周作翰,張英洪：解決三農(nóng)問(wèn)題的根本：破除二元社會(huì)結(jié)構(gòu)

　　三農(nóng)問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的突出問(wèn)題。我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的產(chǎn)生有其深刻的社會(huì)歷史根源，我們認(rèn)為其根本原因在于建國(guó)后人為形成的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，徹底破除二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，是解決三農(nóng)問(wèn)題的根本途徑。

　　三農(nóng)問(wèn)題的根源在于二元社會(huì)結(jié)構(gòu)

　　美國(guó)著名的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者劉易斯通過(guò)對(duì)印度、埃及等許多發(fā)展中國(guó)家的研究后于1954年提出了著名的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論。1954年、1955年劉易斯先后發(fā)表《勞動(dòng)力無(wú)限供給下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》和《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論》兩本著作，確立了發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的第一個(gè)模型。劉易斯認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型特征是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。我們認(rèn)為這種二次經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中源于城鄉(xiāng)不同的資源特征而自然形成的。從世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程來(lái)看，在工業(yè)化和城市化過(guò)程中，大量的農(nóng)村人口向城市遷移和集中，城鄉(xiāng)之間不同的發(fā)展水平導(dǎo)致普遍的城鄉(xiāng)差距。這種城鄉(xiāng)差距的自然性特性，有其不可避免性，這是一種發(fā)展中的正常差別。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這種城鄉(xiāng)差距會(huì)不斷縮小。雖然發(fā)展中國(guó)家普遍存在城鄉(xiāng)發(fā)展差距，但與中國(guó)這種人為的制度因素造成的城鄉(xiāng)差距有著明顯的不同。

　　我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的農(nóng)民大國(guó)，城鄉(xiāng)之間的差別歷來(lái)存在。問(wèn)題是，我國(guó)城鄉(xiāng)之間的差距不只是體現(xiàn)了發(fā)展中國(guó)家普遍存在的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，更關(guān)鍵的在于，建國(guó)后通過(guò)一系列城鄉(xiāng)分割的制度安排而形成的人為的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是當(dāng)代中國(guó)不同于任何發(fā)展中國(guó)家的顯著特征，是有中國(guó)特色的三農(nóng)問(wèn)題的要害和根源。

　　所謂二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，是指我國(guó)建國(guó)后通過(guò)一系列分割城鄉(xiāng)、歧視農(nóng)民的制度安排而人為構(gòu)建的城鄉(xiāng)隔離的社會(huì)結(jié)構(gòu)。在一個(gè)主權(quán)統(tǒng)一的國(guó)家內(nèi)，人為地把全體公民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，形成農(nóng)民和市民社會(huì)地位完全不同的制度體系，這在當(dāng)今世界上是絕無(wú)僅有的。二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的概念是農(nóng)業(yè)部原政策研究中心農(nóng)村工業(yè)化城市化課題組于1988年最早提出并詳細(xì)論述的。［1］通過(guò)對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注，我們認(rèn)為人為制造的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的癥結(jié)所在。

　　二元社會(huì)結(jié)構(gòu)人為地控制了農(nóng)村人口向城市的自由流動(dòng)。流水不腐，戶樞不蠹。一個(gè)國(guó)家和地區(qū)要想經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮，就必須使人口在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。在今天，放眼世界各國(guó)，人口在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)莫不是自由進(jìn)行的。但我國(guó)建國(guó)以后，囿于嚴(yán)重的思維局限和特殊的社會(huì)環(huán)境，空前出臺(tái)了以限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為主要目標(biāo)的戶籍制度，人為隔離城鄉(xiāng)，使市民和農(nóng)民身份凝固化，這種舉世罕見的城鄉(xiāng)隔離制度，形成了城市和農(nóng)村兩個(gè)各自封閉循環(huán)的體系、市民和農(nóng)民兩種身份迥異的不同公民。改革開放以來(lái)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民也無(wú)法獲得名正言順的市民身份和工人地位，他們只能被稱之為不倫不類的“農(nóng)民工”。

　　二元社會(huì)結(jié)構(gòu)人為地遏制了城市化進(jìn)程。城市化本來(lái)是伴隨著工業(yè)化的發(fā)展而同步發(fā)展的。20世紀(jì)中期以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的城市化水平突飛猛進(jìn)，而同期的中國(guó)卻通過(guò)人為地限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，導(dǎo)致城市化幾乎踏步不前。根據(jù)一些學(xué)者的研究，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在工業(yè)化和城市化過(guò)程中，一般城市化率均高于工業(yè)化率。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，低收入國(guó)家高出2個(gè)百分點(diǎn)，中下等收入國(guó)家高出21個(gè)百分點(diǎn)，高收入國(guó)家如美國(guó)1970年高出50個(gè)百分點(diǎn)，而中國(guó)1978年的城市化水平卻低于工業(yè)化水平31.5個(gè)百分點(diǎn)。［2］人為的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)使我國(guó)城市化水平既明顯滯后于國(guó)內(nèi)工業(yè)化水平，又大大落后于發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家和世界平均水平。

　　二元社會(huì)結(jié)構(gòu)人為地剝奪了農(nóng)民創(chuàng)造的巨額財(cái)富。農(nóng)業(yè)本是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，綜觀世界各國(guó)政府大都實(shí)行特殊的農(nóng)業(yè)保護(hù)和支持政策。而我國(guó)建國(guó)后卻實(shí)行“挖農(nóng)補(bǔ)工”政策，通過(guò)人為的工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差形式從農(nóng)村大量吸取農(nóng)民創(chuàng)造的巨額財(cái)富來(lái)滿足工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略所需的原始積累資金。從1953年實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，到1985年取消糧食統(tǒng)購(gòu)，農(nóng)民對(duì)工業(yè)化的貢獻(xiàn)大約是6000～8000億元。農(nóng)民千辛萬(wàn)苦創(chuàng)造的財(cái)富就這樣幾十年如一日地被國(guó)家以剪刀差形式不斷挖走以支持工業(yè)和城市。同時(shí)，國(guó)家又通過(guò)農(nóng)業(yè)稅收和其他稅費(fèi)從農(nóng)村吸取超過(guò)農(nóng)民承受能力的巨額資金。1995～2000年，農(nóng)民年均繳納農(nóng)業(yè)稅金254億元，1999年農(nóng)民繳納農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅88.9億元，繳納屠宰稅、耕地占有稅、農(nóng)村個(gè)體承擔(dān)工商稅1449.8億元；
1998年農(nóng)民繳納提留統(tǒng)籌費(fèi)729.7億元。［3］加上其他亂收費(fèi)和攤派，農(nóng)民苦不堪言。農(nóng)民財(cái)富的被超額剝奪和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的居高不下，既造成了20世紀(jì)50年代末60年代初使幾千萬(wàn)農(nóng)民活活餓死的大饑荒，又引發(fā)了20世紀(jì)90年代以來(lái)以農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重為主要特征的三農(nóng)問(wèn)題。

　　二元社會(huì)結(jié)構(gòu)人為地限制了憲法賦予農(nóng)民的基本權(quán)利。農(nóng)民問(wèn)題的本質(zhì)在于農(nóng)民在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)中基本權(quán)利的缺失。這種權(quán)利的缺失使農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的社會(huì)地位更加弱勢(shì)化。比如，現(xiàn)行的戶籍制定限制和剝奪了農(nóng)民的居住和遷徙自由權(quán)；
收容遣送制度剝奪了農(nóng)民的人身自由權(quán)；
就業(yè)制度使農(nóng)民既不能在黨政機(jī)關(guān)求職，也不能在國(guó)有企業(yè)工作，大量在非國(guó)有企業(yè)謀職的進(jìn)城農(nóng)民卻連工人的身份都沒(méi)有得到，更不用說(shuō)基本的勞動(dòng)保障權(quán)利；
社會(huì)保障制度則明顯屬于少數(shù)城市市民的特權(quán)制度。這一系列二元性的城鄉(xiāng)有別的政策制度安排，人為地限制了農(nóng)民作為共和國(guó)公民的憲法權(quán)利，這種人為造成的城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象在當(dāng)今世界是十分罕見的。

　　二元社會(huì)結(jié)構(gòu)人為地拉大了城鄉(xiāng)之間的差距。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，城鄉(xiāng)之間會(huì)自然形成一定的差別，這種差別在世界各國(guó)概莫能外。但在中國(guó)，由于人為的歧視性制度安排，幾十年來(lái)人為地拉大了城鄉(xiāng)差距。1980年，中國(guó)大陸包括農(nóng)村居民在內(nèi)的基尼系數(shù)為0.3左右，到1988年已上升到0.382，1994年為0.434，超過(guò)了0.4的國(guó)際警戒線，1998年又上升到0.45�，F(xiàn)在，我們還看不到基尼系數(shù)下降的趨勢(shì)。從城鄉(xiāng)居民收入差距來(lái)看，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)邱曉華指出，2001年中國(guó)城市居民收入為6860元，農(nóng)民收入2366元，表面差距是3∶1；
但實(shí)際上農(nóng)民收入中實(shí)物性占40%，每個(gè)農(nóng)民每月真正能用做商品性消費(fèi)的貨幣收入只有120元，而城市居民的貨幣收入平均每月600元，城鄉(xiāng)差距為5∶1；
而城市居民中各種各樣的隱性福利、住房、教育、衛(wèi)生等沒(méi)有納入統(tǒng)計(jì)范圍，全面考慮這些因素，中國(guó)城鄉(xiāng)差距可能達(dá)6∶1。而世界上絕大多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)收入比率為1.5∶1，超過(guò)2∶1的極為罕見。［4］建國(guó)50多年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)差距不是縮小了，而是人為地拉大了。

　　二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成和演變

　　城市是人類社會(huì)在漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中逐步形成和發(fā)展起來(lái)的。英國(guó)工業(yè)革命以后，隨著工業(yè)化的發(fā)展，整個(gè)社會(huì)就不斷地由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)變，農(nóng)村人口向城市遷移和集中就成為世界各國(guó)的普遍現(xiàn)象。在城市化進(jìn)程中，由于城鄉(xiāng)之間的資源落差，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)是一種不可避免的歷史現(xiàn)象，農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民的差別也是一種自然差別。但在我國(guó)建國(guó)以來(lái)，由于當(dāng)時(shí)特殊的社會(huì)環(huán)境，更主要是由于決策者觀念的局限，相繼制定和出臺(tái)了一系限制農(nóng)民進(jìn)城的政策制度，神奇地在神州大地上構(gòu)筑了影響極其深遠(yuǎn)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命摧毀了國(guó)民黨政權(quán)，建立了新型的人民共和國(guó)。1949年9月通過(guò)的起臨時(shí)憲法作用的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議《共同綱領(lǐng)》規(guī)定了公民的居住和遷徙自然權(quán)。建國(guó)初期，國(guó)家對(duì)戶口遷移的控制比較寬松，新出臺(tái)的有關(guān)戶口管理政策都明確標(biāo)示“保障人民居住、遷移自由”。1951年7月16日，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，公安部頒布實(shí)施了《城市戶口管理暫行條例》，首次規(guī)定在城市中一律實(shí)行戶口登記。該條例第一條就指明制定戶口管理暫行條例的目的是保障人民的“居住、遷徙自由”。11月第一次全國(guó)治安行政工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)戶口工作的任務(wù)是“保證人民居住遷移之自由”。［5］1953年，政務(wù)院發(fā)布《為準(zhǔn)備普選進(jìn)行全國(guó)人口調(diào)查登記的指示》，制定了《全國(guó)人口調(diào)查登記辦法》，通過(guò)這次人口普查在農(nóng)村建立了簡(jiǎn)易的戶口登記制度。1954年9月新中國(guó)第一部《憲法》頒布實(shí)施，該《憲法》明確規(guī)定中華人民共和國(guó)公民“有居住和遷徙的自由”。1954年12月內(nèi)務(wù)部、公安部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)出通知，要求普遍建立農(nóng)村的戶口登記制度，并規(guī)定農(nóng)村戶口登記由內(nèi)務(wù)部主管，城鎮(zhèn)、水上、工礦區(qū)、邊防要塞區(qū)等戶口登記由公安部主管，人口統(tǒng)計(jì)資料的匯總業(yè)務(wù)由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)。1955年6月國(guó)務(wù)院發(fā)出建立經(jīng)常戶口登記制度的指示，對(duì)人口的出生、遷出、遷入等變動(dòng)作了明確規(guī)定。1956年2月國(guó)務(wù)院指示把全國(guó)戶口登記管理工作及人口資源的統(tǒng)計(jì)匯總業(yè)務(wù)統(tǒng)一交公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。3月，全國(guó)第一次戶口工作會(huì)議規(guī)定了戶口管理工作的三項(xiàng)任務(wù)，但還沒(méi)有限制人口遷徙自由的規(guī)定。1954年到1956年是歷史上戶口遷移最頻繁的時(shí)期，全國(guó)遷移人口數(shù)達(dá)7700萬(wàn)，其中包括大量農(nóng)民自發(fā)進(jìn)入城鎮(zhèn)居住并被企業(yè)招工。［6］

　　1956年大規(guī)模的急風(fēng)暴雨式的農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)以后，全國(guó)出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的農(nóng)村人口流入城市的問(wèn)題，特別是安徽、河南、河北、江蘇等省的農(nóng)民、復(fù)員軍人和鄉(xiāng)、社干部流入城市的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。1953～1957年，我國(guó)照搬蘇聯(lián)模式進(jìn)行第一個(gè)五年計(jì)劃，重點(diǎn)建設(shè)蘇聯(lián)援建的156項(xiàng)工程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，城市企業(yè)勞動(dòng)用工都由國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)一安排，未按國(guó)家計(jì)劃而擅自進(jìn)城的農(nóng)民，從1956年開始就被稱為“盲流”，這個(gè)“盲流”實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)在盛行的“農(nóng)民工”稱呼的歷史先聲。1956年12月30日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，勸阻“盲流”到城市的農(nóng)民回農(nóng)村去，并指示工廠、礦山、鐵路、交通、建筑等部門不應(yīng)當(dāng)私自招用農(nóng)村剩余勞動(dòng)力�？梢姡�農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在這時(shí)就已存在。［7］1957年3月2日國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補(bǔ)充指示》，1957年9月14日國(guó)務(wù)院再次發(fā)出《關(guān)于防止農(nóng)民盲目流入城市的通知》，要求各地加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)主義教育，將農(nóng)民穩(wěn)定在農(nóng)村。1957年12月18日中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，特別強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)要嚴(yán)格戶口管理，同時(shí)嚴(yán)禁糧食部門供應(yīng)沒(méi)有城市戶口的人員糧食，這意味著流入城市的農(nóng)民遇到的首要問(wèn)題就是沒(méi)有飯可吃。盲目流入城市和工礦企業(yè)的農(nóng)民必須“遣返原籍”，并且“嚴(yán)禁他們乞討”，各地要“防止農(nóng)民棄農(nóng)經(jīng)商”等。由此可見，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的禁錮下，當(dāng)時(shí)的發(fā)展觀念明顯袒露出對(duì)農(nóng)民追求生存和幸福權(quán)利的漠視和限制。中央接二連三發(fā)文件要“防止農(nóng)民盲目進(jìn)城”，一方面也說(shuō)明農(nóng)民具有自發(fā)進(jìn)城的強(qiáng)大動(dòng)力，另一方面說(shuō)明當(dāng)時(shí)決策層囿于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的嚴(yán)重局限。

　　在黨中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)四次下發(fā)文件制止農(nóng)民進(jìn)城卻成效不大的情況下，決策層不得不借助強(qiáng)制性方法來(lái)達(dá)到目的。1958年1月9日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第91次會(huì)議不顧四年前頒布的《憲法》對(duì)公民居住和遷徙自由權(quán)的規(guī)定，通過(guò)了影響至今的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，該《條例》第10條規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常駐地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)”。這樣，中國(guó)就從法律上正式確立了二元戶籍制度，從此，農(nóng)民遷入城市就從法律上和事實(shí)上被堵死了。1958年的人民公社化和大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)迅速導(dǎo)致了1959年開始的三年大饑荒，限制農(nóng)民進(jìn)城謀生的戶籍制度和由此而產(chǎn)生的官僚主義，致使幾千萬(wàn)農(nóng)民因饑餓而喪生，成為世界歷史上令人十分震驚的人間悲劇。

　　圍繞城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，中央各職能部門配套出臺(tái)了一系列歧視農(nóng)民、限制農(nóng)民的政策制度。這些制度主要有糧食供應(yīng)制度、副食品與燃料供應(yīng)制度、住宅制度、生產(chǎn)資源供應(yīng)制度、教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)保護(hù)制度、人才制度、婚姻制度、生育制度等十多項(xiàng)，形成了當(dāng)今世上絕無(wú)僅有的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。這些制度從根本上限制了農(nóng)民作為共和國(guó)公民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，人為地使農(nóng)民居于被歧視的二等公民地位。當(dāng)前農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問(wèn)題的種種表現(xiàn)，都可以歸結(jié)到二元社會(huì)結(jié)構(gòu)上來(lái)。戶籍制度是二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的核心制度，因?yàn)槠渌�一切政策都是以此為依�?jù)而建立起來(lái)的，沒(méi)有戶籍制度為基礎(chǔ)，其他歧視農(nóng)民的政策制度就會(huì)成為缺乏基礎(chǔ)的空中閣樓。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　1978年12月開始的改革開放，翻開了中國(guó)歷史嶄新的一頁(yè)。二元社會(huì)結(jié)構(gòu)在改革中不斷受到?jīng)_擊，嚴(yán)格的戶籍制度也有所松動(dòng)，有的制度化如糧油制度等在改革中被逐步取消，但構(gòu)成二元社會(huì)結(jié)構(gòu)核心制度的戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度和社會(huì)保障制度等至今未有根本性的改變。

　　1980年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了幾十項(xiàng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策，使部分符合條件的城鄉(xiāng)兩地分居幾十年的夫妻、家屬得以通過(guò)中國(guó)特有的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”管道從農(nóng)村進(jìn)入城市。從1982年到1988年，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口累計(jì)達(dá)4679萬(wàn)人。但真正意義上的戶籍制度改革的最初突破，應(yīng)歸功于1984年1月1日的中共中央一號(hào)文件，即《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》，該通知“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”，10月國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，規(guī)定對(duì)申請(qǐng)到集鎮(zhèn)的農(nóng)民和家屬，發(fā)給《自理口糧戶口薄》，統(tǒng)計(jì)為“非農(nóng)業(yè)人口”。這兩個(gè)通知揭開了中國(guó)戶籍改革的序幕，盡管這時(shí)國(guó)家還不準(zhǔn)農(nóng)民在縣城和縣城以上城市落戶，但被限制居住和遷徙自由幾十年的中國(guó)農(nóng)民畢竟第一次獲得了離開土地到縣城以下集鎮(zhèn)落戶的權(quán)利，這就敲開了鐵板一塊的戶籍制度的裂縫。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1984年至1986年底，在不到三年的時(shí)間里，全國(guó)共辦理自理糧戶口1633828戶，計(jì)4542988人。［8］

　　1992年是中國(guó)改革歷史上具有標(biāo)志性意義的一年，年初鄧小平南方談話發(fā)表，加快改革的春風(fēng)吹遍大江南北。這一年，在戶籍制度上主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是隨著各地開發(fā)區(qū)的紛紛建立，全國(guó)出現(xiàn)了“賣戶口”熱潮，范圍主要集中在小城鎮(zhèn)和縣城的開發(fā)區(qū)內(nèi)。這次“賣戶口”使農(nóng)民第一次可以跨越集鎮(zhèn)進(jìn)入縣城落戶。但這種公開出賣非農(nóng)業(yè)戶口的錯(cuò)誤做法立即遭到了公安部的緊急叫停。據(jù)估算，1992年各地賣戶口所得金額可能達(dá)200億元之巨。這充分說(shuō)明被畫地為牢數(shù)十年的中國(guó)農(nóng)民對(duì)城市生活的強(qiáng)烈渴望。二是藍(lán)印戶口的應(yīng)運(yùn)而生。為適應(yīng)改革開放的新形勢(shì)，公安部擬就了《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，征求各部門和地方政府意見，開始實(shí)行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度”，因這種戶口簿印鑒為藍(lán)色，故稱“藍(lán)印戶口”。這是一種適應(yīng)人們對(duì)戶籍制度改革的強(qiáng)烈要求而變通實(shí)行的一種過(guò)渡性措施。

　　1997年以后，小城鎮(zhèn)戶口籍制度明顯加快，2000年6月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，規(guī)定從2000年起，在小城鎮(zhèn)(含縣城)有合法固定住所、固定職業(yè)和生活來(lái)源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。至此，小城鎮(zhèn)包括縣城戶籍制度取得了歷史性突破。［9］與此同時(shí)，北京、上海、江蘇、浙江、河北、湖南、山東、安徽等省市也紛紛出臺(tái)觸動(dòng)大中城市戶籍制度的改革措施，2001年8月1日石家莊市就在全國(guó)省會(huì)城市中率先實(shí)行戶籍制度改革。但總的來(lái)說(shuō)，因?yàn)閼艏�制度改革涉及到就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障諸方面，大中城市的戶籍改革舉步維艱，突破性的改革措施還十分有限，已經(jīng)出臺(tái)的戶籍改革措施主要面向所謂的人才和富人，普通農(nóng)民仍然難以圓大中城市之夢(mèng)，這就是當(dāng)前1億多進(jìn)城務(wù)工的“農(nóng)民工”之所以為“農(nóng)民工”的原因所在。目前大中城市各自為政的戶籍改革還只是停留在有利于引進(jìn)人才和引進(jìn)資金的“實(shí)用主義”階段，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有上升到公民居住和遷徙自由的憲政層面上來(lái)。這與整個(gè)社會(huì)對(duì)憲法的認(rèn)識(shí)有很大關(guān)系。比如1975年、1978年和1982年憲法都取消了1954年《憲法》對(duì)公民居住和遷徙自由權(quán)的規(guī)定，此后的歷次修憲也沒(méi)有涉及這項(xiàng)內(nèi)容，這就使得以確保公民居住和遷徙自由為終極目標(biāo)的戶籍制度改革仍需時(shí)日。

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改變二元社會(huì)結(jié)構(gòu)

　　二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成有其特殊的社會(huì)歷史背景，但主要是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、錯(cuò)誤的發(fā)展觀和僵化的思想觀念造成和維持的。二元社會(huì)結(jié)構(gòu)一經(jīng)形成，就具有強(qiáng)大的體制性慣一性，至今仍然嚴(yán)重制約著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。可以說(shuō)，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是中國(guó)最大的“人造國(guó)情”。要解決三農(nóng)問(wèn)題，就必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅(jiān)決改變二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。

　　在過(guò)去的幾十年中，從總體上說(shuō)，主流政策理論界和執(zhí)政者一個(gè)共同的發(fā)展思路就是在即定的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)中謀劃“發(fā)展”，既看不到二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重危害，又缺乏革除這個(gè)最大的體制性弊端的智慧和勇氣。不過(guò)令人十分欣慰的是，16年前的1988年，農(nóng)業(yè)部原政策研究中心的一批政策研究專家敏銳地提出了二元社會(huì)結(jié)構(gòu)理論，并且相當(dāng)富有遠(yuǎn)見地提出了一系列破除二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的政策主張。［10］現(xiàn)在看來(lái)，這些開拓性的研究成果雖然在當(dāng)時(shí)并未引起應(yīng)有的重視，但在今天仍然具有寶貴的現(xiàn)實(shí)意義。

　　2002年11月召開的中國(guó)共產(chǎn)黨十六大明確提出我國(guó)現(xiàn)在達(dá)到的小康還是“低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康”，改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中存在的一個(gè)突出問(wèn)題是“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還沒(méi)有改變。”［11］這是中國(guó)共產(chǎn)黨第一次在最高文件中正式采用“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”這個(gè)概念，表明決策層已經(jīng)一致認(rèn)識(shí)到改變二元結(jié)構(gòu)的緊迫性和重要性。2003年10月十六屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，明確提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放”，并且把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展置于“五個(gè)統(tǒng)籌”的第一位，提出把“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制”作為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制“七大主要任務(wù)”的第二位提了出來(lái)，并且歷史性強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展�！保�12］這充分說(shuō)明中國(guó)的改革開放已進(jìn)入了一個(gè)新的全面發(fā)展的歷史時(shí)期，徹底改變城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)的歷史契機(jī)已經(jīng)到來(lái)。

　　解決日益嚴(yán)重的三農(nóng)問(wèn)題必須與改變僵化的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來(lái)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，我們認(rèn)為：首先，要捍衛(wèi)憲法的神圣權(quán)威。憲法是治國(guó)安邦的總章程，是黨的意志和人民意志高度統(tǒng)一的結(jié)晶，是人民權(quán)利的保障書。中國(guó)共產(chǎn)黨十五大歷史性地提出要“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，并強(qiáng)調(diào)要“尊重和保障人權(quán)”。2003年12月中國(guó)共產(chǎn)黨提出第四次修憲建議，明確把“三個(gè)代表重要思想”、“政治文明”、“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“尊重和保障人權(quán)”以及“建立健全與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”等作為重要內(nèi)容。這無(wú)疑大大有利于二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的破除，有利于三農(nóng)問(wèn)題的解決，有利于弱勢(shì)群體生存環(huán)境的改善。改革開放以來(lái)，我們國(guó)家取得的重大變化和顯著成就，用溫家寶總理2003在哈佛大學(xué)演講中所總結(jié)的那樣，是中國(guó)人民“基于自由的創(chuàng)造”。在今天，徹底改變束縛農(nóng)民自由而全面發(fā)展的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，必將進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。

　　其次，要有革除體制性弊端的政策理論勇氣和實(shí)踐勇氣。建國(guó)以來(lái)，在蘇聯(lián)模式的影響下我們搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，建立了一系列配合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的政策制度，這些政策制度的一個(gè)共同點(diǎn)就是服從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)這個(gè)總綱，人為地限制了人的自由而全面發(fā)展。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，以市場(chǎng)為取向的改革不斷深入，并最終實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史性跨越，打開了我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展的嶄新局面。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的思想觀念、習(xí)慣做法和體制性弊端還沒(méi)有得到徹底的扭轉(zhuǎn)和根本性廢除。以限制農(nóng)民為主要特征的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是舊體制弊端最集中的反映，它不僅生成和激化了三農(nóng)問(wèn)題，也極大地制約著中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和在新世紀(jì)的和平崛起。這就要求我們理論工作者和實(shí)際工作者在改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上要有開拓創(chuàng)新的勇氣，堅(jiān)決沖破一切妨礙發(fā)展的思想觀念，堅(jiān)決改變一切束縛發(fā)展的做法和規(guī)定，堅(jiān)決革除一切影響發(fā)展的體制性弊端。只有這樣，維持半個(gè)世紀(jì)之久的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就會(huì)盡快得到改變乃至最終消除，有中國(guó)特色的三農(nóng)問(wèn)題也將不復(fù)存在。

　　注釋：

　　［1］［10］課題組：《二元社會(huì)結(jié)構(gòu)：城鄉(xiāng)關(guān)系：工業(yè)化•城市化》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考資料》，1988年第90期。

　�。�2］［6］轉(zhuǎn)引自何家棟、喻希來(lái)：《城鄉(xiāng)二元社會(huì)是怎樣形成的?》，載《書屋》，2003年第5期。

　�。�3］方言：《我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)現(xiàn)狀及成因分析》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2001年第24期。

　�。�4］轉(zhuǎn)引自張英洪：《給農(nóng)民以憲法關(guān)懷》，北京，長(zhǎng)征出版社，2003年12月第一版，第64頁(yè)。

　�。�5］萬(wàn)川編著：《戶口遷移手冊(cè)》，武漢，華中師范大學(xué)出版社，1989年版，第13頁(yè)。

　�。�7］參見劉純彬：《二元社會(huì)結(jié)構(gòu)：分析中國(guó)農(nóng)村工業(yè)化城市化的一條思路》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考資料》，1989年第171／172期。

　　［8］［9］參見張英紅：《戶籍制度的歷史回溯與改革前瞻》，載《寧夏社會(huì)科學(xué)》，2002年第3期。

　�。�11］參見江澤民：全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面。北京，人民出版社，2002年11月第1期，第18頁(yè)。

　�。�12］參見《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干重大問(wèn)題的決定》，北京，人民出版社，2003年10期1版，第12、13頁(yè)。

　　(原載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》２００４年第３期)

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