實現(xiàn)和保障由單純和絕對的他治走向他治與自治的結(jié)合，即共治。這一轉(zhuǎn)變也是傳統(tǒng)“統(tǒng)治”向“治理”理念轉(zhuǎn)變的過程，是“政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作”過程。[ix]國家中心責任和非國家行為體的共治不再主要依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的。權(quán)力的多元傾向有助于減輕過分依賴國家可能導致的國家權(quán)力的擴大，分散政府權(quán)威，還可以在合作、自愿與協(xié)商的基礎上加重個體自我選擇的責任，抑制和克服國家中心責任機制下產(chǎn)生的非民主傾向，使個人將生活全面看待，并負起全面責任，為個人的自主意志、判斷和選擇留下適當?shù)目臻g。因此，這一轉(zhuǎn)變過程在消除前述社會權(quán)利國家中心責任而引發(fā)的財政上的負擔，減弱國家機構(gòu)的官僚化傾向，抑制能動國家對個人生活的干預，及加重個人責任，彌補非即刻實現(xiàn)的缺陷及減少道德公害方面的作用是值得重視的。

　　首先是公共機構(gòu)的影響力。公共機構(gòu)即第三部門既是社會組織，又是帶有公共性質(zhì)的非營利性機構(gòu)，這類機構(gòu)與國家合作，在社會權(quán)利實現(xiàn)方面一直承擔著重要作用，且這一作用還有日趨加強的趨勢。德國的福利政策和公民社會權(quán)利的實現(xiàn)主要依賴這一制度。在德國，第三部門群體和組織構(gòu)成了復雜網(wǎng)絡，政府機構(gòu)借助其力量推行福利政策，其目的是幫助它們達到各自的社會目標。例如，在幼兒保育方面，德國的第三部門團體幾乎壟斷了提供服務的機會。各個福利國家與第三部門的結(jié)合程度或者依靠第三部門的程度各不相同。如荷蘭非營利性組織是社會服務的主要提供者，而瑞典則很少利用非營利性組織，比利時和奧地利則像德國一樣，有將近一半的社會服務是由非營利性團體提供的。[x]

　　其次是重視私營企業(yè)的作用和能力。經(jīng)濟部門的私營企業(yè)是幫助落實社會權(quán)利的又一重要組織，借助于政府政策支持，私營企業(yè)著重在人力資源投資、提供就業(yè)機會、與企業(yè)技術(shù)開發(fā)有關(guān)的教育項目落實及勞動保障等方面縮小社會差距。這一過程也需要政府的相關(guān)政策作為支持性和配套性措施，方式是或者幫助創(chuàng)造風險投資，或者通過重新調(diào)整福利制度來保障陷入困境的企業(yè)的利益，如允許企業(yè)兩年或三年交一次稅，而不一定非得每年都交稅。并且，重要的是“國家有責任規(guī)范私人企業(yè)的行為并確保尊重人權(quán)”。[xi]這方面有些國家的做法值得借鑒，如日本通過法律規(guī)定企業(yè)必須雇傭一定數(shù)量的殘障人；
還有人主張私人公司實行強制性基礎教育主張，通過讓兒童接受教育和讓某一特定年齡段以下的兒童離開工廠，這樣受到監(jiān)視的公司就會普遍作出反應。[xii]此外，全球性企業(yè)也需要承擔人權(quán)責任。

　　再次是鼓勵家庭般親密的工作環(huán)境政策。這一過程也是通過公私合作實現(xiàn)的。親密的工作環(huán)境可以幫助照料兒童，也可以幫助人們在工作與家庭生活兩者之間尋求和諧。政府可采取措施幫助企業(yè)實現(xiàn)這一目標。此外，家庭本身也可以直接承受某些社會福利性質(zhì)方面的職責，以利于社會權(quán)利的實現(xiàn)，并進而減輕政府負擔。這方面同樣需要國家法律或者政策支持，如新加坡就通過了類似法律，將贍養(yǎng)與扶助老人的責任以法律方式賦予家庭承受。

　　最后，教會、私人慈善機構(gòu)、社區(qū)、朋友之間的互助關(guān)系也可以幫助社會權(quán)利的實現(xiàn)，通過提供教育設施、資源，救助貧困者，或者照看幼兒等，創(chuàng)造就業(yè)機會，以縮小社會差距。

　　這些社會因素的加入，既可以重振公民文化，也可以減輕社會權(quán)利國家中心責任造成的政府財政負擔，還可以分散由此產(chǎn)生的集權(quán)化官僚組織的權(quán)力膨脹現(xiàn)象。通過這些組織和機構(gòu)與政府之間開展合作，建立了一種平行與橫向模式，并把彼此之間的關(guān)系建立在相互許諾而不是契約的法律約束之上。在此結(jié)構(gòu)中，參與者相互影響，并建立一種新的有實效的相互關(guān)系，并在此基礎上形成一種新的公共關(guān)系。[xiii]這一關(guān)系可因此瓦解過于中心化的國家權(quán)力，抑制其膨脹，并培養(yǎng)個體的情感與責任意識，補救福利制度下個人對于國家的過度依賴及對民主的損傷。

　　2．國家之上：由國內(nèi)到國際。這是一個國家中心責任向超國家組織、跨國組織及政府間組織轉(zhuǎn)移的過程。這些組織包括區(qū)域性組織，全球性組織、跨國公司和企業(yè)、聯(lián)合國、涉及各個專門論題的公民倡議運動和非政府組織。全球化發(fā)展既引發(fā)了國與國之間、地區(qū)與地區(qū)及富人與窮人之間的不平等，對社會穩(wěn)定形成了沖擊，迫切需要加強社會保障，同時，全球化與交通、通訊及科技的發(fā)展也加重了彼此之間的依賴程度，資金、資本、勞動力、移民、生態(tài)環(huán)境等都已成為全球性的問題，單純一國的力量不足以應對這類問題，社會保障需要進一步的制度創(chuàng)新。社會權(quán)利和福利保障的承擔者不再局限于一國內(nèi)部，也不再是政府，而是社會運動和非政府組織，即超越國界的市民社會的成員（哈貝馬斯語）。[xiv]這一趨勢也是作為國內(nèi)法向國際社會延伸的表現(xiàn)，意味著“市民社會與公共機構(gòu)之間的界面的主張開始在國際范圍內(nèi)得到確認”。[xv]借助這些組織之間、組織機構(gòu)與個人之間及其與各國政府之間的相互跨國合作關(guān)系，促成公民社會權(quán)利較為全面的實現(xiàn)。它是一種關(guān)于使各種途徑相互聯(lián)系起來的公開戰(zhàn)略，而不是依靠一個超級集中制的世界政府的目標。目前，很多國際性機構(gòu)包括經(jīng)濟和一些公共機構(gòu)都已在不同程度上開始了這一運動，特別是一些社會團體的新社會運動，如婦女運動與反核運動，以及通過對一些跨國企業(yè)設置社會保障方面的指標來促成社會權(quán)利的實現(xiàn)。新社會運動主要在于促進表達，向一國內(nèi)部的政治機構(gòu)施加壓力，促成社會權(quán)利方面的立法；
后者則通過對一些跨國企業(yè)設置社會保障與環(huán)境保護方面的指標來促成社會權(quán)利的實現(xiàn)。因此，國際之間的合作關(guān)系，特別是跨國和超國家組織之間的關(guān)系，形成了一種不再單純依靠國內(nèi)組織，而是跨國、超國家組織與國家間組織；
不是一種組織，而是多種組織；
不是一個層面，而是多個層面；
不是一個領域，而是多個領域；
不是一種方式，而是多種方式，在私人與私人之間，國家與私人之間，國際機構(gòu)之間，國際組織與國家之間，公共機構(gòu)之間，以及在政治、經(jīng)濟、社會、文化等不同領域與不同層面，利用政治、經(jīng)濟及文化等綜合因素以不同方式促進社會權(quán)利實在化的合作網(wǎng)絡。

　　四． 全球化背景下的我國社會權(quán)保障前景

　　全球化趨勢的負面機能同樣波及我國社會現(xiàn)實，引發(fā)對公民社會權(quán)利實現(xiàn)方式的新思考；
同時，自由貿(mào)易、市場經(jīng)濟與國有企業(yè)改革促使國家更大程度從社會的諸多領域撤出，讓位于經(jīng)濟自由的全面發(fā)展。這些都在不同程度上損傷社會團結(jié)，對社會正義形成了沖擊，危及平等價值的實現(xiàn)，需要著力加強公民社會權(quán)利保障。目前，我國已簽署和批準了《社會、經(jīng)濟、文化權(quán)利國際公約》，[xvi]意味著國家在社會權(quán)利保障方面對國內(nèi)人民和國際社會均作出了符合國際標準的承諾，國家需承擔更多、也更為嚴格的國際義務，并且，在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的有中國特色的社會主義理論的價值安排中，平等依然是社會主義的崇高與終極價值追求。針對我國社會權(quán)利保障國家中心責任的不足，我國目前所需做的并非一味減弱國家責任，而是既需加大國家責任，又需要審視全球化影響下的社會權(quán)利保障新要素，在更為實質(zhì)的意義上需要進一步提高經(jīng)濟發(fā)展水平。因此，在落實公民社會權(quán)利的過程中，我國急需加強以下幾方面的工作。

　　1．消除觀念上的認識誤區(qū)。在落實社會權(quán)利保障過程中，兩方面的認識誤區(qū)需要消除。一是不同權(quán)利的差異虛構(gòu)。國家中心責任的局限性一定程度上反映了對兩類權(quán)利即自由權(quán)與社會權(quán)兩種不同的評估方法和標準，即自由權(quán)的消極性與社會權(quán)的積極性；
自由權(quán)的即刻實現(xiàn)性和社會權(quán)的逐步性；
自由權(quán)的不需費用性和社會權(quán)對資源的需要；
自由權(quán)的否定性描述與社會權(quán)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　實際上，正如《2000年人類發(fā)展報告》所指出的那樣，這些差異都是虛構(gòu)的。以對費用的需要來看，落實民主，保持自由和公平的選舉所需的費用是很大的，而廢除那些居住和衛(wèi)生保健方面的歧視性立法則并不需要什么開支。[xvii]另一誤區(qū)是對兩類權(quán)利關(guān)系的認識。一直以來，人們不把作為自由權(quán)的公民政治權(quán)利與作為平等權(quán)的社會經(jīng)濟權(quán)利視作一件事情的兩個方面，而被看作是對世界未來的互不相讓的兩種展望�，F(xiàn)在，人們則更多的開始意識到，“首先，人們無法脫離其中一類權(quán)利，孤立地保護另一類權(quán)利。其次，有些權(quán)利兼具社會權(quán)利和人權(quán)的特點。此外，統(tǒng)一兩類權(quán)利的觀念在歐盟于2000年10月通過的《基本權(quán)利憲章》中有所體現(xiàn)�！盵xviii]因此，加強社會權(quán)保障必須首先超越觀念與認識上對自由與平等關(guān)系的機械兩分，將其視為同一體中的兩個存在，缺一不可，同等重要。

　　2．進一步強調(diào)國家責任，完善社會權(quán)利的法律規(guī)范保障體系。國家責任主要體現(xiàn)為兩方面：一是將社會權(quán)納入憲法，并由立法機關(guān)制定社會立法，將憲法規(guī)定的國家責任具體化。我國現(xiàn)行憲法已經(jīng)明確了社會權(quán)利保障的國家責任（第42—49條），但相距公約還有一定的距離。社會保障方面的法律已有《教育法》、《勞動法》、《婦女權(quán)益保障法》、《工會法》等，但還需要進一步補充與完善，特別是《社會保障法》、《罷工法》、《住房法》、《未成年人保護法》等。二是建立司法訴訟機制。迄今為止，對比憲法中的自由權(quán)體系，公民社會權(quán)司法保障機制尤為薄弱。目前，有些國家已開通了使用公共利益的訴訟，印度在此方面就創(chuàng)造了成功的范例。雖然印度學者將憲法基本權(quán)利分為自由權(quán)與社會權(quán)，前者為“司法上的權(quán)利”，受侵害時可以向法院提起訴訟；
后者為“非司法上的權(quán)利”，受害時不得向法院提起訴訟。[xix]但在司法實踐中，印度還是發(fā)展了社會權(quán)利的司法救濟，當公民的受教育權(quán)被侵犯時，印度最高法院堅持讓所有公民都有權(quán)利得到免費教育和基本醫(yī)療。而我國的公益訴訟并沒有開始，這在今后尚需要通過制度加以完善。

　　3．加強社會等非國家行為體的責任。發(fā)揮公共機構(gòu)、社會組織、私營企業(yè)、宗教、社區(qū)、家庭等組織的能力，提高公民社會權(quán)利的保障水平。私營企業(yè)是國家鼓勵發(fā)展和受憲法保護的經(jīng)濟組織，可以在國家與企業(yè)之間進行合作，以減少稅收的方式鼓勵企業(yè)為下崗工人、新增勞動力等創(chuàng)造再就業(yè)與就業(yè)的條件與機會。還應充分利用社會力量，如合法宗教組織和慈善機構(gòu)開展救助。受制于國家財政能力，國家在教育投入方面總是有限的，應在國家監(jiān)督之下，鼓勵社會力量辦學。我國目前在這方面已取得了一定的進展，但在政策方面還有待于進一步鼓勵與扶持。另外，我國應大力發(fā)展“第三部門”，利用政府和企業(yè)之外的第三種力量。目前，許多人已日益認識到，“第三部門”在人權(quán)、環(huán)保及轉(zhuǎn)型期社會成員利益維護方面的作用，并指出“這些工作可以在一定程度上消解我們加速市場化進程或者全球化進程中的所謂的弊病”。[xx]“在中國，‘第三部門’的作為，在很大程度上取決于能否為社會的平衡與公正做些什么”。[xxi]由中國青少年發(fā)展基金會實施的“希望工程”就是動員社會力量扶助失學兒童的成功范例，正在開展的“扶貧計劃”也取得了相當?shù)某删�，其他領域也應該大力推廣這一做法，發(fā)展“第三部門”。

　　此外，計劃經(jīng)濟時期我國積累的一些經(jīng)驗及其價值應重新予以審視，特別是在社區(qū)互助方面，如城市地區(qū)居民委員會集資籌辦的集體企業(yè)、農(nóng)村地區(qū)的互助組織如“五保戶”等都是卓有成效的做法。此外，還可以加強家庭在救助和保障老年人生活方面的責任，這種做法與我國傳統(tǒng)文化相契合，在社會公眾中具有深厚的文化心理基礎，在實踐推行中不會遇到太多的阻力。

　　4．進一步與國際社會合作，提高和擴大公民社會權(quán)利的實現(xiàn)程度。一些全球行為體在促進社會權(quán)方面有著重要影響。這些全球行為體包括世界貿(mào)易組織、布雷頓森林體系、跨國公司、全球非政府組織網(wǎng)絡和全球媒體等�？鐕�企業(yè)和國際慈善性組織在開展國際救助方面的作用是不可低估的，應充分利用這些國際組織的影響力和能力，通過政府與這類組織的合作，或者該類組織直接與我國類似的社會團體與群體之間的合作，加強社會救濟與保障，促進公民社會權(quán)利更大范圍內(nèi)的實現(xiàn)。目前，聯(lián)合國提出了一個“國際行動優(yōu)先事項”的原則，認為“文明的、負責任的國際政策行動需要幫助貧窮國家向?qū)崿F(xiàn)所有人權(quán)方面邁進，其關(guān)鍵點不可能是簡單的物資援助，還必須有一個有助于貧窮國家發(fā)展的全球性環(huán)境�！辈⒕唧w指出了國際行動議程，包括減少全球性不公平的邊緣化；
通過早期預警系統(tǒng)防止致命的沖突；
強化促進人權(quán)的國際系統(tǒng)；
支持地區(qū)性人權(quán)機構(gòu)促進人權(quán)事業(yè)；
通過國際合作承擔義務。[xxii]這一議程充分展示，在社會權(quán)實現(xiàn)方面，“如果沒有更強大的國際行動，尤其是支持處于劣勢的人們和國家以及抵消不斷加劇的全球不平等和邊緣化現(xiàn)象的行動，人權(quán)和人類發(fā)展就不可能普遍實現(xiàn)”。[xxiii]因此，只有所有人、所有群體、所有國家和所有組織共同加入這一行動，體現(xiàn)平等價值的公民社會權(quán)利才有望得到更為徹底的實現(xiàn)，一個更為美好、更為公平的社會理想才不會更為遙遠。

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　　[i] [日]大須賀明著：《生存權(quán)論》，法律出版社2001年版，第16頁。

　　[ii] [英]安東尼·吉登斯著：《第三條道路》，北京，北京大學出版社2000年版，第115頁。另參見安東尼·吉登斯著：《民族國家與暴力》，北京，三聯(lián)書店1998年版，第249頁。

　　[iii] 《第三條道路》，第115頁。

　　[iv] 《第三條道路》，第118頁。

　　[v] 馮林主編：《中國公民人權(quán)讀本》，經(jīng)濟日報出版社1998年版，第351頁。

　　[vi] 荷蘭政治學家基斯·凡·克斯伯根，轉(zhuǎn)引自《第三條道路》，第116頁。

　　[vii] 世界銀行：《新世紀的發(fā)展挑戰(zhàn)——2020年的中國》，北京，中國財政經(jīng)濟出版社1997年版，第43頁。

　　[viii] 參見[聯(lián)合國開發(fā)計劃署]《2000年人類發(fā)展報告》，北京，中國財政經(jīng)濟出版社2001年版，第60頁。

　　[ix] 俞可平主編：《治理與善治》，北京，中國社會科學文獻出版社2000年版，第6頁。

　　[x] 《第三條道路》，第116頁。

　　[xi]《2000年人類發(fā)展報告》，第78頁。

　　[xii] 《2000年人類發(fā)展報告》，第118頁。

　　[xiii] 參見[意]薩爾沃·馬斯泰羅內(nèi)主編：《當代歐洲政治思想》，北京，中國社會科學文獻出版社2001年，第211頁。

　　[xiv] [德]烏·貝克，哈貝馬斯等著：《全球化與政治》，北京，中央編譯出版社2000年版，第84頁。

　　[xv] [法]米海依爾·戴爾瑪斯—馬蒂著：《世界法的三個挑戰(zhàn)》，北京，法律出版社2001版，第148頁。

　　[xvi] 該公約1966年通過，1976年生效。目前，公約的批準國為144個，簽署但尚未批準的有3個國家，既未簽署也未批準的有46個國家。資料來源：[聯(lián)合國開發(fā)計劃署]《2000年人類發(fā)展報告》，北京，中國財政經(jīng)濟出版社2001年版，第43頁。

　　[xvii] 《2000年人類發(fā)展報告》，第92頁。

　　[xviii] [法]戴爾瑪斯—馬蒂著：《法律與全球化》，載中國人民大學法學院編，中國人民大學法學院編：《走向世界的中國法學教育論文集》，2001年，第357頁。

　　[xix] 韓大元著：《亞洲立憲主義研究》，中國人民公安大學出版社1996年版，第188頁。

　　[xx] 鄧科著：《“第三部門”的力量》，載《南方周末》，2001年11月22日。

　　[xxi] 同上。

　　[xxii] 參見《2000年人類發(fā)展報告》，第118頁。

　　[xxiii] 《2000年人類發(fā)展報告》，第11頁。

　　【出處】《首都師范大學學報》2002年第2期

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