張曉山：農業(yè)稅取消后如何深化農村改革

　　溫家寶總理在今年兩會所作的政府工作報告中已鄭重宣布，明年將在全國免征農業(yè)稅，原定5年取消農業(yè)稅的目標3年就可以實現(xiàn)。這是從根本上解決“三農”問題的一項重大戰(zhàn)略性舉措。

　　取消農業(yè)稅的深遠意義

　　稅費改革，如僅僅是減輕賦稅，仍保留稅和稅收任務，單靠有限的基層稅務征管人員，無法面對成千上萬的小規(guī)模農戶，更無法完成非農業(yè)稅費的“搭車”征收任務，鄉(xiāng)村干部仍是征稅的主要力量。從這個意義上講，中國擁有一支世界上最龐大的收稅隊伍，稅費改革之后的征稅成本仍較高。取消農業(yè)特產稅和農業(yè)稅這兩個稅種，也就鏟除了“搭車”收費的根基和平臺，免除了征稅成本，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，調整國民收入分配格局，深化農村改革，轉換基層政府和村民自治組織的職能創(chuàng)造了條件。

　　取消農業(yè)稅后鄉(xiāng)村治理矛盾凸顯

　　在鄉(xiāng)村治理方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩級組織各自都具有兩種職能，一是為本社區(qū)居民提供公共產品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級組織有責任為本社區(qū)居民提供適合其規(guī)模范圍的公共品和公共服務，諸如治安、農村教育、小型水利設施、鄉(xiāng)村道路建設、社會救濟、防洪救災、社區(qū)環(huán)境、衛(wèi)生防疫等。二是執(zhí)行從中央到省、地、縣布置下來的各項任務。如完成稅收任務、計劃生育、義務獻血等。履行這兩種職能都需要財力為保障。稅費改革以來，因減免農業(yè)稅而各地減少的財政收入，主要由中央財政安排專項轉移支付予以補助。2003年中央財政轉移支付305億元，2004年為了推進農村稅費改革，中央財政轉移支付510億元。

　　溫家寶總理在政府工作報告中宣布，2005年用于這方面的支出將達到664億元。而稅費改革之前政府和村社區(qū)組織通過農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、“三提”、“五統(tǒng)”及攤派實際上從農民那里每年要收1500億元～1600億元，稅費改革盡管有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農村教育的配套改革，但財政缺口仍較大，鄉(xiāng)村兩級的財力受到不同程度的影響。在“正稅除費”的改革時，由于稅率提高，農業(yè)稅增加的部分留給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村級減收較大。而取消農業(yè)特產稅和農業(yè)稅，徹底拆除了收費的平臺，執(zhí)行從中央到省、地、縣布置下來的各項任務的功能相對弱化；
但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級自身財力匱乏和為本社區(qū)居民提供公共產品能力不足的問題凸顯出來。如果說稅費改革的結果是影響基層政權和基層自治組織的正常運行，該履行的職能不再履行，該為老百姓做的事不做了，從而導致農村公共產品供給的短缺，影響農村公益事業(yè)的發(fā)展，這顯然與稅費改革的初衷相違。

　　溫家寶總理在政府工作報告中指出，農村稅費改革是農村經濟社會領域的一場深刻變革，實現(xiàn)取消農業(yè)稅的目標只是農村稅費改革邁出的第一步。筆者認為，稅費改革的真正內涵不僅僅是減輕農民負擔，而是調整國民收入再分配格局。在取消農業(yè)稅以后，要進一步深化農村改革，而建立農村公共財政體制和改革完善鄉(xiāng)村治理結構則是深化改革的兩個關鍵點。

　　建立農村公共財政體制

　　解決再分配的公平問題要著力建設農村的公共財政體制，以公益事業(yè)優(yōu)先為原則，保證不同地區(qū)、不同階層的公民可享受大體相同的公共服務。要建立規(guī)范、透明、公正的財政轉移制度，首先要界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級各自的職能（事權），核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級各自的基本需求。固然不同地區(qū)的現(xiàn)有經濟發(fā)展水平不同，但應保障對不同地區(qū)的鄉(xiāng)村基層的最低限度的基礎義務教育、公共衛(wèi)生、社會治安、環(huán)境整治、困難群體補助等基礎性公共產品的供給，基層機構的財力不足，則通過財政轉移支付解決，也就是使財政體制具有平衡地區(qū)間提供基礎性公共服務的財政能力。只有做到這點，取消農業(yè)兩稅才具有實質性意義，政權的基礎才能穩(wěn)固，農民的福祉才能真正得以實現(xiàn)。

　　鄉(xiāng)村治理結構的改革與完善

　　鄉(xiāng)村公共財政體制的建立必須有一個逐步完善的鄉(xiāng)村治理結構為保障。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)字，2003年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)共38028個，其中鎮(zhèn)19588個、鄉(xiāng)18440個，村民委員會678589個，鄉(xiāng)村兩級治理結構的改革與完善將是中國農村政治、經濟和社會方面的焦點問題。

　　取消農業(yè)稅及附加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只剩下支出功能，是否還有必要是一級財政？鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政可以由縣管，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府仍有必要存在。2000多個縣不可能直接面對67萬多個行政村，在縣與行政村之間有一級政府，使其逐漸成為社區(qū)公共事務活動的中心，將有利于農村的發(fā)展。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府今后的走向應是從全能型、多功能的政府轉向有限功能的政府；
從自上而下、行政指令式、搞運動、圍繞中心工作轉的工作方式和治理模式，轉向群眾參與的、自上而下和自下而上相結合的工作方式；
從自上而下、行政型的政府轉向高度自治的政府；
從統(tǒng)治型政府轉向服務型政府。為實現(xiàn)這一目標，必須深化農村改革，進行制度創(chuàng)新。

　　目前，一些地區(qū)正在進行探索，把村民代表大會做實，從而在村級組織的議政和行政之間建起一種民主制衡的機制，由村代會對執(zhí)行機構（村委會）進行有效的監(jiān)督和制約，防止違背民意、權力腐敗等問題的發(fā)生。如果這種體制能夠成功，就可進一步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會做實，由它來監(jiān)督和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策和行政。只有在鄉(xiāng)村兩級建立起有效的制衡機制，農村的公共財政體制才能真正落實，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督才不至于流于形式，農村基層才能真正做到“有人辦事，有錢辦事，有章理事”。

（中國青年報）

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