周作翰,張英洪：農(nóng)民自由發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革

　　“三農(nóng)”問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的重大瓶頸�！叭�農(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題。現(xiàn)在的主流觀點(diǎn)將農(nóng)民問(wèn)題鎖定在農(nóng)民增收問(wèn)題上。我們認(rèn)為農(nóng)民問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民權(quán)利問(wèn)題，是農(nóng)民的自由而全面發(fā)展問(wèn)題。從保障農(nóng)民權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)民自由而全面發(fā)展入手探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，乃至整個(gè)三農(nóng)問(wèn)題，可能更有助于我們視野的開拓、思維的啟迪和問(wèn)題的解決。

　　一、權(quán)利缺失：農(nóng)民的三重困境

　　1949年共產(chǎn)黨革命的勝利，將中國(guó)農(nóng)民帶入了“三千年未有之變局”中。從照搬模式搞高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，到改革開放以來(lái)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，半個(gè)多世紀(jì)的中國(guó)農(nóng)民實(shí)質(zhì)上面臨三重的困境。

　　一是制度歧視的困境。在南非，有過(guò)漫長(zhǎng)的白人歧視黑人的種族歧視。直到20世紀(jì)90年代，以曼德拉為首的南非人民經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的斗爭(zhēng)，終于廢除了持續(xù)300多年的種族歧視，建立了種族和解與自由發(fā)展的新南非。在中國(guó)，沒(méi)有種族歧視，卻有農(nóng)民歧視。農(nóng)民歧視是一種人為的政策制度歧視，它根源于建國(guó)后在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下出臺(tái)的一系列剝奪農(nóng)民憲法權(quán)利的制度安排，使農(nóng)民處在完全不平等的制度環(huán)境中，人為地將農(nóng)民降為二等公民的地位。這種以歧視農(nóng)民為本質(zhì)特征的政策制度安排，在全世界形成了絕無(wú)僅有的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)80年代后期，一些學(xué)者就研究出農(nóng)村人口和城市人口在國(guó)民待遇方面有14個(gè)不一樣。［1］著名的社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝稱之為“城鄉(xiāng)分治，一國(guó)兩策”。這種“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”，實(shí)質(zhì)上是一種治國(guó)上的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民是一種歧視性的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)城市和市民是一種保護(hù)和特權(quán)式的標(biāo)準(zhǔn)。在戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、社會(huì)保障制度等各個(gè)方面，農(nóng)民喪失了憲法賦予的平等的公民權(quán)利。

　　二是市場(chǎng)失靈的困境。改革開放以來(lái)，市場(chǎng)取向的改革，使農(nóng)民在歧視性舊制度的束縛下走向市場(chǎng)的大海。一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)，它要求市場(chǎng)主體的平等地位和自主權(quán)。可中國(guó)農(nóng)民卻在歧視性制度之繩捆綁住手腳的情勢(shì)下去與市場(chǎng)中的強(qiáng)勢(shì)主體進(jìn)行不平等的競(jìng)爭(zhēng)，其不利因素是顯而易見(jiàn)的。同時(shí)，農(nóng)民的生產(chǎn)自主權(quán)也常遭到基層政權(quán)的干預(yù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以打著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的旗號(hào)強(qiáng)制農(nóng)民種植指令性作物。在種田無(wú)利乃至虧本時(shí)，農(nóng)民沒(méi)有休耕的自主權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)那些自愿休耕的農(nóng)民則強(qiáng)行收取“撂荒費(fèi)”。另一方面，即便使農(nóng)民擁有平等的市場(chǎng)主體地位，農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中也會(huì)處于不利地位，因?yàn)闃O其分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)必然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中走向破產(chǎn)和衰落。在溫鐵軍看來(lái)，中國(guó)農(nóng)村最基本的土地、勞動(dòng)力和資金三要素現(xiàn)在還沒(méi)有條件被市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”自發(fā)調(diào)節(jié)［2］

　　三是政府失靈的困境。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是提供公共物品，維護(hù)社會(huì)的公平和正義。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府職能比較普遍地呈現(xiàn)出“越位”和“缺位”的傾向。一方面，政府“越位”，熱衷于“積極行政”，侵害了農(nóng)民的“消極自由”。政府行為要“有所為有所不為”，政府行政可分為“積極行政”和“消極行政”。基層政府的“積極行政”就可能妨礙農(nóng)民的“消極自由”，比如發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、大興政績(jī)工程等這種“以權(quán)謀公”式的“積極行政”，在當(dāng)前十分盛行，它嚴(yán)重干預(yù)了農(nóng)民的生產(chǎn)生活，侵害了農(nóng)民的基本權(quán)利和自由。農(nóng)民作為共和國(guó)公民應(yīng)當(dāng)享有的言論自由權(quán)、人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及生命權(quán)等基本權(quán)利和自由，政府不去干預(yù)，農(nóng)民自然享有。農(nóng)民這種自然享有的“消極自由”，只有在遭到政府的干預(yù)時(shí)才會(huì)遭受損害。政府的這種“積極行政”，就是“越位”，做了不該做的事。要保障農(nóng)民的“消極自由”，政府就只能“消極行政”，“有所不為”，不要去擾民，讓民休養(yǎng)生息，安居樂(lè)業(yè)。另一方面，政府又不能“缺位”，不能無(wú)所作為“消極行政”，要在提供公共物品上“積極行政”“有所為”。在現(xiàn)代社會(huì)，分工越來(lái)越細(xì)，人們對(duì)政府的要求也越來(lái)越高。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，既不希望政府去干預(yù)他們的正常生產(chǎn)生活，又渴望政府提供必要的公共服務(wù)和保障。這就是農(nóng)民的“積極自由”，與此相適應(yīng)，政府也應(yīng)當(dāng)“積極行政”，把政府“缺位”的事補(bǔ)上去，要“有所為”。政府“積極行政”的范圍，主要包括為農(nóng)民提供公共設(shè)施建設(shè)、就業(yè)、社會(huì)保障和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為農(nóng)民在公共生活和公共活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。當(dāng)前尤其要重點(diǎn)突出兩方面：一是突出保障農(nóng)民的受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)和就業(yè)權(quán)。收費(fèi)式的義務(wù)教育和產(chǎn)業(yè)化的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，使農(nóng)民一怕上學(xué)二怕生病。就業(yè)是民生之本，大量的農(nóng)村剩余勞力對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)提出了迫切的要求。二是突出對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持和對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)既是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，要承擔(dān)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家必須加強(qiáng)扶持和保護(hù)，這是世界各國(guó)普遍的做法。我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)和農(nóng)民大國(guó)，在加入WTO后的今天，更要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持和對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。

　　在上述三重困境中，農(nóng)民收入增長(zhǎng)連年下降，農(nóng)民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利遭到了一些基層暴力行政的空前侵害。基層的暴力行政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的暴力行政，產(chǎn)生了觸目驚心的“基層暴政”現(xiàn)象。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“壓力型體制”下，為完成上級(jí)下達(dá)和層層加碼的目標(biāo)管理責(zé)任制任務(wù)，濫施權(quán)力，對(duì)農(nóng)民暴力相向。這種暴力行政集中體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是以調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，強(qiáng)行毀掉農(nóng)民的青苗，強(qiáng)迫農(nóng)民種這個(gè)種那個(gè)，呈現(xiàn)出逼迫農(nóng)民致富的現(xiàn)象。2000年5月13日，湖北省房縣橋上鄉(xiāng)黨委政府打著調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的旗號(hào)，強(qiáng)行發(fā)揮農(nóng)民陳龍菊種的苞谷苗，迫使她種辣椒，最終逼迫陳龍菊服毒身亡。［3］二是在收繳稅費(fèi)中搶劫農(nóng)民財(cái)物、關(guān)押毒打農(nóng)民，甚至致農(nóng)民于死地。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織小分隊(duì)進(jìn)村入戶牽牛抬豬搶糧食，釀成了一系列惡性案件。1999年12月29日，四川省鼓州市楠楊鎮(zhèn)黨委政府為了非法收取4萬(wàn)多元的村建公路集資款，組織“催收隊(duì)”一組數(shù)十人到楠林村，先后用手拷棕繩將5名“不聽話”的村民捆綁起來(lái)激村、游街，并將這5名村民非法關(guān)押近12個(gè)小時(shí)，其中一村民右手被打斷。［4］農(nóng)民被鄉(xiāng)村干部逼死打死的也為數(shù)不少，據(jù)中辦、國(guó)辦通報(bào)，僅1996年被鄉(xiāng)村干部逼死打死的農(nóng)民26人。［5］這個(gè)數(shù)字是各地上報(bào)的，可能還有一些隱瞞未報(bào)的。三是打擊報(bào)復(fù)為首的農(nóng)民上訪代表。毛澤東曾說(shuō)過(guò)，哪里有壓迫，哪里就有反抗。這句話用在一些干群矛盾比較突出的地方也是恰當(dāng)?shù)�。由于農(nóng)民沒(méi)有制度化的利益表達(dá)渠道，也缺乏有效的司法救濟(jì)，不堪重負(fù)和欺壓的農(nóng)民只能選擇越級(jí)上訪；
而農(nóng)民越級(jí)上訪一旦成功，縣鄉(xiāng)村三級(jí)具體責(zé)任人就可能遭受丟掉“烏紗帽”等重大損失。在這種背景下，打擊報(bào)復(fù)為首上訪的農(nóng)民代表就顯得尤為突出。1999年12月，山西青年農(nóng)民李綠松因上訪反映村小學(xué)建筑中的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題等情況，竟然被公安機(jī)關(guān)抓到看守所嚴(yán)刑拷打，并被慘無(wú)人道地割掉了舌頭。［6］有的上訪農(nóng)民代表竟被法院以各種罪名判刑。2002年10月11日，河南省唐河縣法院就以“聚眾擾亂社會(huì)秩序罪”，將反映該縣上屯鎮(zhèn)張清寨村財(cái)務(wù)不清、村民選舉等問(wèn)題的上訪代表岳春栓、張明才、謝志法等5人分別判處有期徒刑二至五年。［7］四是計(jì)劃生育工作的暴力行為。由于計(jì)劃生育是一項(xiàng)“基本國(guó)策”，各地往往實(shí)行“一票否決”和“政治承包”制，這樣一來(lái)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)就采取諸如重罰、抄家、抓人、限制人身、強(qiáng)行手術(shù)、株連近親鄰里等非常手段來(lái)對(duì)待和處理超生的村民。［8］

　　改革開放以來(lái)出現(xiàn)的一些地方基層暴力行政現(xiàn)象，是一個(gè)后果極其嚴(yán)重的社會(huì)政治問(wèn)題。面對(duì)這種空前的嚴(yán)重侵害農(nóng)民人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的暴力行政，一個(gè)主流的觀點(diǎn)就是指責(zé)某些黨政干部作風(fēng)粗暴、工作方法簡(jiǎn)單。其實(shí)，這是典型的違法犯罪行為，應(yīng)該繩之以法，從嚴(yán)懲處。

　　二、權(quán)力擴(kuò)張：基層政權(quán)構(gòu)建的本質(zhì)特征

　　基層政權(quán)的構(gòu)建體現(xiàn)了國(guó)家與農(nóng)民的分權(quán)關(guān)系。托克維爾認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自然界中只要有人集聚就能自行組織起來(lái)的唯一聯(lián)合體。在西方民主國(guó)家，政府權(quán)力有著明確的邊界，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有著悠久的歷史，由此形成了有效保障自由的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神。

　　中國(guó)是一個(gè)有著漫長(zhǎng)的專制主義傳統(tǒng)的國(guó)家，在國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系上，傳統(tǒng)的主流思想和政策制度的精髓就是統(tǒng)治、控制和管理，它只突出強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治，而不提供到公共服務(wù)；
只強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制，而不保障民眾自由；
只加強(qiáng)自上而下的管理，而不允許自下而上的政治參與。由此，幾千年來(lái)，中國(guó)在國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系上，表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張與農(nóng)民權(quán)利的毫無(wú)保障。

　　從歷史上看，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的變遷都深深地打上了權(quán)力擴(kuò)張的痕跡�！盀榱思訌�(qiáng)對(duì)農(nóng)民的統(tǒng)治，歷代中央政權(quán)無(wú)不把對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制與治理作為第一要?jiǎng)?wù)。中央集權(quán)專制主義與地方權(quán)勢(shì)集團(tuán)密切結(jié)合，逐漸形成了獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村社會(huì)政治結(jié)構(gòu)和控制機(jī)制”。［9］從秦始皇統(tǒng)一中國(guó)至今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的演變可分為三個(gè)大的時(shí)期：

　　一是從公元前221年秦王朝建立到清朝末年，2000多年來(lái)“皇權(quán)不下縣”傳統(tǒng)。國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)只設(shè)置到縣一級(jí)，縣以下實(shí)行鄉(xiāng)亭制、保甲制等制度。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制，始終維護(hù)皇權(quán)至高無(wú)上的統(tǒng)治地位，具有鄉(xiāng)紳和宗法社會(huì)治理的自治性質(zhì)，但它既不是現(xiàn)代一級(jí)的政權(quán)機(jī)構(gòu)，也不是現(xiàn)代意義上的自治組織。

　　二是從1908年到1949年，40多年紛亂的“地方自治”探索。在西方的嚴(yán)重挑戰(zhàn)下，搖搖欲墜的清王朝1908年頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，從此，具有西方話語(yǔ)色彩的“地方自治”成為政權(quán)合法性的重要基礎(chǔ)。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)“地方自治”使鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)由保甲制轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)保甲制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為縣以下的基層行政建制，其下實(shí)行保甲制。北洋政府于1914年、1919年、1921年先后頒布了《自治條例》、《地方自治條例》和《鄉(xiāng)自治制》，將縣以下的鄉(xiāng)改建為具有法人性質(zhì)的自治團(tuán)體，其自治權(quán)主要為辦理本地方的教育、衛(wèi)生、交通、水利、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、慈善等事務(wù)。1928年國(guó)民政府頒布《縣組織法》，規(guī)定了“地方自治”的原則，后來(lái)發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有一級(jí)行政區(qū)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制，以“地方自治”為主流話語(yǔ)，雖然因戰(zhàn)亂和政權(quán)更替頻繁，“地方自治”大多有名無(wú)實(shí)，但它畢竟還不是一級(jí)政權(quán)組織。［10］

　　三是從1949年至今，50多年來(lái)全能主義主導(dǎo)下的“萬(wàn)能政府”構(gòu)建。共產(chǎn)黨革命勝利后，建立了中國(guó)歷史上最強(qiáng)大、最集權(quán)的中央政權(quán)和滲透最深入、控制最嚴(yán)密的地方和基層政權(quán)組織。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的變革來(lái)說(shuō)，50多年來(lái)可分為明顯不同的三個(gè)時(shí)期：(1)1950～1958年的鄉(xiāng)村政府時(shí)期。1950年12月政務(wù)院通過(guò)《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)人民政府，這在歷史上第一次將政府設(shè)置下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，甚至在村一級(jí)也罕見(jiàn)地建立了政府，充分體現(xiàn)了共產(chǎn)黨政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)滲透和控制的意圖和能力。截止1957年12月，除臺(tái)灣和西藏的昌都地區(qū)，全國(guó)共有120，753個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其中鄉(xiāng)政府117，081個(gè)，鎮(zhèn)政府3，672個(gè)。(2)1958～1983年的人民公社時(shí)期。1958年9月中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議通過(guò)《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推行人民公社化運(yùn)動(dòng)，實(shí)行政社合一、三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的體制。到1982年，全國(guó)共有人民公社54，352個(gè)。在人民公社時(shí)期，公共權(quán)力侵蝕了所有的個(gè)人領(lǐng)域，以“加速實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義”。農(nóng)民戴上了“社員”的帽子，完全喪失了個(gè)人的自主權(quán)，成為狂熱的公社化機(jī)器上的螺絲釘。(3)1983至今重建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)期。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，到1985年底，農(nóng)村廢除人民公社、恢復(fù)建立鄉(xiāng)政府的工作基本結(jié)束，全國(guó)共建立了91，590個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。2002年12月31日，我國(guó)大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共有39，240個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中鎮(zhèn)20，600個(gè)，鄉(xiāng)17，196個(gè)，蘇木282個(gè)，民族鄉(xiāng)1，160個(gè)，民族蘇木2個(gè)。［11］建國(guó)以來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，突破了2000多年“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，放棄了清末以來(lái)40多年“地方自治”的實(shí)踐努力，空前地將國(guó)家政權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，建立了歷史上和世界上最強(qiáng)大而又缺乏有效約束的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。

　　改革開放以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)惡性膨脹，這種膨脹體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)膨脹、人員膨脹和權(quán)力膨脹上。以往多次以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員為目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不僅沒(méi)有走出精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹的怪圈，反而產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)越精越大、人員越減越多的現(xiàn)象。這根本的原因在于忽視對(duì)權(quán)力膨脹的改革。從某種意義來(lái)說(shuō)，權(quán)力膨脹是機(jī)構(gòu)和人員膨脹的原因，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　機(jī)構(gòu)和人員膨脹是權(quán)力膨脹的結(jié)果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力膨脹或權(quán)力擴(kuò)張，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的核心癥結(jié)所在。這種權(quán)力膨脹或權(quán)力擴(kuò)張的直接后果就是導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)人權(quán)利的損害。一個(gè)十分突出的問(wèn)題是，傳統(tǒng)的制度安排強(qiáng)化了權(quán)力擴(kuò)張，使公共權(quán)力的約束和農(nóng)民權(quán)利的保障長(zhǎng)期滯后于現(xiàn)實(shí)政治生活的需要。

　　一是農(nóng)民缺乏平等參與制定游戲規(guī)則的權(quán)利。對(duì)于我們這個(gè)農(nóng)民人口占絕大多數(shù)的農(nóng)民大國(guó)來(lái)說(shuō)，基層政府直接與農(nóng)民打交道，應(yīng)該直接為農(nóng)民服務(wù)。政府與農(nóng)民的這種直接服務(wù)關(guān)系需要一定的規(guī)則來(lái)界定。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府實(shí)行指令性的計(jì)劃管理，政府與農(nóng)民的關(guān)系是一種“命令一服從”的關(guān)系；
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民擁有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中平等的主體地位，政府與農(nóng)民的關(guān)系應(yīng)該是一種“規(guī)則——遵守”的關(guān)系。這種“規(guī)則”應(yīng)該是政府與農(nóng)民共同制定的規(guī)則，這種“遵守”應(yīng)該是政府與農(nóng)民的共同“遵守”。但在現(xiàn)實(shí)生活中，一方面，政府仍然習(xí)慣于行政命令，對(duì)農(nóng)民指手劃腳，未能實(shí)現(xiàn)從“命令一服從”關(guān)系到“規(guī)則一遵守”關(guān)系的轉(zhuǎn)換。另一方面，政府習(xí)慣于單方面制定規(guī)則而又不習(xí)慣去遵守約束自我的規(guī)則，這就使農(nóng)民在關(guān)系到自身切身利益時(shí)，卻缺乏制度化的參與制定游戲規(guī)則的管道和要求政府同樣遵守規(guī)則的“強(qiáng)制性力量”。

　　二是農(nóng)民缺乏正當(dāng)?shù)睦�益表達(dá)渠道。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，各種市場(chǎng)主體都有自身的利益訴求。為數(shù)眾多的中國(guó)農(nóng)民在與權(quán)力和資本等強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的博弈中明顯處于利益不保的劣勢(shì)。在世界各地，農(nóng)會(huì)和其他農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織作為農(nóng)民維護(hù)自身利益最重要的基本組織，廣泛地存在于社會(huì)之中。我國(guó)擁有世界上人口最龐大的農(nóng)民階層，但卻沒(méi)有農(nóng)會(huì)這樣一個(gè)最基本的農(nóng)民利益表達(dá)組織。這不能不說(shuō)是制度設(shè)計(jì)上的重大缺陷。農(nóng)民沒(méi)有農(nóng)會(huì)，不是農(nóng)民不愿意組織農(nóng)會(huì)，而是被人為的政策制度因素取消和限制了。眾多事實(shí)已經(jīng)表明，在分散的農(nóng)民與有組織的政府和其他社會(huì)集團(tuán)之間，存在著明顯的力量不對(duì)稱，強(qiáng)勢(shì)的政府和其他社會(huì)集團(tuán)常常對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民濫用權(quán)力，農(nóng)民缺乏最基本的談判地位和議價(jià)能力。黨國(guó)英認(rèn)為，“農(nóng)會(huì)活動(dòng)的目的主要是保障農(nóng)民最基本的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利，為農(nóng)民得到平等的市場(chǎng)交換權(quán)利、公正的司法裁判待遇服務(wù)，并監(jiān)督基層政府嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)政策，使農(nóng)民享有國(guó)家應(yīng)該賦予農(nóng)民的各項(xiàng)實(shí)際利益”。［12］農(nóng)民利益表達(dá)渠道的不暢，必然放縱和造成社會(huì)不公，積壓大量的社會(huì)矛盾。

　　三是農(nóng)民缺乏利益受損后的司法救濟(jì)。在共同的游戲規(guī)則中，利益受損的一方應(yīng)該得到有效的司法救濟(jì)。在現(xiàn)行的體制安排下，司法機(jī)關(guān)往往受制于基層政權(quán)的干預(yù)和掣肘，甚至淪為行政權(quán)力的一部分，助長(zhǎng)了權(quán)力擴(kuò)張�；鶎诱�府在壓力型體制下，為完成目標(biāo)管理責(zé)任制任務(wù)和彰顯個(gè)人政績(jī)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)中“積極行政”，必不可免地要損害農(nóng)民的權(quán)利。同時(shí)，為防止權(quán)利受害的農(nóng)民“運(yùn)用法律武器”到法院起訴，一些基層政權(quán)明確要求法院在農(nóng)民負(fù)擔(dān)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理等方面不予立案。這樣一來(lái)，保障在“全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義”的法院就對(duì)最需要司法救濟(jì)的受害農(nóng)民關(guān)緊了大門，由此造成了遍布全國(guó)各地的農(nóng)民上訪現(xiàn)象。世界上只有中國(guó)才有如此驚天動(dòng)地的農(nóng)民上訪是法治不力和正義不張的直接產(chǎn)物。司法公正有賴于司法獨(dú)立，“如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。”［13］

　　四是農(nóng)民缺乏必要的新聞?shì)浾撝С�。在西方民主�?guó)家，新聞權(quán)被譽(yù)為除立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的“第四權(quán)”，新聞?dòng)浾呦碛小盁o(wú)冕之王”的美稱。美國(guó)第三任總統(tǒng)杰斐遜說(shuō)，在一個(gè)有政府而沒(méi)有報(bào)紙和一個(gè)有報(bào)紙而沒(méi)有政府的社會(huì)里，他將毫不猶豫地選擇后者。希爾斯曼在《美國(guó)是如何治理的》一書中認(rèn)為：“不管民主的定義是什么，沒(méi)有新聞自由，民主本身就無(wú)法存在”�，F(xiàn)代社會(huì)之所以需要新聞自由，是因?yàn)樾侣勢(shì)浾撃軓V泛地體現(xiàn)民意和有效地監(jiān)督政府。我國(guó)一些地方人為釀成的涉農(nóng)惡性案件和安全事故等大都是新聞界曝光后才得到及時(shí)的處理。但新聞工作堅(jiān)持“以正面宣傳為主”的方針，使曝光的報(bào)道只占極少數(shù)，即便如此，一些地方對(duì)新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督也表現(xiàn)出極大的惶恐和反抗性，諸如“《人民日?qǐng)?bào)》遭扣壓”和新聞?dòng)浾咴獯驌魣?bào)復(fù)的事件時(shí)有發(fā)生。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。如果新聞不自由、不能監(jiān)督權(quán)力，甚至新聞媒介淪落為權(quán)力的自導(dǎo)自演和自我稱贊的舞臺(tái)，那么，民眾就只有在謊言和強(qiáng)權(quán)的夾擊中忍受煎熬了。

　　三、農(nóng)民的自由而全面發(fā)展：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的目標(biāo)取向

　　現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下強(qiáng)化權(quán)力的制度安排，這種體制的最大弊端在于限制和束縛了農(nóng)民的自由而全面發(fā)展。改革開放以來(lái)進(jìn)行的多輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之所以收效甚微，根本原因是沒(méi)有抓住“促進(jìn)農(nóng)民自由而全面發(fā)展”這個(gè)關(guān)鍵。眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)直接面對(duì)農(nóng)民，與農(nóng)民的命運(yùn)息息相關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革決不能忽視農(nóng)民的愿望和訴求。2003年溫家寶總理在美國(guó)哈佛大學(xué)的演講中認(rèn)為中國(guó)改革開放20多年來(lái)取得的巨大成績(jī)根本在于中國(guó)人民“基于自由的創(chuàng)造”。完全的個(gè)人自由和充分的個(gè)性發(fā)展，不僅是個(gè)人幸福所系，而且是國(guó)家繁榮和社會(huì)進(jìn)步的主要因素。農(nóng)民的自由而全面發(fā)展，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的重構(gòu)。在托克維爾看來(lái)，“在各種自由中最難實(shí)現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由，也最容易受到國(guó)家政權(quán)的侵犯。全靠自身維持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，絕對(duì)斗不過(guò)龐然大物的中央政府。為了進(jìn)行有效地防御，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織必然全力發(fā)展自己，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由為全國(guó)人民的思想和習(xí)慣所接受。因此，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由還未成為民情，它就易于被摧毀；
但只要它被長(zhǎng)期寫入法律之后，就能成為民情的一部分”。［14］

　　新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，應(yīng)該走出為民作主、忽視農(nóng)民權(quán)利和自由發(fā)展的歷史窠臼，應(yīng)該在理念上堅(jiān)持以人為本，尊重和保障人權(quán)，促進(jìn)每個(gè)農(nóng)民自由而全面的發(fā)展。為此，我們認(rèn)為要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、堅(jiān)持黨政分開、放手組建農(nóng)會(huì)。

　　一是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。幾年前我就與一些學(xué)者一樣主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，［15］但未予深究。一個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，在很大程度上取決于政府公共權(quán)力與農(nóng)民私人領(lǐng)域邊界的平衡。政府公共權(quán)力一旦越過(guò)適當(dāng)?shù)倪吔缛肭洲r(nóng)民私域，就意味著農(nóng)民基本權(quán)利和自由將遭受損害，從而勢(shì)必產(chǎn)生社會(huì)問(wèn)題，激化社會(huì)矛盾。在政府與農(nóng)民的關(guān)系上，要既有利于社會(huì)管理，又有利于農(nóng)民的自由發(fā)展。對(duì)執(zhí)政者來(lái)說(shuō)，政府層級(jí)越多，對(duì)社會(huì)的控制就愈強(qiáng)；
同時(shí)，社會(huì)控制愈強(qiáng)，農(nóng)民的個(gè)人自由也就愈少，農(nóng)民的個(gè)人自由愈少，人的創(chuàng)造性和社會(huì)的活力也就愈缺乏。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)首次將國(guó)家政權(quán)下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)，建立了歷史上最強(qiáng)大的政府，這種強(qiáng)政府體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府公共權(quán)力的空前強(qiáng)大，導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)人權(quán)利的普遍萎縮，二是在政府層次上突破了歷史上和世界各國(guó)只設(shè)署中央、州、縣三級(jí)政府的慣例，絕無(wú)僅有地設(shè)置了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府，如果再加上一度將政府設(shè)置到村一級(jí)以及縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的區(qū)公所，政府層級(jí)達(dá)到六級(jí)半。新中國(guó)之所以建立如此強(qiáng)大的政府組織和龐大的政府系統(tǒng)，主要緣由于蘇聯(lián)極權(quán)主義高度集權(quán)的政治影響和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下汲取資源、動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)的國(guó)家目標(biāo)。后來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制雖幾經(jīng)變革，但都沒(méi)有觸及收縮和約束公共權(quán)力這根弦。1990年代以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的“三要”(要糧要錢要命)傾向，就完全背離了政府提供公共物品的職能，動(dòng)搖了政府的合法性基礎(chǔ)。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的完全取消，作為以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要財(cái)源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將更加難以為繼。20多年來(lái)，由于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)在設(shè)置上采取“縣政權(quán)建設(shè)取實(shí)、鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)取虛”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在事實(shí)上也從未成為一級(jí)完全政府。徒有虛名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在當(dāng)前各種矛盾日益集中和尖銳化的情形中，決不是如有的人所期望的那樣逆難而上去“不斷加強(qiáng)”，而應(yīng)該激流勇退予以撤銷。幾千年的歷史經(jīng)驗(yàn)和國(guó)外的普遍做法，實(shí)質(zhì)上揭示了國(guó)家(政府)與農(nóng)民關(guān)系的一個(gè)合理邊界，就是將國(guó)家基層政權(quán)設(shè)置收縮到縣一級(jí)。

　　二是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是如某些人簡(jiǎn)單理解的那樣要放棄中央政權(quán)對(duì)農(nóng)村的“領(lǐng)導(dǎo)和管理”，更不是搞“無(wú)政府主義”，而是要將公共權(quán)力規(guī)范到一定的范圍之內(nèi)，拓寬農(nóng)民自由而全面發(fā)展的合理空間，形成政府與農(nóng)民的良性互動(dòng)和協(xié)作關(guān)系。當(dāng)前除了極個(gè)別人聲稱要“為現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辯護(hù)”和某些打腫臉充胖子要不惜代價(jià)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)成為“名符其實(shí)的完全政府”外，決策層和學(xué)術(shù)理論界普遍主張改革現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革上主要有三種代表性的方案：第一種方案是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這是當(dāng)前中央政策鼓勵(lì)和允許的，也是各地正在進(jìn)行的一種最現(xiàn)實(shí)的改革措施。這種行政區(qū)劃調(diào)整式的改革事實(shí)上已進(jìn)行過(guò)多次。在城市化進(jìn)程中，適當(dāng)將一些小鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并成大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能有利于人口的集聚和小城鎮(zhèn)建設(shè)，但撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)能解決公共權(quán)力擴(kuò)張的核心問(wèn)題，因而只能是一種必要的過(guò)渡措施而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的終極選擇。不過(guò)，在縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間作為縣政府派出機(jī)構(gòu)的區(qū)公所是應(yīng)該堅(jiān)決撤銷的。但據(jù)筆者調(diào)查，有的地方卻至今保留或變相保留著區(qū)公所設(shè)置。比如擁有80多萬(wàn)人口的湖南省溆浦縣在1995年撤區(qū)并鄉(xiāng)工作中，雖將50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為43個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但卻變相保留了江口、麻陽(yáng)水、花橋、低莊、橋江、水東、兩丫坪和龍?zhí)?個(gè)區(qū)公所，相應(yīng)地將之更名為辦事處。這種辦事處主要有兩大作用：一是多了一級(jí)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“婆婆”，二是多了一處安排干部的崗位。第二種方案是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。解放前，國(guó)民政府曾在一些省內(nèi)成立作為縣政府派出機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，公所下設(shè)民政、警衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)和文化四股，由縣政府委派正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，開創(chuàng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政化。當(dāng)前徐勇教授主張“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)具有一定的代表性。他提出將鄉(xiāng)政府改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)長(zhǎng)由縣長(zhǎng)委任，不設(shè)副職，可根據(jù)需要設(shè)鄉(xiāng)長(zhǎng)助理之職，設(shè)立鄉(xiāng)民代表會(huì)議，鄉(xiāng)財(cái)政由縣政府統(tǒng)一編制預(yù)算和開支。［16］這種方案有利于扭轉(zhuǎn)過(guò)于強(qiáng)大的公共權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透和控制，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革富有創(chuàng)造性和可行性方案之一。除此之外，我感興趣的還有，在公民廣泛參與政治生活的當(dāng)今社會(huì)，農(nóng)民如何參與管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)，如何培育具有自治精神的現(xiàn)代公民。第三種方案是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。在我國(guó)這樣幅員遼闊、人口眾多的發(fā)展中大國(guó)，任何一刀切的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革模式可能都會(huì)產(chǎn)生不利因素。但不管何種改革模式，一個(gè)共同的理念和目標(biāo)應(yīng)該是有利于尊重和保障人權(quán)，有利于人的自由而全面發(fā)展。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，我認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治或許最能體現(xiàn)這種改革要求，也最能符合農(nóng)民的普遍意愿。因而筆者與沈延生、鄭法、于建嶸、李昌平等人一樣主張實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。托克維爾通過(guò)對(duì)英國(guó)和美國(guó)的考察后發(fā)現(xiàn)：“在這兩個(gè)國(guó)家，我看到人們把國(guó)家的弊端歸咎于許多原因，而唯有地方自由不在其內(nèi)。我聽到公民們說(shuō)他們國(guó)家強(qiáng)大和繁榮有一大堆原因，但他們?cè)诹信e優(yōu)點(diǎn)時(shí)都把地方自由放在首位�！币虼怂�認(rèn)為：“只有地方自治制度不發(fā)達(dá)或根本不實(shí)行這種制度的國(guó)家，才否認(rèn)這種制度的好處。換句話說(shuō)，只有不懂得這個(gè)制度的人，才譴責(zé)這個(gè)制度�！保�17］實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的本質(zhì)在于保障人民真正地當(dāng)家作主。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民普遍自由選舉產(chǎn)生和罷免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)連任不得超過(guò)一屆，廢除職務(wù)終身制。候選人可以由縣政府推薦，但更多的應(yīng)該由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民推薦或者個(gè)人競(jìng)選。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣政府不再是行政隸屬關(guān)系。取消縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標(biāo)管理責(zé)任制，剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)和收稅費(fèi)的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原有職權(quán)根據(jù)性質(zhì)的不同分別上收至縣政府、平移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治機(jī)構(gòu)和下放給社會(huì)。

　　三是堅(jiān)持黨政分開。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的探討中，大都有意或無(wú)意地忽視中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織的改革，而忽視執(zhí)政黨基層組織這個(gè)真正的基層權(quán)力機(jī)構(gòu)，改革的成效就可能大打折扣。我們的態(tài)度就是正視現(xiàn)實(shí)不回避，理性探討求真知。人所共知，在中國(guó)開創(chuàng)以黨治國(guó)先例的是受俄共影響的國(guó)民黨政權(quán)。孫中山最早主張“以俄為師”，從而仿照俄共體制建立了一套新的黨務(wù)組織系統(tǒng)。1928年國(guó)民黨一黨獨(dú)掌全國(guó)政權(quán)后，在“訓(xùn)政”體制下，中央黨部之下依次設(shè)立省黨部、縣黨部、區(qū)黨部和區(qū)分部，分別與省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)等行政系統(tǒng)相對(duì)應(yīng)，形成了歷史上從未有過(guò)的“雙重衙門體制”，這是中國(guó)有史以來(lái)政治控制體制由政府單軌制向黨政雙軌制的重大轉(zhuǎn)變。［18］對(duì)國(guó)民黨這種以黨治國(guó)、黨政不分的體制，中國(guó)共產(chǎn)黨一貫是堅(jiān)決反對(duì)的。早在1941年鄧小平就認(rèn)為“以黨治國(guó)的國(guó)民黨遺毒，是麻痹黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對(duì)國(guó)民黨以黨治國(guó)的一黨專政，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　我們尤要反對(duì)國(guó)民黨的遺毒傳播到我們黨內(nèi)來(lái)�！保�19］但由于中國(guó)共產(chǎn)黨是在蘇俄高度集權(quán)的建黨原則的直接指導(dǎo)下建立起來(lái)的，1949年成為執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)的執(zhí)政黨后，沿襲了以黨治國(guó)的作法，將黨權(quán)下沉到村一級(jí)，使黨政不分的現(xiàn)象更加突出。對(duì)此，鄧小平是有清醒認(rèn)識(shí)的。1980年8月18日，已經(jīng)成為第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體核心的鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，提出要“著手解決黨政不分，以黨代政的問(wèn)題”。［20］之后，鄧小平還作了多次講話，黨的十三大政治報(bào)告歷史性地把黨政分開作為政治體制改革的首要任務(wù)提到了全黨面前。但由于種種原因，黨政分開的改革遇阻而止。幾年前，我們與黨國(guó)英先生探討了村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)的關(guān)系，他主張“兩委合一”，［21］我們則感到“兩委合一不利于民主政治的發(fā)展”。［22］其實(shí)，問(wèn)題的關(guān)鍵恐怕還不只是兩委合不合一的問(wèn)題，而是黨組織權(quán)力化、行政化的問(wèn)題。黨的十二大政治報(bào)告指出，“黨不是向群眾發(fā)號(hào)施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織”。而現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部，實(shí)質(zhì)上是同級(jí)組織中的“領(lǐng)導(dǎo)核心”，擁有事實(shí)上的“最高權(quán)力”。有鑒于此，我們主張：第一，黨政分開的改革要從中央轉(zhuǎn)移到基層，先從基層試點(diǎn)和突破。這有利于確保政局的穩(wěn)定和改革的成功。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨的地位要通過(guò)執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)來(lái)體現(xiàn)，這是毫無(wú)疑問(wèn)的，但執(zhí)政黨執(zhí)掌中央政權(quán)與執(zhí)政黨基層組織的權(quán)力化、行政化是兩碼事，是可以分離的。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)黨組織應(yīng)該率先實(shí)行黨政分開，使基層黨組織向非權(quán)力化、非行政化轉(zhuǎn)型。這決不是某些人誤解的放棄“黨的領(lǐng)導(dǎo)”�！包h的領(lǐng)導(dǎo)”首先表現(xiàn)在執(zhí)政黨對(duì)全國(guó)政權(quán)即中央政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)；
其次表現(xiàn)在黨將自己的主張和人民的愿望通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志成為法律，各級(jí)組織和個(gè)人遵守法律就是接受和服從了黨的領(lǐng)導(dǎo)；
再次表現(xiàn)在執(zhí)政黨基層組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織和公民個(gè)人一樣有共同遵守法律的義務(wù)和責(zé)任。所以，執(zhí)政黨黨員可以依法擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，各民主黨派和非黨人士同樣可以依法擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。第三，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，基層黨組織的干部編制和各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該從國(guó)家公務(wù)員序列和國(guó)家財(cái)政預(yù)算中剝離出來(lái)，使基層黨組織真正從一個(gè)權(quán)力和行政組織向“先鋒隊(duì)”組織的回歸。

　　四是放手組建農(nóng)會(huì)。改革開放以來(lái)，市場(chǎng)化取向的改革自然培育和形成了多元化的利益主體，不同利益主體之間的利益實(shí)現(xiàn)程序在很大程度上依賴于自身的組織化程度。只有制度化了的利益集團(tuán)才能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的博弈中起到維護(hù)本集團(tuán)利益的特殊作用。上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)民逐漸演變?yōu)楦母锍杀镜闹饕�承�?dān)者和利益受損階層，而沒(méi)有制度化的利益表達(dá)組織是農(nóng)民利益嚴(yán)重受損的根本原因。農(nóng)民要具備表達(dá)自身利益訴求的渠道和能力，就必須從高度分散的狀態(tài)中組織起來(lái)，成立農(nóng)會(huì)和其他農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織。世界各國(guó)大都有農(nóng)會(huì)組織，建國(guó)前農(nóng)會(huì)與工會(huì)一樣是中國(guó)共產(chǎn)黨動(dòng)員民眾革命的重要渠道。建國(guó)后，工會(huì)仍然存在，農(nóng)會(huì)卻被人為地取消了，致使世界上農(nóng)民人口最多的中國(guó)卻沒(méi)有一個(gè)維護(hù)農(nóng)民利益的農(nóng)會(huì)組織。這種極不正常的現(xiàn)象，并不是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然選擇，也不是農(nóng)民的自身意愿，而是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下公共權(quán)力擴(kuò)張的必然結(jié)果。在加入WTO后的今天，對(duì)于農(nóng)會(huì)組織，不是要不要成立的問(wèn)題，而是如何重建的問(wèn)題。第一，農(nóng)會(huì)不是權(quán)力組織。農(nóng)會(huì)是農(nóng)民表達(dá)利益訴求的非政府組織而不是權(quán)力組織。理解這一點(diǎn)非常重要。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，“一切權(quán)力歸農(nóng)會(huì)”的傾向使農(nóng)會(huì)成為取代基層政權(quán)的權(quán)力組織，這就扭曲了農(nóng)會(huì)的性質(zhì)，成為建國(guó)后農(nóng)會(huì)被取消的重要原因。第二，成立農(nóng)會(huì)既符合農(nóng)民的利益，也符合執(zhí)政黨和國(guó)家的根本利益。農(nóng)會(huì)作為農(nóng)民利益的表達(dá)組織，能夠通過(guò)制度化的渠道與政府和其他社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)平等“議價(jià)”，在合作與妥協(xié)中平衡各方面的利益，能有效化解矛盾沖突，有利于社會(huì)的長(zhǎng)治久安。臺(tái)灣學(xué)者在總結(jié)臺(tái)灣農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，臺(tái)灣政府與農(nóng)民之間有明確的責(zé)任劃分，在臺(tái)灣，農(nóng)會(huì)經(jīng)收三分之一的生產(chǎn)稻谷，分配五分之四農(nóng)民使用的肥料。農(nóng)會(huì)辦理農(nóng)業(yè)推廣計(jì)劃。臺(tái)灣政府的責(zé)任減輕至僅限于政策制定和輔導(dǎo)監(jiān)督，而將實(shí)際執(zhí)行之責(zé)任交付農(nóng)會(huì)。［23］第三，放手組建農(nóng)會(huì)，可先進(jìn)行試點(diǎn)。組建農(nóng)會(huì)可能比撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的更有價(jià)值，因?yàn)榻M建農(nóng)會(huì)更有利于農(nóng)民維權(quán)和自治。

　　新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須有新的理念和舉措。必須充分認(rèn)識(shí)到，我國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)的單一制國(guó)家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的成敗和農(nóng)民自由發(fā)展的程度，實(shí)質(zhì)上取決于國(guó)家宏觀制度的設(shè)計(jì)和創(chuàng)新。從國(guó)家宏觀制度層面上來(lái)說(shuō)，一要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，盡快改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，二要普遍實(shí)行免費(fèi)式義務(wù)教育，建立健全包括農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)保障制度，三要實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，保障新聞自由，四要實(shí)行對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持和對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。當(dāng)前，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制根本性變革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，這是因?yàn)槲覈?guó)實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)人治向現(xiàn)代法治的轉(zhuǎn)變，從單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，從忽視人的權(quán)利向以人為本、尊重和保障人權(quán)、促進(jìn)人的自由而全面發(fā)展轉(zhuǎn)變。

　　參考文獻(xiàn)：

　�。�1］參見(jiàn)農(nóng)村工業(yè)化城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化課題組《二元社會(huì)結(jié)構(gòu)：分析中國(guó)農(nóng)村工業(yè)

　　城市化的一條思路》，《經(jīng)濟(jì)研究參考資料》，1989年第171、172期

　　［2］溫鐵軍《“市場(chǎng)失靈+政府失靈”：雙重困境下的“三農(nóng)”問(wèn)題》，《讀書》2001年第10期

　�。�3］黃廣明、張仲民《逼農(nóng)“致富”逼死農(nóng)婦》，《南方周末》2000年6月23日

　　［4］《五農(nóng)民受辱記》，《南方周末》2000年3月10日

　�。�5］梁駿等編《村民自治——黃土地上的政治革命》，北京：中國(guó)青年出版社2001年版，第18頁(yè)

　�。�6］《山西“割舌事件”真相調(diào)查》，《南方周末》2000年5月12日

　�。�7］李鈞德《唐河縣五名村民上訪竟被判刑》，新華社《內(nèi)參選編》2003年第15期

　�。�8］于建嶸《農(nóng)村黑惡勢(shì)力和基層政權(quán)退化》，《戰(zhàn)略與管理》2003年第5期

　�。�9］張英洪著《給農(nóng)民以憲法關(guān)懷》，北京：長(zhǎng)征出版社2003年版第61頁(yè)

　�。�10］以上參見(jiàn)于建嶸《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑》，載華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心編《鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革研討會(huì)論文集》，2004年2月

　　［11］以上數(shù)據(jù)參見(jiàn)詹成付《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的研究報(bào)告》，載中央黨�！度�農(nóng)研究參考》2003年第11期

　　［12］黨國(guó)英《中國(guó)需要重建農(nóng)會(huì)》，《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》1999年第7期

　　［13］(法)孟德斯鳩著《論法的精神》(上)，北京：商務(wù)印書館1997年版第153頁(yè)

　�。�14］［17］(法)托克維爾著《論美國(guó)的民主》(上)，北京：商務(wù)印書館1997年版，第66～67、108頁(yè)

　�。�15］參見(jiàn)張英紅《黨群關(guān)系：“刀把”在干部手中》，《南風(fēng)窗》2001年12月上

　�。�16］參見(jiàn)徐勇《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性改革》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002年第2期

　　［18］參見(jiàn)王奇生《黨政關(guān)系：國(guó)民黨黨治在地方層級(jí)的運(yùn)作(1927～1937)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2001年第3期

　�。�19］鄧小平《鄧小平文選》(第一卷)，北京：人民出版社1993年版，第12頁(yè)

　　［20］鄧小平《鄧小平文選》(第二卷)，北京：人民出版社1993年版，第321頁(yè)

　�。�21］參見(jiàn)黨國(guó)英《“兩委合一”：鄉(xiāng)村民主政治的重要發(fā)展》，《中國(guó)改革》2001年第5期，黨國(guó)英《“兩委合一”是一種過(guò)渡性制度安排》，《中國(guó)改革》2001年第9期

　�。�22］參見(jiàn)張英紅《兩委合一 豈能推廣》，《中國(guó)改革》2001年第8期

　�。�23］參見(jiàn)鄭法《農(nóng)村改革與公共權(quán)力的劃分》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第4期

　　(原載<湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)>2004年第4期)

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