秦前紅：政黨活動的邊界

　　鉤沉政黨的發(fā)展歷史，政黨制度與憲政之間存在顯見的分殊與契合的關(guān)系。傳統(tǒng)的理論認(rèn)為只要借由政黨自由制度和靠著政黨自治、政黨自律制度，就不僅可以實現(xiàn)政黨內(nèi)部的民主化和法治化，而且亦可以在實踐層面牽引國家的民主化和法治化。以此證諸于事實，除了那些民主法治傳統(tǒng)比較悠久的國家比如英國和美國，確乎實現(xiàn)了這樣一種良性的發(fā)展外，而在其他國家隨著政黨規(guī)模的擴大和組織體系的固定化，卻出現(xiàn)了另外一種景觀—即政黨操控在少數(shù)精英手中，導(dǎo)致政黨本身的寡頭化而背離民主的理想。而在某些國家甚至出現(xiàn)了政黨權(quán)力的壟斷化現(xiàn)象，形成對國家民主的破壞和對公民權(quán)利的侵蝕。原蘇共中央書記，現(xiàn)在的俄共中央書記久加諾夫在評論前蘇共垮臺的原因時認(rèn)為：蘇聯(lián)共產(chǎn)黨垮臺的真正原因是它的三壟斷制度，即共產(chǎn)黨以為自己想的、說的都是對的—壟斷真理的意識形態(tài)制度；
以為自己的權(quán)力是神圣至上的—壟斷權(quán)力的政治法律制度；
以為自己有不用說就可以做的特權(quán)福祉制度。從結(jié)構(gòu)功能主義的觀點檢審上述現(xiàn)象，我們認(rèn)為，政黨內(nèi)部角色要素的清晰定位以及政黨之間、政黨與國家政權(quán)之間、政黨與社會自主領(lǐng)域之間相互制約、相互作用模式的良好建立，才是優(yōu)化政黨功能的關(guān)鍵因素。

　　1、政黨紀(jì)律約束的邊界—不能限制公民人身自由

　　一個政黨要協(xié)調(diào)內(nèi)部的政治意志，保證黨內(nèi)諸因子的意志能夠集中為不同程度的合力，從而解決政黨所代表的政治意志和政治利益的表達(dá)形成問題，一般會對其黨員提出紀(jì)律要求，對違背紀(jì)律的黨員進(jìn)行紀(jì)律懲戒，比如訓(xùn)誡、警告、開除黨籍等，這些無疑屬于政黨自治的范圍，他人不得干預(yù)或反對。但問題在于每個黨員通常又屬于一個政治國家的公民（除了那些跨國界的政黨外），近現(xiàn)代憲法都將公民的人身自由保障作為公民重要的基本權(quán)利，甚至上升到人權(quán)保障的高度。這就直接導(dǎo)致一個合邏輯的追問，政黨能否通過限制人身自由的辦法來追究其黨員的違紀(jì)違法行為？我們認(rèn)為是不可以的，其理由是：第一，國家是階級、階層沖突的產(chǎn)物，又是為了超越于階級、階層利益而解決沖突存在的。馬克思就曾說，國家既是屬于統(tǒng)治階級的各個個人借以實現(xiàn)共同利益的形式，又是該時代整個市民社會獲得集中表現(xiàn)的形式。人類從野蠻到文明狀態(tài)的進(jìn)步就是從過去那些借由“同態(tài)復(fù)仇”或“私力救濟(jì)”來解決沖突的無序狀態(tài)到依靠國家這個“中立”組織來解決沖突的有序狀態(tài)的進(jìn)步，因此限制人身自由的權(quán)力由國家所專擅是國家的重要標(biāo)志之一；
第二，憲法的演進(jìn)與對公民人身自由的關(guān)注與保護(hù)是密不可分的。一部憲法發(fā)展的歷史差不多就是人身自由保護(hù)的歷史。從最早的英國自由大憲章對貴族人身自由的正當(dāng)程序保障，到法國人權(quán)宣言主張法無明文規(guī)定不為罪、法律不追溯既往、沒有正當(dāng)程序或正當(dāng)理由不能對公民逮捕、搜查等，以及到現(xiàn)代各國憲法都把人身自由保護(hù)作為憲法的重要內(nèi)容和重要精神，這些都表明了憲法是公民自由的憲章，同時也排斥了背棄憲法去限制公民人身自由的一切可能。第三，限制公民人身自由，是國家為了維系社會的整體生存而不得不支付的代價，同時為了把限制人身自由所帶來的弊害降到最低限度，各國都不惜用一套煩瑣的程序制度機制來操作人身自由限制事宜，比如強調(diào)追查、控訴、審判職能和機關(guān)的分立，強調(diào)多層級的審判，強調(diào)嚴(yán)密的辯護(hù)制度等，這些都是政黨制度的空間里所不具備的，否則就會造成對公民不當(dāng)損害的泛化。第四，現(xiàn)代國家一般都存在多個政黨，各個政黨的法律地位和政治作用都不盡相同。即便是給予政黨限制其黨員人身自由的權(quán)力，但如何滿足一個普遍性制度的公正性，同類問題同樣對待，卻在制度設(shè)計上造成不可克服的困難。

　　2、公民基本權(quán)利與黨員權(quán)利

　　與上個問題相關(guān)聯(lián)的是，每個黨員在享有其黨章所規(guī)定的權(quán)利時，是否應(yīng)同時享有憲法所保障之憲法基本權(quán)利？換言之，政黨是否可以通過黨章來“克減”或限制黨員公民的基本權(quán)利，這是一個理論上急待厘清的問題。在美國，立法并不規(guī)定一般的原則來處理上述問題，依照慣例由司法機關(guān)在個案審判中進(jìn)行權(quán)衡。在德國理論界普遍主張一個政黨的成員在其所屬政黨內(nèi)，仍舊享有憲法所規(guī)定的言論自由權(quán)、結(jié)社權(quán)等基本權(quán)利，而免受政黨之內(nèi)部規(guī)章的限制，但其所持的理據(jù)并不相同：[1] 一種意見認(rèn)為，黨員與政黨的關(guān)系，等同于國家與公民的關(guān)系，因此憲法關(guān)于人權(quán)的條款應(yīng)直接在政黨內(nèi)實施。另外一種意見認(rèn)為應(yīng)比照憲法基本權(quán)利第三者效力的理論，使憲法基本權(quán)利條款在政黨內(nèi)獲得直接的適用效力。而大多數(shù)學(xué)者主張基本權(quán)利條款在政黨內(nèi)部的適用，來自于憲法關(guān)于政黨內(nèi)部秩序必須合乎民主原則的規(guī)定，借由這一規(guī)定可以推導(dǎo)出憲法基本權(quán)利條款對政黨有拘束力。中國憲法的基本權(quán)利條款當(dāng)然應(yīng)在各個政黨內(nèi)部適用，這不僅因為憲法已規(guī)定一切政黨和社會組織都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，更因為中國的政黨并不是西方學(xué)者所指稱的“私法團(tuán)體”，中國共產(chǎn)黨依照憲法或法律規(guī)定非競爭性地恒久享有執(zhí)政地位，具有巨大的配置公共資源的能力，所有政黨的活動費用都由公共財政支付，政黨機關(guān)成員的待遇也比照國家公務(wù)員安排，并至上而下地進(jìn)行類似“行政化”的管理，因此，如果憲法的基本權(quán)利條款不在政黨內(nèi)適用，會使廣大黨員的自由與權(quán)利陷入到極大的不確定性危險之中。

　　需要進(jìn)一步探討的問題是，對許多后現(xiàn)代化的國家來說，其執(zhí)政黨都是高度意識形態(tài)化的，那么黨員對政黨意識形態(tài)的忠誠與憲法和國際人權(quán)公約所規(guī)定的宗教信仰自由如何調(diào)適呢？首先，宗教信仰追求解決人的超驗世界的問題，而政黨的黨綱、黨義主要解決人的經(jīng)驗世界的利益與權(quán)利問題，由于各自適用的場域不同，因此它們之間并不必然地產(chǎn)生沖突，除非以非宗教的方式處理宗教問題；
其次，近現(xiàn)代民族國家憲法都把政教分離和宗教信仰自由作為一項重要憲法原則，這意味著政府包括政黨絕對不能干涉信仰自由。的確，人們的思想和精神是內(nèi)在的東西，任何強力、外力都不能強制。信仰宗教正是屬于思想范疇，是公民個人的基本權(quán)利，只要不危害社會，不損害他人，國家不能干涉，政黨更不能干涉。再次，政黨可以在自己的黨綱規(guī)定政治目標(biāo)、思想路線和價值準(zhǔn)則，并以作為吸引和吸收黨員的標(biāo)準(zhǔn)，但不能積極地在黨章、黨綱中對宗教信仰作禁止性規(guī)定。

　　關(guān)于黨員的結(jié)社權(quán)問題，可以分為黨外的結(jié)社權(quán)和黨內(nèi)結(jié)社權(quán)兩個層面來探討，對于那些對結(jié)社采行核準(zhǔn)登記制的國家，行政核準(zhǔn)的合法性便賦予了結(jié)社的法律合法性，因此黨員的結(jié)社權(quán)便化約成為一個行政技術(shù)的操作問題，當(dāng)然關(guān)于核準(zhǔn)本身法律的良與惡則成為一個法律價值學(xué)的問題。對于那些奉行結(jié)社備案制的國家來說，原則上黨員參加本政黨，并不意味著黨員失去參加其他社團(tuán)的權(quán)利。但黨員參加政黨這一契約性的行動，意味著黨員不得加入與本黨宗旨抵牾或違背國家民主、法治秩序的政黨。至于黨員是否可以在黨內(nèi)結(jié)成派別，西方學(xué)者有兩種不同主張：贊成者認(rèn)為黨內(nèi)民主的隱含之意是允許黨內(nèi)有不同意見存在，而且黨內(nèi)不同派別的存在，可以促進(jìn)黨內(nèi)競爭和政策優(yōu)化；
反對者認(rèn)為黨內(nèi)派別的存在會削弱本黨團(tuán)結(jié)，促進(jìn)黨爭與分裂，甚至?xí)��?dǎo)致選民信任的降低。[2] 在我國因為政黨內(nèi)部奉行民主集中制原則，強調(diào)全黨團(tuán)結(jié)一致，在外部公民政治性結(jié)社受到嚴(yán)格的限制，公民結(jié)社組成的社會團(tuán)體只有獲得了社會合法性、政治合法性、法律合法性，才可在國家、社會內(nèi)存在和發(fā)展[3]，理論上似乎絕無允許政黨內(nèi)部派別發(fā)展的可能性。但各政黨尤其是執(zhí)政黨一直致力于從社會各階層吸納黨員，一個自然產(chǎn)生的追問是政黨本身的整體利益和根本利益何以可不在整合派別利益的基礎(chǔ)上產(chǎn)生，或者從不同階層產(chǎn)生的黨員代表本階層的利益是否具有正當(dāng)性和合法性？

　　[1] 參見陳新民著：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，263—264頁，濟(jì)南，山東人民出版社，2001。

　　[2] 參見：陳新民著《德國公法學(xué)理論基礎(chǔ)》，267頁，濟(jì)南，山東人民出版社，2001。

　　[3] 參見：劉倩《我國公民結(jié)社自由問題研究》，載中國法學(xué)會憲法研究會2002年年會論文集。劉倩認(rèn)為合法性的基礎(chǔ)可以是法律秩序，也可以是一定的社會價值和共同體所沿襲的各種先例。所謂社會合法性表示社團(tuán)由于符合文化傳統(tǒng)、社會習(xí)慣等組成的民間規(guī)范而具有合法性。法律合法性表示社團(tuán)由于滿足了法律規(guī)則而獲得合法性。所謂政治合法性表示社團(tuán)由于符合國家的思想價值體系而獲得合法性。行政合法性表示社團(tuán)由于遵守行政部門及其代理人確立的規(guī)章、程序而擁有的合法性。

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