曠燭：從社會公共治理的瑕疵談信訪制度的改革

　　摘 要：針對當(dāng)前社會信訪特別是重復(fù)訪越級訪群體訪現(xiàn)象日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，相當(dāng)一部份同志提出了強(qiáng)化信訪救濟(jì)功能的觀點(diǎn)，筆者對此表示異議，認(rèn)為當(dāng)前無序信訪高發(fā)的原因在很大程度上是源于長期以來中國社會治理方式的系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性矛盾的積累，并提出了整合司法行政資源構(gòu)建大司法行政框架、加快審判體制改革力度、創(chuàng)新人大工作及建立法律職業(yè)共同體等一系列對策和措施，同時對當(dāng)前信訪處理過程中亟待注意的幾個傾向性問題進(jìn)行了深入的探討。

　　關(guān)鍵詞：信訪 司法 法治 改革

　　當(dāng)前信訪特別是重復(fù)訪越級訪群體訪（下稱三訪）高發(fā)的原因，一部分人完全歸之為我國社會處在矛盾多發(fā)這一特殊的社會轉(zhuǎn)型期，但世界上經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家不少而到首都上訪的現(xiàn)象并不多見。因此我們還是應(yīng)該從社會治理的角度去尋找原因，換句話說，轉(zhuǎn)型時期固然有大量的社會矛盾，但通過合理的制度和體制安排，這種社會矛盾完全可以而且必須控制在國家法制的框架內(nèi)妥善解決 。筆者認(rèn)為，當(dāng)前無序信訪產(chǎn)生的主要原因是社會矛盾處理系統(tǒng)缺乏合理的結(jié)構(gòu)及運(yùn)作方式的設(shè)計(jì)和安排。為此，本文就公共治理過程中引發(fā)信訪的原因進(jìn)行了深入的法律技術(shù)分析，并提出了信訪體制改革的方案及一些具體對策措施。

　　一、公共治理過程中引發(fā)信訪現(xiàn)象的七大主要原因

　　在公共治理過程中引發(fā)信訪的原因很多，任何一個方面出現(xiàn)紕漏，都會可能發(fā)生信訪現(xiàn)象，很多時候一起信訪成因可能是眾多因素共同強(qiáng)化作用的結(jié)果。實(shí)踐中引發(fā)信訪特別是三訪的原因主要由以下幾個方面因素。

1、信訪制度總體框架設(shè)計(jì)存在著結(jié)構(gòu)性問題。

　　筆者并不否認(rèn)通過信訪批轉(zhuǎn)后依法解決的信訪個案的大量存在，同時更不能否認(rèn)運(yùn)用信訪這種政治手段解決社會矛盾曾經(jīng)作出過的歷史性貢獻(xiàn)，但市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，我們?nèi)匀谎赜糜?jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的政治處理社會矛盾的做法，帶來了很大的流弊。目前作為收集和傳達(dá)老百姓民意的一種信訪制度已經(jīng)改變了設(shè)計(jì)時的初衷，事實(shí)上它已膨脹成一個司法行政機(jī)構(gòu)，實(shí)實(shí)在在地行使著司法行政的職能。但由于其運(yùn)用政治手段處理社會矛盾的先天缺陷的存在，在各種矛盾日趨復(fù)雜的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的今天，已經(jīng)越來越表現(xiàn)出其無奈和無助，實(shí)際上通過這種到京越級上訪的手段能夠真正得到解決的信訪個案只占極少數(shù)。然后象信訪這樣的社會危機(jī)事件往往會成為社會的熱點(diǎn)焦點(diǎn)問題，為更多人所關(guān)注，為領(lǐng)導(dǎo)所重視。顯而易見現(xiàn)有的信訪機(jī)構(gòu)與現(xiàn)存的司法行政機(jī)構(gòu)在政治資源爭奪（無論出于主動還是被動）過程中明顯處在優(yōu)勢地位，成了事實(shí)上的維護(hù)社會穩(wěn)定的司令部。于是在社會矛盾的解決過程中，出現(xiàn)了這樣奇怪而中國社會特有的現(xiàn)象：一方面表現(xiàn)為現(xiàn)有正常設(shè)置的司法行政資源大量閑置浪費(fèi)，而另一方面大量的社會矛盾涌向信訪渠道，形成了一次又一次的信訪洪峰，這種反差十分明顯的現(xiàn)象，對現(xiàn)代法治的建設(shè)構(gòu)成毀滅性的沖擊。事實(shí)上，國家設(shè)計(jì)的司法行政職能幾乎涵蓋了現(xiàn)有信訪的所用職能，而且有著更為完善更為科學(xué)更為規(guī)范的制度性安排，而目前信訪問題解決過程中，無論從信訪立案、處理過程還是結(jié)案方式極不規(guī)范，并且引向的終極目標(biāo)是非法治化方向。如果我們能夠象重視信訪工作一樣去重視國家司法行政各項(xiàng)治本性法治化職能建設(shè)，其效果完全不可同日而語。所以現(xiàn)有信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置正好與法治目標(biāo)背道而馳，在目前這種治理結(jié)構(gòu)中越是強(qiáng)化包括考核在內(nèi)的信訪力度，越是增加一種破壞法治的反向張力，越會把大量的社會矛盾引導(dǎo)到體制外非法治化解決的惡性循環(huán)之中去。

　　2、部份社會矛盾發(fā)生后處理方案不夠正確。

　　實(shí)踐中絕大多數(shù)信訪通過批轉(zhuǎn)解決，其中少數(shù)通過直接協(xié)調(diào)處理。這樣就會有二種結(jié)果，一是來信來訪者反映的問題合情合理合法，滿足了來信來訪者的要求，最終予以解決，信訪得以平息。顯然這種情形完全可以通過正常的行政法制監(jiān)督、司法救濟(jì)等方式予以解決，如果相關(guān)職能沒有得到充分有效發(fā)揮，就應(yīng)該找出導(dǎo)致這種問題的真正原因，不斷地加以改革和完善。絕不能疊屋架床，另立職能相同或類似的信訪機(jī)構(gòu)去代替行使職能，導(dǎo)致國家機(jī)關(guān)職能的混亂，進(jìn)而影響已經(jīng)設(shè)立的國家行政機(jī)關(guān)的威信，消解國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，或者部份合情合理合法，卻提出了過高的非份的要求，未能滿足信訪者的要求，最終無法得到解決。這樣反復(fù)幾次后，少數(shù)來訪者摸索出了經(jīng)驗(yàn)，或者采取越級上訪的辦法，給地方政府施壓，或者采取更加激烈對抗的方法，不達(dá)目的不罷休。在“化錢買平安”、“穩(wěn)定壓倒一切”的口號下，通過領(lǐng)導(dǎo)包案處理信訪大要案責(zé)任制、信訪工作量化考評制度、信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度等形式，最后以明顯違反現(xiàn)行法律的規(guī)定為代價來滿足其非份的要求，從而達(dá)到息訪的效果。這種情形，其危害性甚大，它直接視法律為兒戲，使法制在社會生活中的權(quán)威和尊嚴(yán)喪失殆盡。國家信訪局采取以信訪量多少給各地排名、要求地方政府進(jìn)京接訪、中央信訪部門給省市開信訪移辦單等這些強(qiáng)化考核力度措施出臺后，現(xiàn)在的情況更加嚴(yán)重。這種不合理的考核措施在一定程度上對信訪起到了推波助瀾的效果。即使這種措施收到了一時的效果，但同時卻蟄伏了更大的社會隱患，一旦新的社會改革舉措出臺，就很快會迎來新的一輪更為猛烈的信訪洪峰。綜上所述，“面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪，上有領(lǐng)導(dǎo)指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，相當(dāng)一部分基層信訪問題的處理中不得已采取強(qiáng)壓、妥協(xié)、哄騙、盯梢跟蹤、截訪等法治以外甚至違法的方法”（周梅燕）。然而更大的悲劇在于這種現(xiàn)狀已形成惡性循環(huán)，即通過個案的解決，輿論的宣傳，使大量的社會矛盾涌向信訪渠道，不少信訪者為了達(dá)到目的，在每年的黨代會人代會“兩會”期間以及國家其它重大慶典活動時期進(jìn)行擇機(jī)信訪，三訪現(xiàn)象愈演愈烈。這種惡性循環(huán)象滾雪球一樣，越滾越大，已經(jīng)成為當(dāng)前影響社會政治穩(wěn)定的一個突出因素，使更多人寧信訪而不信法。顯而已見，通過目前信訪體制這種非法治化的體外循環(huán)的手段解決社會矛盾，無論其結(jié)果是否得到真正解決，其對制度建設(shè)的效果是極為消極的。

3．決策非訴法律分析制度貫徹執(zhí)行不力。

　　決策失誤引起的信訪在當(dāng)前也占有相當(dāng)高的比例。如涉及企業(yè)改制、土地征用、房屋拆遷等許多信訪問題的發(fā)生，不少是源于規(guī)范性文件的失誤，而規(guī)范性文件的失誤，一個重要環(huán)節(jié)是出臺文件的法律非訴分析這一決策環(huán)節(jié)沒有到位。當(dāng)然在法律法規(guī)沒有完善的情況下，探索過程中的失誤甚至失敗是難免的，我們不能夠以現(xiàn)在的眼光來苛求前人。但在法律法規(guī)日益健全的今天，決策的科學(xué)化民主化的問題越來越突出，特別是處在市場經(jīng)濟(jì)主體多元化、利益格局多極化的今天，往往對同一事件不同的階層不同的人們會持不同的甚至完全相反的意見和看法，這里的決策判斷的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)只有而且只能是法律。如果我們繼續(xù)延用原來的一種決策模式，仍然不建立具有超脫部門利益和相對獨(dú)立機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)政府改革的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，去強(qiáng)化決策的非訴法律可行性分析（盡管各地成立政策研究室、體改委、法制局等機(jī)構(gòu)，但以目前人力資源緊缺的現(xiàn)實(shí)、轉(zhuǎn)型時期法律的復(fù)雜性等情況看，這種分設(shè)的機(jī)構(gòu)是很難完全真正發(fā)揮其職能作用的，在縣市級更是如此），那么由于決策失誤而引起的社會矛盾還將不斷發(fā)生，甚至比過去更為嚴(yán)重，實(shí)踐中這種原因引發(fā)的往往表現(xiàn)為集體訪現(xiàn)象。

　　4、政府在社會事務(wù)處理過程中協(xié)調(diào)性管理缺乏力度。

　　現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件下政府治理范式發(fā)生了很大變化，“它要求政府管理中全面開放公共事務(wù)的治理邊界，政府以對話、商談、合作的方式，以真誠、正確、合理的態(tài)度建立與非政府組織和公民社會的合作伙伴關(guān)系”（遲福林），在某種程度上政府的治理實(shí)際上已經(jīng)成為一種協(xié)作管理的過程。然后誰來監(jiān)督和保證這些具有較強(qiáng)專業(yè)要求的公共行政事務(wù)的規(guī)范操作？例如，國家把審判作為解決社會矛盾的最后平臺，法院要求原告提出明確的被告才予立案，相關(guān)行政機(jī)關(guān)則要求法院立案后通過法院調(diào)查令才許可查詢被告資料，這就產(chǎn)生了訴訟悖論，而實(shí)踐中把這個“神仙打架、凡人吃苦”的訴訟悖論推給了原告，訴訟根本無法進(jìn)行，留給當(dāng)事人唯一可以走的一條路只有是信訪了，這方面例子不勝枚舉。經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，木桶容量的大小不是取決于組成木桶最高的那塊木板，而是取決于最低的一塊木板的高度。國家制度規(guī)定的最好，如果其中任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，那么制度的規(guī)定就打了折扣，甚至根本無法執(zhí)行。由于在微觀操作面政府行政管理和協(xié)調(diào)的缺失，在立法、行政、司法內(nèi)部及其相互之間，在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等政府公共職能行使上出現(xiàn)了不少法律和制度銜接的障礙和漏洞，由于這種原因引發(fā)的信訪在當(dāng)前信訪中也占相當(dāng)大的比例，其表現(xiàn)形式往往為個體訪。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，如果我們沒有象標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)監(jiān)督局這樣的機(jī)構(gòu)，在食品藥品、汽車配件等涉及公共安全產(chǎn)品的生產(chǎn)消費(fèi)領(lǐng)域出臺國家強(qiáng)制認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，那么社會的物質(zhì)生產(chǎn)系統(tǒng)將是無法想像的。同樣道理，在當(dāng)今信息社會和知識經(jīng)濟(jì)時代背景中，國家管理活動如果沒有一個強(qiáng)有力的專業(yè)機(jī)構(gòu)對政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面進(jìn)行有效的管理，我們也很難想象整個社會的管理活動能夠有條不紊的順利展開。

5、司法腐敗及對其評價和救濟(jì)措施失當(dāng)。

　　據(jù)2002年上半年我市人大信訪統(tǒng)計(jì)，一至六月份共收到人民群眾來信來訪156件，其中51件反映司法公正問題，約占來信來訪總數(shù)的32%，有這么多的當(dāng)事人對司法判決或執(zhí)行表示不服（即使所反映的案件判決或執(zhí)行的十分公正），其問題本身就值得我們反思。其余105件雖然反映的是行政或社會管理事務(wù)方面的問題，但也可與司法公正聯(lián)系起來，歸根到底國家還沒有建立起有效的審法平臺來解決社會糾紛。這就產(chǎn)生了這樣的矛盾，一方面由于社會治理結(jié)構(gòu)和社會運(yùn)行方式發(fā)生了重大變化，社會治理過程中對審判平臺的仰賴空前加重。而另一方面，司法公正卻越來越引起人民的懷疑，對司法運(yùn)作的不信任度還在不斷地?cái)U(kuò)大并且具有向社會化擴(kuò)散的傾向。從筆者觀察的情況分析看，固然司法腐敗的確不同程度地存在，但對司法腐敗的事實(shí)評價失真的現(xiàn)象比腐敗現(xiàn)象本身更為嚴(yán)重，然后我們卻采取了一些不適當(dāng)?shù)木葷?jì)措施。由于受追求事實(shí)上不可行的實(shí)體公正觀念的誤導(dǎo)，各地陸續(xù)開展了政法委、人大的個案監(jiān)督。從我們來信來訪的情況看，絕大多數(shù)反映司法不公的案件，其案件事實(shí)和法律非常復(fù)雜，具有較大的模糊性，庭審過程中爭議和分歧很大。政法委、人大個案監(jiān)督介入后，案件事實(shí)和法律分歧依然存在，只不過是把爭議從法院搬到政法委、人大，換了個場所而已。更何況，司法工作是專業(yè)性極強(qiáng)的工作，只有具備一定專業(yè)知識的人員才能勝任，個案監(jiān)督中僅僅憑介一面之詞很可能發(fā)生偏聽偏信。更為嚴(yán)重的是個案監(jiān)督違背了獨(dú)立審判原則，動搖了司法最終裁判權(quán)，缺乏憲法依據(jù)。因此任何以損害司法獨(dú)立為代價的改革實(shí)踐證明是行不通的，固然這種個案監(jiān)督在目前整體司法改革尚未啟動時對于解決個別司法腐敗的案件中起到了一定的作用，但這絕不是最好的制度選擇，其留下的一個很大的后患是社會矛盾始終處于變幻不定的不確定性狀態(tài)，由此引起纏訪濫訪不斷。因此涉法信訪現(xiàn)象同司法腐敗本身有關(guān)外，更同對司法腐敗的不對性評價及不適當(dāng)?shù)木葷?jì)性措施有著密切的關(guān)聯(lián)，這三者共同作用的結(jié)果加劇了涉法上訪的上升勢頭。

　　6、人大的憲政職能沒有得到充分的發(fā)揮。

　　作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大，其立法監(jiān)督任免決定權(quán)力的行使存在著較大的缺陷。目前無論在行政事務(wù)處理過程中還是法院審判過程中，法律之間的矛盾重復(fù)交叉及法律本身的缺失現(xiàn)象十分突出，大量的公共事務(wù)管理處于無法可依、有法難依的局面。而我國法院又不具有創(chuàng)制法律的權(quán)力，實(shí)踐迫切需要國家及時對相關(guān)法律進(jìn)行廢改立。而由3000多人的代表組成的最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大，長年會議根本不可行，即使常委會也只是二個月一次，而且會期也僅僅只有幾天，這實(shí)在令人難以想像。象我們這樣一個大國，實(shí)踐中碰到的法律問題，即使每年365天中全國人大天天研究法案，行使立法監(jiān)督任免決定權(quán)恐怕也來不及�，F(xiàn)在不少全國人大常委在缺少大量專業(yè)法律助手的情況下，即使是發(fā)現(xiàn)這些法律問題都十分困難，更不用說是用立法來解決這類法律問題了。雖然部份常委具有這方面專業(yè)知識，但由于自身精力時間等方面的原因，也無法進(jìn)行比較全面系統(tǒng)深入的研究。既然我們設(shè)立了這樣一個國家機(jī)構(gòu)，并以憲法的形式明確了它的職權(quán)，任何其它國家機(jī)關(guān)都無法來代替其行使。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　于是，從專業(yè)人員的眼光來看顯而易見的法律漏洞長期存在，大量的社會矛盾不能得到及時有效正確的處理。管理學(xué)中的漏船現(xiàn)象告訴我們，假如我們處在一只長期滲漏的船上，如果這只船沒有及時得到修補(bǔ)，那么這個漏洞就會越來越大。從筆者所接觸的信訪特別是三訪情況看相當(dāng)一部份與立法的缺陷及各級權(quán)力機(jī)關(guān)沒有充分行使相關(guān)的職能有著直接的聯(lián)系。

　　7、缺乏法律職業(yè)共同體統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的操作。

　　賀衛(wèi)方先生就法律職業(yè)共同體建設(shè)曾經(jīng)有過精辟的論述，認(rèn)為讓那些受到嚴(yán)格法律訓(xùn)練的人們對社會生活進(jìn)行管理和調(diào)整會起到十分積極的效果，他說“由于法律知識以及表達(dá)這種知識的法律語言的穩(wěn)定性，由于法律推理技術(shù)的穩(wěn)定性，由于法律職業(yè)倫理規(guī)則的穩(wěn)定性，由于法律職業(yè)者決策過程的通常表現(xiàn)出的公開性，從而導(dǎo)致這種決策具有相當(dāng)?shù)目深A(yù)期性”。反之，如果不是一個同質(zhì)的集團(tuán)去操作，那么一個行業(yè)之間的“人們相互之間語言不通，對法律的實(shí)體和程序規(guī)則理解不同，從而不可避免地導(dǎo)致分裂狀態(tài)的出現(xiàn)”，從而對法治進(jìn)程起到阻礙作用。從外觀上看許多信訪尤其是三訪事件本身具有法律事實(shí)和法律適用的不確定性，在缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)的信訪接待者不熟知相關(guān)國家機(jī)關(guān)運(yùn)作規(guī)則的情況下，僅僅根據(jù)來訪者的一面之詞對信訪事件所作出的處理和答復(fù)往往會產(chǎn)生偏頗，這是在信息非對稱性狀態(tài)下進(jìn)行決策的必然結(jié)果。目前法院檢察院的任職條件要求通過國家司法資格考試，但同樣作為處理社會矛盾的現(xiàn)有信訪、司法、綜治等機(jī)構(gòu)的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部沒有這樣的任職資格要求。作為首長負(fù)責(zé)制的行政機(jī)關(guān)或準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)，這樣的制度安排會造成法律虛無主義的嚴(yán)重后果。這種錯謬的制度設(shè)計(jì)，是一種最終以犧牲政府最為寶貴的管理誠信為代價的世界上最為昂貴的博奕。在涉及到自己切身利益的相關(guān)事件中面對不同的國家機(jī)關(guān)之間矛盾的處理和答復(fù)，缺乏職業(yè)訓(xùn)練的當(dāng)事人對社會公平司法公正往往本能地從實(shí)體公正的角度進(jìn)行評判，于是源源不斷的信訪便順乎自然地發(fā)生了。目前信訪這種無序狀態(tài)，獨(dú)具慧眼的賀衛(wèi)方先生幾年前早有預(yù)言，不幸被一一應(yīng)驗(yàn)了。在三訪日益嚴(yán)峻的形勢下，建設(shè)一個法律職業(yè)共同體沒有任何時候比現(xiàn)在更為緊迫。

結(jié)論：由于機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作的不科學(xué)性不合理性，以及缺乏職業(yè)化的專業(yè)人員操作，一直以來我們采取頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的社會危機(jī)處理方式，而不是從政府決策的法律可行性分析和政府決策實(shí)施的協(xié)調(diào)性管理等治本性措施及以法治化手段為解決問題的終極價值目標(biāo)取向的治理方式入手，雖然能夠解決一部份信訪個案，同時卻產(chǎn)生和積累了更廣范圍更深層次更加復(fù)雜的社會矛盾，其效果只是推遲了社會危機(jī)爆發(fā)的時間，一次又一次的信訪洪峰向我們反復(fù)昭示了這種錯誤信訪處理模式所付出的沉重而慘痛的政治代價�！叭绻�我們還是繼續(xù)強(qiáng)調(diào)重視信訪這種體制外非法治化的解決社會矛盾的手段，甚至企圖用立法來強(qiáng)化信訪的這種功能，那么我們將不得不繼續(xù)品嘗破壞法治所帶來的惡果。執(zhí)政者預(yù)期的社會穩(wěn)定的目標(biāo)非但沒有實(shí)現(xiàn)，反而陷入一種更為可怕的惡性循環(huán)之中”（周梅燕）。

二、改革信訪制度的十大對策和措施

　　鑒于目前的無序信訪現(xiàn)象源于中國社會長期以來治理方式的結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)性問題，為此必須從國家制度建設(shè)的宏觀層面，重新估價信訪的價值，整合職能，調(diào)整機(jī)構(gòu)，在國家政治結(jié)構(gòu)中重塑紓緩社會矛盾的通道，進(jìn)而建立起社會穩(wěn)定的長效機(jī)制。

　　1、對現(xiàn)有信訪制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改造，建立國家大司法行政構(gòu)架。

　　這方面法制健全的國家機(jī)構(gòu)設(shè)置給我們以很大的啟示，美國司法部就相當(dāng)于我們的信訪局、法制局、司法局、甚至包括公安、檢察（除反貪職能外），美國司法部長兼聯(lián)邦總檢察院長，也是聯(lián)邦政府的法律事務(wù)首腦，充當(dāng)總統(tǒng)和政府行政部門首長的法律顧問，還管理和監(jiān)督聯(lián)邦警察系統(tǒng)。法制健全的國家其司法行政機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然不盡相同，但有一點(diǎn)是共同的，那就是司法行政職能表現(xiàn)出高度的統(tǒng)一性。畢竟市場經(jīng)濟(jì)有其規(guī)律性的東西，誰違反了這種規(guī)律，誰必將為之付出高額的代價和成本。鑒于目前的信訪制度人們已經(jīng)約定俗成、一時難以改變，因此對信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行兼并是比較可行的過渡性辦法。當(dāng)前應(yīng)將各級信訪機(jī)構(gòu)同司法行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行整體合并，允許公民繼續(xù)以信訪形式向合拼后的機(jī)構(gòu)反映，并把它完全納入規(guī)范處理的法制化軌道，因?yàn)樵趯?shí)際工作中實(shí)在找不出離開各種實(shí)體法和程序法的單獨(dú)存在的所謂信訪法律問題。在縣市級、地市級合并的范圍可以更大一點(diǎn)，將信訪局法制局司法局以及綜治、研究中心等機(jī)構(gòu)合并為一個機(jī)構(gòu)，合并后的機(jī)構(gòu)可以稱為內(nèi)政部或司法部，考慮到上下配套的需要，在省以上是否可以設(shè)立司法總長一職，以統(tǒng)一法制、綜治等國家的司法行政職能。對擔(dān)任此職的部門負(fù)責(zé)人選實(shí)行嚴(yán)格的任職資格限制。這樣的機(jī)構(gòu)調(diào)整在現(xiàn)有的法律框架下有比較充分的法理依據(jù)，同現(xiàn)行法律不發(fā)生大的沖突，當(dāng)然更大的司法行政體制改革有賴整個司法體制改革的推進(jìn)以及對憲法法律的修改，這樣可以形成統(tǒng)一完整的政府大司法行政構(gòu)架，對信訪問題實(shí)行標(biāo)本兼治。黨的十六屆四中全會決議也明確指出， “規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善黨委常委會的組成結(jié)構(gòu)，切實(shí)解決分工重疊問題，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門” 。對信訪制度進(jìn)行這樣的結(jié)構(gòu)性調(diào)整后，它雖然不能保證現(xiàn)有的信訪問題得到全部解決，因?yàn)檫�必須進(jìn)行系統(tǒng)性的配套改革，但這是一個向著解決信訪問題必須邁出的最為重要的實(shí)質(zhì)性的一步�？梢赃@么說，如果不對現(xiàn)有的信訪制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改造，是不可能真正解決信訪問題的。

　　2、加強(qiáng)法律援助司法救助工作，降低當(dāng)事人訴訟成本。

　　通過這種措施把大量的社會矛盾引到到正常的訴訟渠道，充分發(fā)揮法律規(guī)范的引導(dǎo)預(yù)測評價作用。在平時的工作中，絕大多數(shù)信訪矛盾往往能夠通過人民調(diào)解、行政執(zhí)法以及訴訟等在法制的框架內(nèi)得到妥善解決。然而，信訪渠道解決社會矛盾既不要訴訟費(fèi)，又不要代理費(fèi)，甚至可以滿足其不合法不合理不合情的要求。根據(jù)“二者相較取其輕”的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律的原理，實(shí)踐中即使可以通過法律訴訟渠道解決，信訪當(dāng)事人也寧愿選擇信訪而不愿意進(jìn)行訴訟。為此，在現(xiàn)階段，我們可以降低法律援助門檻，擴(kuò)大援助范圍，除向來訪者包括由非公權(quán)原因引起的社會矛盾引發(fā)的信訪者提供法律咨詢、人民調(diào)解（廣義上也是法律援助）外，直至免費(fèi)為其訴訟，減緩免交訴訟費(fèi)，把信訪問題引導(dǎo)到正常的司法框架內(nèi)解決。與其化錢買平安在個案上，不如化錢買平安在制度建設(shè)上，同樣是化錢買平安二者的社會效果完全不同。這樣能夠充分發(fā)揮法律的規(guī)范作用即可以將對已發(fā)生、即將發(fā)生或?qū)�來要發(fā)生的社會事件和行為引導(dǎo)到司法渠道，可以對已發(fā)生或即將發(fā)生、將來要發(fā)生的社會事件和行為的處理結(jié)果進(jìn)行預(yù)測，可以對已發(fā)生或即將發(fā)生、將來要發(fā)生的社會事件和行為進(jìn)行評價，從而將社會矛盾處理進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，切斷信訪案件的惡性循環(huán)（實(shí)踐證明效果非常明顯，下述）。

3、加快審判制度改革，信訪制度改革應(yīng)與司法體制改革相協(xié)調(diào)。

　　當(dāng)前首先要解決一個人們對司法腐敗的事實(shí)被過份夸大、評價失真的現(xiàn)象，實(shí)行對司法公正與外部評價的不對稱性的糾偏。眾所周知，有不少代理人在代理過程中不盡力、不盡責(zé)、撈取不當(dāng)利益，為攬案件拍胸脯打保膘，敗訴后將原因以及當(dāng)事人的不當(dāng)指責(zé)均歸結(jié)為司法腐敗這一黑洞。由于當(dāng)事人往往從實(shí)體公正的角度來判斷司法是否公正，而司法公正恰恰相反追求的是程序公正的理念，從程序公正中達(dá)到實(shí)體公正。一部份當(dāng)事人由于受誤導(dǎo)后無法接受案件的結(jié)果（有的沒有請專業(yè)律師出庭，由于技術(shù)原因敗訴），就到處上訪，有的甚至自殺或者鋌而走險，釀成惡性案件。公職（援助）律師對這類案件實(shí)施法律援助后，沒有利益關(guān)系的驅(qū)動，預(yù)先告之其訴訟的風(fēng)險，往往會采取非訴和解、訴訟調(diào)解等方式結(jié)案（實(shí)踐中民商事法律援助案件相當(dāng)一部份可以用這種方式結(jié)案就是明證，而且在各類事件的處理過程中可以避免政府與公眾直接對立），即使調(diào)解、和解不成，判決結(jié)果當(dāng)事人也有心理準(zhǔn)備，不致于事后上訪，或采取極端行為（美國法律從考慮程序公正出發(fā)，規(guī)定特定案件的當(dāng)事人或達(dá)到一定標(biāo)的的民事案件在庭審中沒有請律師的，國家提供法律援助）。事實(shí)證明公職（援助）律師代理參與將對案件當(dāng)事人的息訴服判寧人起到了非常明顯的作用，而且有利于培育一個正常有序的法律服務(wù)市場。

　　其次，運(yùn)用有效的規(guī)則制衡法官的自由裁量權(quán)，有利于司法公正。由于國家司法改革整體方案遲遲沒有啟動，一方面法院的地方化行政化傾向影響了司法的獨(dú)立，而另一方面過大的自由裁量空間缺少象判例法陪審團(tuán)制度那樣對法官事實(shí)認(rèn)定及法律適用的有效的規(guī)則制衡，加上一些司法人員自身素質(zhì)不高，這為司法腐敗留下制度、體制和人為因素的缺陷。目前在法律圈內(nèi)形成了這樣極為荒謬的導(dǎo)向，許多從業(yè)人員不是想方設(shè)法如何提升自己的法律涵養(yǎng)去更好地為當(dāng)事人服務(wù)，而是熱衷于搞厚黑關(guān)系學(xué)，打官司成了打關(guān)系。而法官則是整天處在各種關(guān)系的包圍之中，在相當(dāng)一部分事實(shí)和法律具有不確定性的案件中，案件的輸贏不再取完全取決于法官對事實(shí)審和法律審的內(nèi)心確信，而是法官出于對各種利害關(guān)系進(jìn)行權(quán)衡的結(jié)果。這種對司法活動中的不確定性規(guī)律缺乏深刻認(rèn)識而帶來相關(guān)配套制度的缺失，已經(jīng)成了當(dāng)前審判工作中的一個巨大漏洞，并且還在不斷地?cái)U(kuò)大。前段時間查處的法院系統(tǒng)窩案串案，則是這種制度空洞化的必然結(jié)果。所以必須加快審判制度的改革，運(yùn)用有效的規(guī)則制衡法官的自由裁量權(quán)。當(dāng)然這是一個需要耐心等待的過程。當(dāng)前采取降低援助門檻、擴(kuò)大援助范圍，讓公職（援助）律師更多參與訴訟，不失為一種制衡法官自由裁量權(quán)的有效的過渡性辦法，它比個案監(jiān)督制度更為有效更具有可操作性。這種措施對于糾正司法專權(quán)、防止自由裁量權(quán)的濫用（無論出于主動還是被動）、確保司法公正將會起到非常明顯的效果。因?yàn)樯鐣�律師要考慮今后的生存，以后案件還要看手握著巨大自由裁量權(quán)的法官的眼色，而公職（援助）律師無后顧之憂，更何況有行政資源作為其后盾，在庭審中完全可以據(jù)理力爭，就會達(dá)到辯護(hù)和代理制度設(shè)計(jì)的效果，彌補(bǔ)了由于自由裁量權(quán)缺乏有效規(guī)則制衡的審判漏洞。當(dāng)然最終的司法獨(dú)立和司法公正有賴于消除司法地方化行政化傾向及建立盡可能詳盡完備的規(guī)則實(shí)行對審判自由裁量權(quán)的有效制約等國家整體司法改革的全面推進(jìn)。

　　4、創(chuàng)新人大工作，實(shí)行社會主義民主憲政。

　　當(dāng)前各地應(yīng)推出代表定期接待選民、代表參與信訪、設(shè)立代表熱線電話等代表工作和信訪工作新舉措，這樣一方面可以彌補(bǔ)代表與選民聯(lián)系及了解社情民意等方面的先天不足，另一方面也為各級信訪工作走出黨政化處理信訪的模式，實(shí)現(xiàn)法治化的轉(zhuǎn)變和重新定位提供條件。當(dāng)然要防止人大代表直接處理各類信訪事項(xiàng)的行政化處理模式，這里的關(guān)鍵要為代表處理信訪事項(xiàng)提供法律、政策等專業(yè)知識輔助工作及相關(guān)專業(yè)助理，從而從制度上解決國民的利益表達(dá)渠道問題，建立一種代表與選民聯(lián)系的制度安排，減少街頭表達(dá)抗?fàn)幍目赡苄�。長期之策是逐步擴(kuò)大在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的直接選舉范圍，實(shí)行競選，讓組織推薦的候選人自我介紹，相互競爭。減少代表人數(shù)，實(shí)行代表專職化，代表與企業(yè)家身份領(lǐng)導(dǎo)干部身份相脫離，消除代表身份的利益沖突。普遍實(shí)行立法聽證，采用對法律草案提修正案的審議方法和逐條表決，一律采用全體會議上的審議方法并公開審議法律過程（國家機(jī)密除外），同時采取延長會期、改革會議議程等系列舉措。這樣既可以避免政府在處理社會矛盾過程中既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，缺乏公信力和信任度的問題，又可以從根本上解決代表對社會上熱點(diǎn)難點(diǎn)焦點(diǎn)問題視而不見，缺乏運(yùn)用詢問、質(zhì)詢、撤職、罷免等剛性監(jiān)督方式的勇氣，進(jìn)而建立起暢順的民意表達(dá)機(jī)制，促進(jìn)我國社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

5、規(guī)范政府決策的法律非訴可行性分析，確保決策科學(xué)化民主化法制化。

　　許多信訪案件的源頭出在規(guī)范性文件的紕漏上，加強(qiáng)政府決策的法律可行性分析從源頭上防止信訪現(xiàn)象發(fā)生已經(jīng)顯得越來越重要。首先，這是適應(yīng)法律本身的復(fù)雜性的需要。歷史上的德國曾經(jīng)集大量專家學(xué)者希望制訂一部大而全的行政法，最終因技術(shù)難度太大或者說技術(shù)上根本不可行而流產(chǎn)。我國轉(zhuǎn)型期的法律問題比起法制健全的國家更是復(fù)雜的多，從五十年代的生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造到目前以建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為目的的改革，前后之間走了“之”字路，這就決定了我國法律關(guān)系的極其復(fù)雜性。其次是由于操作技術(shù)上的需要。由于社會的發(fā)展、新科技的發(fā)現(xiàn)、人們認(rèn)識能力的限制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　立法根本不可能窮盡現(xiàn)實(shí)生活中的所有現(xiàn)象，尤其在行政法領(lǐng)域更是如此，在通常情況下行政法的不完善處往往需要出現(xiàn)類似的個案后才能發(fā)現(xiàn)。因此信訪個案中隱藏著豐富的信息，在政府規(guī)范性文件的制訂修改中要善于利用這種寶貴的信訪資源。三是社會管理的現(xiàn)狀需要。由于我國公務(wù)員隊(duì)伍沒有政務(wù)和業(yè)務(wù)類之分，許多優(yōu)秀的業(yè)務(wù)類公務(wù)員往往提拔到政務(wù)類的行政領(lǐng)導(dǎo)崗位，隨著政府的換屆而變動其工作崗位，新來的同志又有一個熟悉業(yè)務(wù)的過程，這樣換屆以后很容易造成業(yè)務(wù)的斷層，因而引起決策的失誤，因此建立和培養(yǎng)這樣一支專業(yè)的法律知囊團(tuán)隊(duì)伍在當(dāng)前政府工作中已顯得十分迫切。然而在縣市級政府法律專業(yè)人才資源緊缺，而有限的法律資源又分布在司法法制信訪等不同機(jī)構(gòu)，法制機(jī)構(gòu)對規(guī)范性文件的審查囿于人力條件的限制，往往是心有余而力不足。將信訪法制司法機(jī)構(gòu)合并，正好能夠彌補(bǔ)目前體制和機(jī)制上的不足，達(dá)到人才互補(bǔ)，資源共享，發(fā)揮整體優(yōu)勢，從而促進(jìn)決策的科學(xué)化民主化法制化專業(yè)化及公共政策的穩(wěn)定性連續(xù)性，提高政府的執(zhí)政能力和水平。

　　6、強(qiáng)化政府協(xié)調(diào)性管理，確保政府轉(zhuǎn)型與宏觀政治經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)在一致性。

　　《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了責(zé)任政府、有限政府、透明政府、效率政府、誠信政府等一系列法制政府的理念，然而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有很強(qiáng)的操作技術(shù)性要求。所有這一切理念的提出，都涉及到大量的社會管理事務(wù)，都有一個扎扎實(shí)實(shí)的決策、實(shí)施和監(jiān)督過程，急需要有一個超脫部門利益和相對獨(dú)立的宏觀改革的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，以確保政府轉(zhuǎn)型與市場化改革、宏觀政治經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)在一致性。正如審計(jì)工作運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)手段，去規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)管理一樣，司法行政運(yùn)用法律手段，去規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)作。而這一切都是以專業(yè)化的技術(shù)手段為基礎(chǔ)，對政府違規(guī)行為進(jìn)行約束和預(yù)防，從而使政府各個部門自覺不自覺地對現(xiàn)代政治規(guī)則的認(rèn)同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，加快和推進(jìn)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程。對此我們應(yīng)該采取切實(shí)有效措施，必須象重視當(dāng)前信訪工作一樣重視這種源頭性決策治理工作，堅(jiān)決克服形式主義走過場。對協(xié)調(diào)性管理不到位、沒有經(jīng)過非訴法律可行性分析出臺的決策，造成嚴(yán)重后果的嚴(yán)肅處理。在我國不象國外法制健全的國家，具有法律背景的政務(wù)員資源稀缺的行政環(huán)境中，高規(guī)格配備這種機(jī)構(gòu)強(qiáng)化這種職能顯得更加必要。這方面筆者比強(qiáng)化信訪職能的同志觀點(diǎn)更激進(jìn)，不但賦予合并后的機(jī)構(gòu)對有關(guān)責(zé)任人處分的建議權(quán)，而且還可以考慮若干年內(nèi)把合并后的機(jī)構(gòu)以省級為單位實(shí)行垂直管理，暫時把地方司法行政權(quán)上收，待政府各部門對現(xiàn)代政治游戲規(guī)則認(rèn)同后再行下放。公職（援助）律師如果沒有用制度來保證其行使職權(quán)所必須的相對獨(dú)立的人格，在涉及到政府利益的時候，不能夠客觀公正地提供非訴分析、法律服務(wù)的話，那么這類制度將成為擺設(shè)，發(fā)揮不了實(shí)際作用，而且會造成百姓對地方政府不信任，當(dāng)事人還會采取越級訪的辦法，我們絕不能再在同一塊石頭上反復(fù)跌跤。

　　7、規(guī)范上下級政府的行政行為，堅(jiān)決取消不合理的信訪考核內(nèi)容。

　　不少越級信訪涉及到土地征用、房屋拆遷等方面，缺少有效的司法救濟(jì)渠道。而到上級政府上訪后，往往以“誰家兒子誰家抱”、“誰主管誰負(fù)責(zé)”的理由要求下級政府千方百計(jì)去領(lǐng)回。其實(shí)上下級政府的職責(zé)和權(quán)限都是有法律明確規(guī)定的，下級政府和上級政府都必須依法行使權(quán)力。對于司法救濟(jì)渠道沒有完全暢開的信訪，上級政府可以建立起聽證或復(fù)議這樣的程序。對于下級政府作出的決定，如果符合法律法規(guī)的，予以維持。如果違反法律法規(guī)的，予以撤銷。對于部份正確部份錯誤的決定，予以撤銷錯誤的部份維持正確部份。對于錯誤部份或者要求下級政府重新作出決定，或依法徑行作出決定。同時對處置失當(dāng)、決策失誤、甚至違法亂紀(jì)、激化社會矛盾的官員移交至相關(guān)部門予以懲處。這樣既維護(hù)了下級政府的威信，又加大了對下級政府的監(jiān)督力度。因此對目前信訪的考核要進(jìn)行分類，要強(qiáng)化源頭性治本性措施的考核力度，堅(jiān)決取消不合理的治表性考核項(xiàng)目。同樣對違反法律規(guī)定的無理訪堅(jiān)決依法處理。目前上級信訪機(jī)構(gòu)在人力資源及機(jī)構(gòu)設(shè)置上這樣操作有很大難處，如果大司法框架建立后，這類操作在法律上具有一定的可行性，并且可以進(jìn)行類似香港那樣的申訴專員制度的探索。

8、正確處理歷史遺留問題，構(gòu)建社會主義和諧社會。

　　建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，是一項(xiàng)前無古人，后無來者的事業(yè)，有許多事情都是摸著石子過河，在企業(yè)轉(zhuǎn)制、社會保障制度改革、土地征用、房屋拆遷等方面，我們交了不少學(xué)費(fèi)。隨著法制的不斷健全，特別是新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體堅(jiān)持以人為本，提出了樹立正確的發(fā)展觀政績觀以后，產(chǎn)生新的同類型的社會矛盾的概率已經(jīng)越來越少。但我們一定要謹(jǐn)慎地處理好歷史遺留問題，在解決上述問題時有些方面恐怕沒有現(xiàn)成的法律可循，許多時候這類群體性信訪發(fā)生往往是政府決策的失誤、群眾要求的合理性及反映問題的違法性交織在一起，因此一定要具體問題具體分析，充分發(fā)揮我們的政治智慧。前不久中央已經(jīng)成立了有關(guān)處理信訪問題的聯(lián)席會議制度，這是一個非常英明的決策，在實(shí)際工作中已經(jīng)發(fā)揮了非常積極的作用。筆者以為在這些信訪問題的具體操作上，可以讓一部份社會遺留問題通過行政聽證程序去解決，把個別的纏訪戶通過法院的司法鑒別程序進(jìn)行定性（以充分保障人權(quán)），列入名冊，將所有定性為無理訪并未涉及到國家機(jī)密個人隱私商業(yè)秘密案件的證據(jù)材料、處理決定全部上網(wǎng)公布，各級政府部門不再接待登記受理。對一些特殊群體，允許其以法律允許的方式通過集會示威等方式渲泄。

　　9、加強(qiáng)人才培養(yǎng)力度，努力建設(shè)一支高素質(zhì)的政府公職律師隊(duì)伍。

　　當(dāng)前各級政府機(jī)關(guān)中固然缺少訴訟類專業(yè)律師，但更缺少熟悉行政法律法規(guī)的非訴類律師，因?yàn)檎�府的絕大多數(shù)法律事務(wù)都涉及到非訴業(yè)務(wù)。盡管在我國現(xiàn)階段很多律師還同時兼有兩種身份，訴訟律師和非訴訟律師尚沒有明顯的區(qū)別，但非訴律師和訴訟律師是業(yè)務(wù)有明顯區(qū)別分屬于二個不同的律師階層是一個不爭的事實(shí)。對于訴訟業(yè)務(wù)內(nèi)行的訴訟律師，未必對非訴領(lǐng)域熟悉。同樣道理，對于非訴領(lǐng)域精通的非訴律師，對訴訟領(lǐng)域未必完全在行。即使同樣是非訴律師其研究的專業(yè)也不盡一致，有的對企業(yè)法律實(shí)務(wù)比較精通，有的則對政府行政管理的法律比較有研究。這一點(diǎn)，在我們的信訪接待中也得到了證明，有些擅長訴訟的律師在信訪接待中對信訪事件拿不出具體方案，即使提出的方案有時也不具有可行性（這同我們的政務(wù)公開程度也有一定的聯(lián)系，有時不用說是社會律師，就是上級有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)及專家學(xué)者想接觸真實(shí)的基層行政現(xiàn)狀恐怕也十分困難）。因此我們要十分重視政府律師隊(duì)伍建設(shè)，一方面要采取切實(shí)有效措施，留住國家機(jī)關(guān)中這類專業(yè)技術(shù)人才；
另一方面，要加快政府律師隊(duì)伍的培養(yǎng)，在目前人員緊缺的情況下可以通過國家雇員的辦法招聘社會律師，此外基層地方政府還可吸收具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法律工作者以應(yīng)不時之需。要盡快形成這樣的政府律師階層，要人盡其才，物盡其用，涉及到各類實(shí)體法和程序法的信訪問題盡可能讓專業(yè)人員去處理，充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人員的作用。

　　10、充分發(fā)揮社會科學(xué)的作用，加大對信訪問題的研究攻關(guān)力度。

　　前不久中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)哲學(xué)社會科學(xué)工作的意見》中，提出了三個同等重要即“哲學(xué)社會科學(xué)與自然科學(xué)同樣重要，培養(yǎng)高水平的哲學(xué)社會科學(xué)家與培養(yǎng)高水平的自然科學(xué)家同樣重要，提高全民族的哲學(xué)社會科學(xué)素質(zhì)與提高全民族的自然科學(xué)素質(zhì)同樣重要”。在信訪問題的處理上同樣要尊重科學(xué)，尊重人才，尊重法學(xué)社會科學(xué)的研究成果，切忌經(jīng)驗(yàn)主義教條主義。要加強(qiáng)對信訪問題的研究，要充分發(fā)揮法學(xué)在解決信訪問題中的重要作用，把事關(guān)國家長治久安的信訪現(xiàn)象列入社會科學(xué)的重點(diǎn)課題，加大資金投入，組織專門力量進(jìn)行跨學(xué)科研究。同時，建立由專家學(xué)者實(shí)際工作者組成的專門力量，對推廣與信訪有關(guān)的管理制度措施辦法進(jìn)行可行性評估，未經(jīng)評估不得推廣。對通過評估的有關(guān)信訪問題的優(yōu)秀理論研究成果宜盡快應(yīng)用到黨和政府的決策中來，要本著先試點(diǎn)后推廣的原則,選擇不同條件的縣市，認(rèn)真組織試點(diǎn)工作，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),待摸索出比較成熟的做法，取得良好的社會效果后再行推廣。

　　三、目前信訪處理中值得注意的幾個傾向性問題

　　處于轉(zhuǎn)型時期的中國，經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展，社會在急劇變化，政府也在急劇轉(zhuǎn)變，我們的執(zhí)政能力取決于我們的執(zhí)政方式是否能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展。時代變了，世界變了，我們在信訪問題的處理上，觀念和思想認(rèn)識必須轉(zhuǎn)變，不能仍然習(xí)慣于延截計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的一些做法，把自己扮成全知全能型政府的代言人。因此樹立正確的理念，糾正一些錯誤的做法，增強(qiáng)政府的公信力在當(dāng)前信訪處理中尤其顯得必要。

　　1、堅(jiān)持程序公正的理念。

　　在當(dāng)前信訪中有相當(dāng)一部份三訪的客觀事實(shí)是很難查清或者說根本無法查清的。如某縣涉及到一起農(nóng)村村級財(cái)務(wù)的集體上訪，前后15年時間三屆政府組成了五個由縣委縣府牽頭的聯(lián)合調(diào)查組，每次調(diào)查的調(diào)查組人員都十分負(fù)責(zé)認(rèn)真，但信訪群眾對調(diào)查結(jié)論還是十分不滿，指責(zé)信訪部門官官相護(hù)。法律事實(shí)和法律適用的不確定性規(guī)律，在法學(xué)中已經(jīng)是沒有爭論的常識，許多事實(shí)的認(rèn)定完全是依據(jù)舉證責(zé)任的分配推定、自由心證的方法來確定，事實(shí)清楚證據(jù)充分確足等實(shí)體公證的理念早已為現(xiàn)代司法所摒棄，因?yàn)槲覀兏�本無法回復(fù)到事情的原始狀態(tài)，由于受人的認(rèn)識能力的限制，許多時候我們只能對過去的法律事件和行為作出或然性的判斷。如果我們還是抱著實(shí)體公正的錯誤理念在處理信訪，就難怪信訪群眾對調(diào)查結(jié)果挑剔、不信任了。象剛才例舉的關(guān)于村級財(cái)務(wù)的信訪案例，如果運(yùn)用程序公正的理念來處理，即“以偵查中心的司法觀轉(zhuǎn)向?qū)徟兄行牡乃痉ㄓ^、從查明事實(shí)的辦案觀轉(zhuǎn)向證明事實(shí)的辦案觀、從偏重證明力的自然證據(jù)觀轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)可采性的社會證據(jù)觀”（何家弘）這樣的理念去處理，讓信訪案件去接受公開的行政聽證、訴訟檢驗(yàn)，效果可能完全不一樣。否則政府無論怎樣努力去做，其結(jié)果一定是出力不討好，適得其反。

2、反對在信訪問題處理上的唯目的論。

　　一方面國家一直強(qiáng)調(diào)要打破官僚主義的阻礙，不能對正常的上訪群眾搞攔堵；
但另一方面國家又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少三訪，這種充滿了悖論和矛盾的信訪制度安排，造成了當(dāng)前無理訪與正常訪交織在一起的十分復(fù)雜的信訪局面。加大信訪考核力度后，出于政績壓力的考慮，一些地方政府為了達(dá)到息訪的目的，對于信訪公民不是收買或欺騙，就是打擊迫害，從而誘發(fā)了更多的信訪案件。即使這種違法的措施收到了一時的效果，也是暫時的，留下了更大的社會隱患。因?yàn)闊o論是針對無理訪還是正常訪，這種為達(dá)目的不擇手段的非法行為最終所追求的息訪結(jié)果，只能是“毒樹之果”，它嚴(yán)重踐踏了國家法律和法治的尊嚴(yán)，值得警惕的是這種只求結(jié)果不求過程的非法行為在一定范圍內(nèi)還相當(dāng)普遍并趨于公開化的傾向。為此必須建立一系列防止“毒樹之果”的過濾機(jī)制，正如中國社會科學(xué)院于建嶸教授所指出的那樣，近期內(nèi)可采取由上級法院和檢察院下派一級設(shè)立告訴申訴案件受理機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)對受理的告訴和申訴案件要在限期內(nèi)給予答復(fù)、由司法部門依法查處對信訪人迫害案件等一系列措施，以充分保障共和國公民應(yīng)該享有的正常人權(quán)。

　　3、正確看待各級領(lǐng)導(dǎo)信訪接待制度。

　　在縣市級政府中要大力推廣領(lǐng)導(dǎo)信訪接待制度，就個案解決的情況看實(shí)踐證明這是一種行之有效的好辦法。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我市1999至2000年二年中領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日共接待來訪群眾901批次1923人次，批轉(zhuǎn)的信訪件特別是一些長期以來的疑難信訪纏訪件百分之九十以上得到妥善解決。今后要進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)信訪制度，要推行領(lǐng)導(dǎo)下訪、約訪、回訪等辦法,以掌握信訪動態(tài),及時化解信訪矛盾。同時要盡量減少違反行政層級管理采取領(lǐng)導(dǎo)直接協(xié)調(diào)處理信訪的做法，領(lǐng)導(dǎo)接待信訪的出發(fā)點(diǎn)并不是直接處理，更不是把下級的業(yè)務(wù)包攬到自己身上來，而是通過接待這種形式進(jìn)行決策跟蹤反饋，發(fā)現(xiàn)行政過錯失責(zé)甚至違法亂紀(jì)的人和事予以責(zé)任追究。同時領(lǐng)導(dǎo)信訪接待這類運(yùn)作方式必須納入到大司法行政框架的軌道內(nèi)，否則又會將社會矛盾的處理引導(dǎo)到非法治化的體外循環(huán)的歧途上去。

　　4、注重社會管理的整體成本。

　　在社會管理領(lǐng)域，往往出現(xiàn)這種情況，正確的理論，在解決個別問題時，效果可能并不理想，而錯誤的理論，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　可能在個案處理時效果比較好。目前環(huán)境中依法解決信訪，就個案的效果有時可能并不理想，但社會總體效果較好。在信訪個案上我們常常可以發(fā)現(xiàn)，信訪者找的機(jī)關(guān)越高、找的領(lǐng)導(dǎo)級別越高、來的信訪次數(shù)越多，個案信訪問題越有可能得到解決。因?yàn)闄C(jī)關(guān)高領(lǐng)導(dǎo)職級高能夠調(diào)動的社會資源就越多。如某縣處理一起信訪，縣信訪協(xié)調(diào)賠2萬元，來訪者到市、省信訪部門上訪后賠償費(fèi)不斷上升，跳了二次中南海后賠償及各類補(bǔ)償高達(dá)十來萬元。本來這種信訪完全可以通過正常的司法途經(jīng)解決，賠償款大約2萬元左右。最后信訪雖然平息了，但社會管理成本的損失簡直無法估量。所以不能以個案的成本來衡量信訪效果，必須以社會總體的管理成本來考量信訪成本。

　　5、樹立政府良好的公信力。

　　當(dāng)前極少數(shù)信訪人吃準(zhǔn)了政府要穩(wěn)定的“軟肋”，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的手段在實(shí)踐中屢試不爽，并為更多的信訪人所效仿，帶來了不少社會負(fù)面效應(yīng)。這實(shí)際上是政府在處理信訪問題上的誠信缺失，進(jìn)而影響到其對社會的管理，我們已為此付出了極高的代價。今后要增強(qiáng)政務(wù)的透明公開工作，要通過建立政府網(wǎng)站、建立新聞發(fā)言人制度、設(shè)立專門負(fù)責(zé)接待百姓的查閱、咨詢信息公開機(jī)構(gòu)等方式，提高政府的公關(guān)能力。政府處理任何事情必須以事實(shí)為依據(jù)以法律為準(zhǔn)繩，不能失信于民，在決策科學(xué)化民主化的前提下說一絕不是二，避免出爾反爾。對于老實(shí)的不能讓其吃虧，會吵會鬧的不能使其占便宜，不能讓會叫的孩子多吃奶的現(xiàn)象發(fā)生。要維護(hù)政府的信譽(yù)，樹立政府坦率、坦白、坦然的品質(zhì)，重塑政府的公信力。

　　6、糾正對信訪現(xiàn)象的錯誤認(rèn)識。

　　有些人把目前信訪高發(fā)的態(tài)勢歸之于群眾的覺悟。固然有極個別的上訪屬于無理訪，但面對如此頻繁高發(fā)的信訪，我們只能從政府自身治理的角度去尋找原因。極少數(shù)人習(xí)慣以治人者自居，不從自已身上去尋找問題，常常抱怨群眾“覺悟低”、“刁民”、“頑民”，這些人低估了老百姓的覺悟，把老百姓概念化、臉譜化，是一種典型的“民可使由之、不可使知之”的官本位思想在作祟。其實(shí)作為仆人的政府工作人員理應(yīng)盡可能地利用政府公共資源的優(yōu)勢為公民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，即使是無理訪，也應(yīng)該對政府的誠信、工作人員的工作作風(fēng)進(jìn)行認(rèn)真的反思。更有的人把目前的信訪現(xiàn)象歸責(zé)為政府實(shí)施的親民新政。實(shí)際上引發(fā)信訪高發(fā)的原因，絕不是新政實(shí)施以后才造成的，是源于中國社會長期以來治理方式的結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)性問題的積累，只是這種尖銳的矛盾過去被深深地掩蓋而已，如果任其積累發(fā)展下去，最終爆發(fā)的一天遲早要到來，那才是中華民族的深重災(zāi)難。新政實(shí)施后，把大量原來被遮蓋了的社會矛盾擺到桌面，采取因勢利導(dǎo)、疏而不堵的治本之策，這實(shí)在是中華民族之大幸。所以我們還是應(yīng)該從自身素質(zhì)上去尋找原因，關(guān)鍵還是由于我們自己的執(zhí)政能力和執(zhí)政方式適應(yīng)不了日益發(fā)展變化的形勢。大量的作為人民內(nèi)部矛盾的信訪問題本身是一把雙刃劍，固然它沖擊了現(xiàn)有社會的管理秩序，但同時也是社會主義民主法制建設(shè)的源動力，如果我們能夠善巧處理，一定可以把社會矛盾多發(fā)期變成國家黃金發(fā)展機(jī)遇期。

7、正確評價基層工作人員的素質(zhì)。

　　固然，少數(shù)信訪案件的發(fā)生是由于部份基層工作人員群眾觀念淡薄，對群眾的合理要求或者應(yīng)該解決的問題，置若罔聞，采取推諉扯皮、敷衍塞責(zé)等官僚主義形式主義作風(fēng)引發(fā)的，甚至以權(quán)謀私、濫用職權(quán)、貪污腐敗行為引發(fā)的，但這些畢竟是基層干部隊(duì)伍中的絕少數(shù)人，絕大多數(shù)基層工作的同志是好的或比較好的，他們長年工作在基層，勤勤懇懇，忠于職守，無私奉獻(xiàn)，任勞任怨。雖然大量信訪事件發(fā)生在基層，但根子恐怕還是出在機(jī)制上。鄧小平同志有一句名言：好的制度，能讓壞人干不了壞事；
不好的制度，能讓好人變壞。真?zhèn)�中國社會的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)馳入了高速發(fā)展的快車道，相關(guān)的社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的配套建設(shè)顯得格外重要�，F(xiàn)在我們雖然已經(jīng)建立起了許多制度辦法規(guī)定，但相當(dāng)一部份缺乏可操作性，有人形象地比喻為“制度葡萄架”，上面看上去嚴(yán)嚴(yán)密密，下面卻有許多真空地帶。信訪問題發(fā)生后，我們一定要實(shí)事求是，深入基層，調(diào)查研究，大力弘揚(yáng)求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，找出發(fā)生信訪問題的真正的機(jī)制性原因，以便對癥下藥，決不能動輒把責(zé)任推給基層，歸責(zé)于基層工作人員的個體素質(zhì)。胡錦濤總書記曾經(jīng)說過，要“真正重視、真情關(guān)懷、真心愛護(hù)廣大基層干部，滿腔熱忱地支持和幫助基層干部做好工作”，我們要把胡錦濤總書記和黨中央對基層干部的關(guān)愛盡快落到實(shí)處，充分調(diào)動廣大基層干部的積極性，使廣大基層干部在感受溫暖的同時更好地身體力行，立黨為公，執(zhí)政為民，用他們的一言一行讓廣大人民群眾切切實(shí)實(shí)感受到“三個代表”的真正意義。

　　8、切忌為了解決信訪問題而濫設(shè)亂設(shè)機(jī)構(gòu)。

　　為了解決信訪和社會治安問題，各地相繼成立了各種常設(shè)機(jī)構(gòu)或臨時性機(jī)構(gòu)，其職能之間交叉重復(fù)甚至相同。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一個司法所內(nèi)掛了6-7塊牌子，整天應(yīng)付為了解決信訪問題的各種名目繁多的考核統(tǒng)計(jì)報表。這類新成立的常設(shè)或臨時性機(jī)構(gòu)，多停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的理念下處理社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會矛盾，其效果不盡理想。如每成立一個機(jī)構(gòu)，都要強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)重視、親自掛帥”，“誰主管誰負(fù)責(zé)”、“小事不出村大事不出鎮(zhèn)”，應(yīng)該說從行政管理的角度看這種思路和說法，從總體上講都是對的，但從法律可行性分析來看，尤其是從整個社會矛盾糾紛處理的流程來看存在著嚴(yán)重的問題。國家既然有必要設(shè)立這樣的政府機(jī)構(gòu)，那么此公共職能一定是重要的，無論政府的那一項(xiàng)工作，領(lǐng)導(dǎo)都必須重視，切實(shí)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，所以在公共管理過程中根本不存在這樣的情形即一部份工作需要領(lǐng)導(dǎo)重視而另一部份工作領(lǐng)導(dǎo)可以不重視�！罢l主管誰負(fù)責(zé)”、“小事不出村大事不出鎮(zhèn)”這種提法，未免有點(diǎn)行政包打天下越俎代皰之嫌。為了解決主管和管轄問題，三大訴訟法及政府的行政法規(guī)都有比較明確的規(guī)定，而且作了詳細(xì)的分類，豈是“誰主管誰負(fù)責(zé)”一句話所能概括的了的。同樣“小事不出村大事不出鎮(zhèn)”這種提法也值得商榷。現(xiàn)在村民委員會乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，其職能十分有限。固然絕大多數(shù)社會矛盾糾紛通過這種行政考核壓力下得以解決，但從社會統(tǒng)計(jì)學(xué)的規(guī)律看，難免有一部份社會矛盾糾紛單靠行政手段是無法解決的，最終要通過司法途徑解決。否則國家也沒有必要設(shè)立相關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員安排。而且依靠傳統(tǒng)的行政管理手段難以解決的這類社會矛盾糾紛往往會引發(fā)信訪。如果我們還是強(qiáng)調(diào)原來的方法，進(jìn)而設(shè)立大量重復(fù)的機(jī)構(gòu)和人事安排，其結(jié)果是如果新成立的機(jī)構(gòu)能夠解決的事情，那么原來的機(jī)構(gòu)同樣也能夠解決，原來的機(jī)構(gòu)解決不了的事情，新的機(jī)構(gòu)同樣解決不了，其最終結(jié)果只能導(dǎo)致管理的更加混亂，信訪問題仍然不能得到有效的解決。

　　結(jié)語：在引發(fā)信訪現(xiàn)象的背后存在著如此復(fù)雜的公共治理原因的現(xiàn)實(shí)面前，在各級政府已經(jīng)給予了空前重視的今天，如果還是一味強(qiáng)調(diào)通過強(qiáng)化信訪救濟(jì)功能信訪考核力度這種治表性措施的途徑去解決信訪問題，顯然是十分幼稚和單純的，甚至?xí)�起到了適得其反的效果。這樣的結(jié)果將造成地方政權(quán)威信的徹底喪失，并且也將直接導(dǎo)致中央政治信任的逐漸流失。急劇攀升的信訪洪峰所承載的警示信號，以其信訪本身所特有的方式向政府的管理提出了最為嚴(yán)重的警告，這種急癥施猛藥的做法，最終將會引起國家管理的災(zāi)難性后果，這絕不是危言聳聽，為此亟需要我們的決策層引起高度的警覺和關(guān)注。當(dāng)然對于這么復(fù)雜的信訪現(xiàn)象和問題，希求通過幾萬字的論文去說明描述清楚，也是根本不現(xiàn)實(shí)的。所以本文與其說提出了一些解決信訪問題的方案，不如說是疏理了一些解決信訪問題的思路。有些問題可以通過比較法學(xué)、法律社會學(xué)的研究可以得出初步的解決方案，大量的信訪課題恐怕還必須通過試點(diǎn)才能真正得到解決。當(dāng)然我們要制訂出近期、中期、遠(yuǎn)期規(guī)劃，分清輕重緩急。象結(jié)構(gòu)性問題必須是馬上應(yīng)該著手解決的問題。而象審判制度的改革人大制度的創(chuàng)新，這不是可以一揮而蹴的事情。同時，我們也沒有必要一談改革，就非采取西方三權(quán)鼎立的模式不可，其實(shí)在網(wǎng)絡(luò)時代，我們完全可以探索創(chuàng)建在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的高效、公正、廉潔的行政主導(dǎo)式的現(xiàn)代政府公共管理的嶄新范式�？傊�我個人認(rèn)為對信訪制度的改革應(yīng)放在整個社會體制改革的背景下來考慮，采取漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革，從比較容易改革的司法行政體制入手，樹立審判的最終權(quán)威，進(jìn)而推進(jìn)整個民主法制的進(jìn)程，這才是中國信訪走出制度困境的根本出路。

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　　中國選舉與治理

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