孟祥科：我國(guó)問(wèn)責(zé)制運(yùn)行機(jī)制初探

　　內(nèi)容摘要：?jiǎn)栘?zé)制在我國(guó)走向了制度化的軌道，但在理論上尚有值得探討之處，為一步推進(jìn)責(zé)任政黨和責(zé)任政府建設(shè)，我們必須對(duì)問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵、實(shí)施的文本依據(jù)、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)范圍等作出探索.在此基礎(chǔ)上，文章針對(duì)問(wèn)責(zé)制運(yùn)行機(jī)制的問(wèn)題，提出了一些制度設(shè)計(jì)建議。

　　關(guān) 鍵 詞：
問(wèn)責(zé)制；

文本依據(jù)；

問(wèn)責(zé)主體與客體；

制度設(shè)計(jì)

　　Abstract: Ask responsibility system has moved towards the institutionalized track in our country, but still there are places that is worth probing in theory , In order to advance the party of responsibility and government responsibility further, we must explore the ask responsibility system intension 、 text basis of implementation 、ask responsibility subject 、 ask responsibility object 、ask responsibility range, and so on. On this basis, the article has proposed some system design suggestions to the question that ask responsibility system operating mechanism .

　　Keywords: Ask responsibility system; text basis; ask responsibility subject and object; system design

　　隨著我國(guó)政治文明的進(jìn)步和依法治國(guó)建設(shè)進(jìn)程的加快，責(zé)任和法治觀念深入人心，問(wèn)責(zé)制在我國(guó)的建立及運(yùn)行便是其中重要一個(gè)環(huán)節(jié)。目前問(wèn)責(zé)制已在實(shí)踐中運(yùn)行，但在理論上尚有值得探討之處，本文試圖對(duì)問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵、實(shí)施的文本依據(jù)、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)范圍及運(yùn)行機(jī)制的問(wèn)題作出探索，并對(duì)如何完善這一制度提出一些建議。

　　在我國(guó)，問(wèn)責(zé)制是執(zhí)政黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)依據(jù)法律和紀(jì)律對(duì)各自內(nèi)部的黨員干部、行政首腦及公務(wù)員和各機(jī)關(guān)自身的違法違紀(jì)行為進(jìn)行責(zé)任追究的一套運(yùn)行機(jī)制。這其中包含了我國(guó)問(wèn)責(zé)制實(shí)施的法律紀(jì)律依據(jù)、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)范圍等。

　　一 我國(guó)問(wèn)責(zé)制實(shí)施的文本依據(jù)

　　世界不少國(guó)家都制定有專門的《政府責(zé)任法》、《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》等，許多國(guó)家在其憲法和主要法律中設(shè)有關(guān)于政府責(zé)任的明確條款，將政府責(zé)任和公共官員責(zé)任及問(wèn)責(zé)制以法律 的形式加以確立。如美國(guó)憲法明確規(guī)定，“總統(tǒng)必須經(jīng)常向國(guó)會(huì)提供關(guān)于聯(lián)邦政府的信息，并且要對(duì)為什么否決國(guó)會(huì)所提出的議案陳述拒絕的理由，這些都必須公布在國(guó)會(huì)的正式記錄之中�！睉椃ㄟ�要求，政府“必須對(duì)所有公共資金的收據(jù)和開(kāi)支進(jìn)行定期的陳述和說(shuō)明�！备�重要的是，憲法規(guī)定，“若因?yàn)樾袨椴划?dāng)、被眾議院彈劾或被參議院證明有罪，公共官員必須辭職�！痹谖覈�(guó)，問(wèn)責(zé)制實(shí)施的文本依據(jù)包括國(guó)家法律和黨的文獻(xiàn)規(guī)定兩個(gè)層面：

　　(一)法律層面：

　　我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民；
全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；
國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；
一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。

　　《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第十條規(guī)定：地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的組成人員�？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員和由它選出的人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)。罷免人民檢察院檢察長(zhǎng)，須報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)；
第二十八條規(guī)定：地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，代表十人以上聯(lián)名可以書(shū)面提出對(duì)本級(jí)人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。質(zhì)詢案必須寫明質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢的問(wèn)題和內(nèi)容。

　　我國(guó)代表法第二條也明確指出：全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國(guó)家權(quán)力。

　　《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第三十一條明確規(guī)定了國(guó)家公務(wù)員必須嚴(yán)格遵守紀(jì)律，不得有的行為；
第三十二條規(guī)定：
國(guó)家公務(wù)員有本條例第三十一條所列違紀(jì)行為，尚未構(gòu)成犯罪的，或者雖然構(gòu)成犯罪但是依法不追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)給予行政處分；
違紀(jì)行為情節(jié)輕微，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育后改正的，也可以免予行政處分；
第三十三條規(guī)定行政處分分為：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除六種。

　　國(guó)務(wù)院實(shí)施的《依法行政綱要》，明確提出了“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”是依法行政的基本原則。“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。”并對(duì)決策責(zé)任追究、行政執(zhí)法責(zé)任制以及完善行政復(fù)議責(zé)任追究制度等作了明確的規(guī)定。

　　(二)黨的文獻(xiàn)層面：

　　黨的十五大報(bào)告指出：“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制�！�

　　黨的十六大報(bào)告提出，實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制、辭職制和用人失察責(zé)任追究制。實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性。

　　黨對(duì)黨員干部問(wèn)責(zé)的依據(jù)主要有《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等�！吨袊�(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》中明確寫入了“詢問(wèn)和質(zhì)詢”、“罷免或撤換要求及處理”等內(nèi)容�！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》,對(duì)“因公辭職”、“自愿辭職”、“引咎辭職”、“責(zé)令辭職”做出了嚴(yán)格規(guī)范；
《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》還詳細(xì)列舉了9種應(yīng)該引咎辭職的情形,使官員引咎辭職有法可依、有章可循；
中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部發(fā)出的《關(guān)于堅(jiān)決防止和查處干部選拔任用工作中的不正之風(fēng)和違紀(jì)違法行為的通知》提出，要進(jìn)一步建立和完善干部推薦責(zé)任制、干部考察責(zé)任制、干部選拔任用決策責(zé)任制和用人失察失誤責(zé)任追究制，形成干部選拔任用工作責(zé)任制度體系。通過(guò)體制創(chuàng)新，逐步鏟除“跑官要官”、“買官賣官”等不正之風(fēng)和違紀(jì)違法行為產(chǎn)生的土壤和條件。這些問(wèn)責(zé)制的形成有利于加強(qiáng)反腐倡廉，追究違紀(jì)違法行為的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

　　另外，各級(jí)政府部門依據(jù)上述原則要求，相應(yīng)制定了具體的問(wèn)責(zé)辦法和條例，例如, 《長(zhǎng)沙市人民政府行政問(wèn)責(zé)制暫行辦法》、《昆明市國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行政不作為問(wèn)責(zé)辦法》、《�？谑行姓�首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)試行辦法》、《四川省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職暫行辦法》、《重慶市政府部門行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》，這些條例的出臺(tái)，為完善我國(guó)問(wèn)責(zé)制作出了有益的探索。

　　二 問(wèn)責(zé)制的問(wèn)責(zé)主體與客體

　�。ㄒ唬﹩�(wèn)責(zé)主體即由誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)。在民主政治下，問(wèn)責(zé)制度是一套完整的責(zé)任體系，在發(fā)生違反國(guó)家法律和黨的紀(jì)律時(shí)，問(wèn)責(zé)主體應(yīng)主動(dòng)履行自己的職責(zé)，目前，我國(guó)的問(wèn)責(zé)主體內(nèi)涵主要包括同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)，這決定了問(wèn)責(zé)主體的不同。

　　同體問(wèn)責(zé)是指執(zhí)政黨系統(tǒng)對(duì)其黨員干部的問(wèn)責(zé)，或者行政系統(tǒng)對(duì)其行政干部的問(wèn)責(zé)，或者執(zhí)政黨對(duì)于政府及其領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)責(zé)。由此可見(jiàn)，在此情況下，問(wèn)責(zé)主體主要是執(zhí)政黨和國(guó)家行政機(jī)關(guān)等。

　　異體問(wèn)責(zé)的內(nèi)容主要是五大涉憲主體之間的問(wèn)責(zé)制，其中包括人大代表對(duì)政府的問(wèn)責(zé)制；
民主黨派對(duì)執(zhí)政黨的問(wèn)責(zé)制；
民主黨派對(duì)政府的問(wèn)責(zé)制；
新聞媒體對(duì)執(zhí)政黨和政府的問(wèn)責(zé)制；
法院對(duì)執(zhí)政黨組織和政府的問(wèn)責(zé)制。由此可見(jiàn)，在此情況下，問(wèn)責(zé)主體主要是各級(jí)人民代表大會(huì)和人大代表、民主黨派、新聞媒體、法院等。

　�。ǘ�） 問(wèn)責(zé)客體指承擔(dān)責(zé)任的主體。根據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，人大及人大代表的問(wèn)責(zé)形式主要是質(zhì)詢和罷免。因此，全國(guó)人大及全國(guó)人大代表其問(wèn)責(zé)客體應(yīng)該包括人大常委會(huì)組成人員、國(guó)家主席、國(guó)家副主席、國(guó)務(wù)院組成人員、中央軍事委員會(huì)組成人員、最高人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)；
縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大代表問(wèn)責(zé)客體是級(jí)人大常委會(huì)組成人員、人民政府組成人員、人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)；
鄉(xiāng)級(jí)人大代表問(wèn)責(zé)客體是本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員。

　　在行政系統(tǒng)內(nèi)部，問(wèn)責(zé)客體是涉及行政法律責(zé)任的行政主體及公務(wù)員。

　　在我國(guó)，行政主體包括國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委、國(guó)務(wù)院各直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院各部委管理的國(guó)家局、地方各級(jí)人民政府、地方各級(jí)人民政府的職能部門、地方各級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)(地區(qū)行署、區(qū)公所和街道辦事處)、被授權(quán)組織。這八類行政主體中，前七類容易確認(rèn)，都是各級(jí)政府或各級(jí)政府的行政部門，其根據(jù)組織法的規(guī)定，都享有一定的行政職權(quán)，它們對(duì)外實(shí)施的管理行為，基本都可以認(rèn)為是行政行為，這八類行政主體是行政系統(tǒng)的問(wèn)責(zé)客體。

　　其中有一定難度的法律問(wèn)題在于要明確追究以下情況的責(zé)任主體。一是在對(duì)行政管理相對(duì)人作出具體行政行為時(shí)，需要得到上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，對(duì)這類行政案件發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書(shū)上署名的機(jī)關(guān)為行政主體。二是由行政機(jī)關(guān)組建并賦予不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，具有行政管理職能，但這類機(jī)構(gòu)以自己的名義對(duì)外作出具體行政行為，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為行政主體。如市場(chǎng)整頓辦公室等。三是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，這些機(jī)構(gòu)以自己的名義對(duì)外作出具體行政行為的行政爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)以這些行政機(jī)關(guān)為行政主體。如。公安局內(nèi)部機(jī)構(gòu)分為外勤和內(nèi)勤兩類，內(nèi)勤不能行使外勤部門的對(duì)外職能，戶籍科就屬于內(nèi)勤，它如果行使了治安科的治安處罰權(quán)，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)該公安局為行政主體。四是法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施的行政行為，產(chǎn)生的行政案件，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為行政主體。如拆遷辦公室等。五是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為后被撤銷的，有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為行政爭(zhēng)議案件的行政主體，如果沒(méi)有繼續(xù)行使其職權(quán)的機(jī)關(guān)，應(yīng)由作出撤銷決定的行政機(jī)關(guān)或其指定的行政機(jī)關(guān)為爭(zhēng)議案件的行政主體。

　　在執(zhí)政黨內(nèi)部，問(wèn)責(zé)客體包括黨的各級(jí)黨委會(huì)組成人員、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員個(gè)人。

　　三 問(wèn)責(zé)制的問(wèn)責(zé)范圍

　　從問(wèn)責(zé)制實(shí)施范圍來(lái)看，其責(zé)任范圍主要包括四個(gè)方面：政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律和紀(jì)律責(zé)任、道義責(zé)任。

　　政治責(zé)任是指政府及其工作人員的所作所為必須合乎公共利益。如果政府決策失誤或行為有損社會(huì)公益，雖不受法律追究，卻要承擔(dān)政治責(zé)任。之所以這樣做，就是因?yàn)楦骷?jí)政府的組成人員都是由各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)選舉產(chǎn)生，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織本屆政府，這種政治責(zé)任理所當(dāng)然應(yīng)該承擔(dān)。

　　行政責(zé)任是指政府及其構(gòu)成主體行政官員（公務(wù)員）因其公權(quán)地位和公職身份而對(duì)授權(quán)者和法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的責(zé)任。在公共行政和私人部門的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的, 行政責(zé)任析出于政府責(zé)任。誠(chéng)如古德諾所言：“政府負(fù)責(zé)任這個(gè)特點(diǎn)，使得整個(gè)政治體制成了責(zé)任體制。”現(xiàn)代法治行政也要求一切行政行為都必須合法，對(duì)不合法的行為可以通過(guò)司法程序予以處理。從這個(gè)意義上說(shuō)，問(wèn)責(zé)的范圍絕非僅限于出現(xiàn)重大事故、損失等明顯的過(guò)失行為，而是包括對(duì)行政活動(dòng)正常運(yùn)行、行政效能、行政效率、行政質(zhì)量、政府形象等造成重大影響或可能造成潛在影響的行 為（包括個(gè)體行為，如公共官員無(wú)能、不誠(chéng)實(shí)等能 力與品行問(wèn)題）。

公共官員既要對(duì)集體決策、管理、執(zhí)行中出現(xiàn)的重大失誤等承擔(dān)直接責(zé)任或連帶責(zé)任，也要對(duì)影響政府運(yùn)行、聲譽(yù)、形象、信任、信念等個(gè)人能力、言論、形象與品行等承擔(dān)責(zé)任，這是對(duì)公共官員（相對(duì)于其他人）所提出來(lái)的特殊價(jià)值要求，也是在實(shí)踐中容易被忽視的一個(gè)方面。實(shí)際上，行政責(zé)任的范圍非常之廣，既可能是不合法行為，也可能是 不當(dāng)行為；
既可能是作為行為，也可能是不作為行為；
既可能是集體行為（主要官員承擔(dān)連帶責(zé)任），(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　也可能是個(gè)人行為；
既可能是直接責(zé)任，也可能是 間接責(zé)任，等等。

　　法律責(zé)任是違反行政法律規(guī)范依法承擔(dān)的法律后果，其中包括違反作為義務(wù)和違反不作為義務(wù)的行政行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。法律責(zé)任具有強(qiáng)制性、制裁性和義務(wù)性等特點(diǎn)。由各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)所選出的行政機(jī)關(guān)和行政首長(zhǎng)，權(quán)力也就隨之賦予了他。權(quán)力在沒(méi)有監(jiān)督制約的情況下就會(huì)出問(wèn)題。監(jiān)督主要靠法律，所以，要賦予相應(yīng)的法律責(zé)任，主要用法律來(lái)制約政府及其公務(wù)人員的行政行為。

　　紀(jì)律責(zé)任主要是執(zhí)政黨對(duì)各級(jí)黨委組成人員和黨員的違紀(jì)行為要求其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這體現(xiàn)在第一部分黨的文獻(xiàn)層面。

　　道義責(zé)任是指政府成員及其公務(wù)人員在履行自己職務(wù)時(shí)必須承擔(dān)的道德意義上的責(zé)任。政府成員及其公務(wù)人員應(yīng)對(duì)自己不負(fù)責(zé)任的行為及其產(chǎn)生的嚴(yán)重后果進(jìn)行反省和悔過(guò)。上級(jí)政府機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)要對(duì)其進(jìn)行批評(píng)、通報(bào)和責(zé)難，但不追究其法律責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)行政管理活動(dòng)中，這種缺乏道義責(zé)任的人較多。有的不講職業(yè)道德，有的人工作責(zé)任心不強(qiáng)。對(duì)于出現(xiàn)工傷事故、人為災(zāi)害，造成重大傷亡的情況，直接責(zé)任人受到法律處分，對(duì)處在這個(gè)地區(qū)的行政首長(zhǎng)也要給予一定處理，或是批評(píng)，或是行政處分，這是道義責(zé)任的要求。

　　四 完善問(wèn)責(zé)制運(yùn)行機(jī)制的制度設(shè)計(jì)思考

　　(一)逐步建立健全干部選拔任用工作責(zé)任追究制度，完善執(zhí)政黨問(wèn)責(zé)機(jī)制。

　　我國(guó)實(shí)行黨管干部的原則，當(dāng)前干部選拔任用工作中存在一個(gè)突出問(wèn)題，是在造成用人失察失誤后，責(zé)任主體不明確，責(zé)任難以認(rèn)定，問(wèn)題難追究，最后不了了之。要改變這種狀況，應(yīng)該抓緊制定和完善干部推薦、考察和用人失察失誤追究制度，做到誰(shuí)推薦誰(shuí)負(fù)責(zé)，水考察誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)，因用人失誤造成嚴(yán)重后果的要追究責(zé)任。一是建立和完善干部推薦責(zé)任制，做到領(lǐng)導(dǎo)干部的任用都要有規(guī)范的提名程序，提名過(guò)程要有詳細(xì)記錄，不允許另干部口頭推薦、私下打招呼、無(wú)明確記錄等現(xiàn)象。二是建立和完善干部考察責(zé)任制，嚴(yán)格按程序進(jìn)行考察，每一項(xiàng)考察工作，每一個(gè)程序都要有詳細(xì)記錄，每一個(gè)結(jié)論都要做到有具體的事實(shí)依據(jù)，做到環(huán)環(huán)有人把關(guān)，事實(shí)有人負(fù)責(zé)。三是建立和完善選拔任用干部決策負(fù)責(zé)制，對(duì)重要干部的任免，一定要做到集體討論、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定。四是建立和完善用人失察失誤追究制，對(duì)任人唯親、為跑官要官者說(shuō)情，甚至受賄賣官等行為，要依照有關(guān)黨紀(jì)國(guó)法予以追究。

　　(二)完善國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的質(zhì)詢制，加強(qiáng)人民代表大會(huì)及人民代表的問(wèn)責(zé)力度。

　　質(zhì)詢作為一種有效的監(jiān)督形式在各級(jí)人大的實(shí)踐中并沒(méi)有得到很好的運(yùn)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)人大至今只有過(guò)兩個(gè)質(zhì)詢案的實(shí)例。一些地方人大代表提出的質(zhì)詢案進(jìn)不了正常程序，與人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)、人大常委會(huì)主任會(huì)議否決質(zhì)詢案或改變質(zhì)詢案性質(zhì)有較大關(guān)系。因此不少研究者提出，大會(huì)主席團(tuán)、人大常委會(huì)主任會(huì)議不宜對(duì)代表、常委會(huì)組成人員依法提出的質(zhì)詢案擁有否決權(quán)，而只宜對(duì)行政機(jī)關(guān)在何種場(chǎng)合、多長(zhǎng)時(shí)限內(nèi)、按何種順序、以何種方式答復(fù)代表的質(zhì)詢作出決定，否則會(huì)使本來(lái)就很少的質(zhì)詢案更難進(jìn)入質(zhì)詢程序。對(duì)此法律應(yīng)作出明確的規(guī)定。進(jìn)一步健全和完善我國(guó)的質(zhì)詢制度，首先可以參照外國(guó)議會(huì)質(zhì)詢的做法，在每次人民代表大會(huì)會(huì)議以及常委會(huì)會(huì)議期間劃出一定的時(shí)間專門進(jìn)行質(zhì)詢，代表提質(zhì)詢案也要相應(yīng)作出時(shí)間規(guī)定。如果代表或常委會(huì)成員提出質(zhì)詢案，則會(huì)期應(yīng)根據(jù)其數(shù)量的多少作相應(yīng)的延長(zhǎng)。其次可適當(dāng)降低提質(zhì)詢案的“門檻”，例如聯(lián)名的代表數(shù)可適當(dāng)減少，在時(shí)間上可以規(guī)定提質(zhì)詢案與提其他議案同時(shí)進(jìn)行，提出質(zhì)詢案與答復(fù)質(zhì)詢案的間隔時(shí)間應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)等等。第三，答復(fù)代表提出的質(zhì)詢一般應(yīng)在有關(guān)代表團(tuán)進(jìn)行，由代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)主持，除提質(zhì)詢案的代表參加外，代表團(tuán)其他代表可以自由列席。同時(shí)對(duì)何種情況下，在大會(huì)主席團(tuán)或?qū)ｉT委員會(huì)答復(fù)代表質(zhì)詢，也應(yīng)分別作出規(guī)定。第四，對(duì)代表的質(zhì)詢一般應(yīng)以口頭答復(fù)為宜，只有在政府及其部門負(fù)責(zé)人因特殊原因不能到會(huì)時(shí)，才采取書(shū)面答復(fù)的方式。第五，因目前我們實(shí)行集體書(shū)面提出質(zhì)詢案，因此，進(jìn)入答復(fù)程序后，首先應(yīng)由政府或其部門負(fù)責(zé)人就質(zhì)詢案進(jìn)行答辯，答辯應(yīng)有時(shí)間限制，如１５分鐘或３０分鐘。答辯結(jié)束后，有關(guān)代表是否還可以就同一問(wèn)題繼續(xù)提問(wèn)，提問(wèn)幾次，每次提問(wèn)時(shí)間多長(zhǎng)也應(yīng)有所規(guī)定。最后，有關(guān)代表還應(yīng)對(duì)答復(fù)是否滿意進(jìn)行磋商或表決，如滿意，質(zhì)詢即行結(jié)束。整個(gè)過(guò)程應(yīng)在一小時(shí)之內(nèi)。如果代表對(duì)答復(fù)不滿意，則政府有權(quán)選擇再答復(fù)的時(shí)間，但一般不得超一定的期限。第二次答復(fù)程序基本如前，但時(shí)間要縮短，整個(gè)過(guò)程以半小時(shí)或４０分鐘為宜。第六，質(zhì)詢中的問(wèn)答雙方應(yīng)心平氣和，以利于解決問(wèn)題，主持人有權(quán)中止挖苦、譏諷、人身攻擊性的發(fā)言，維持正常的會(huì)場(chǎng)秩序。第七，會(huì)后，人大常委會(huì)應(yīng)根據(jù)政府答復(fù)人大代表質(zhì)詢案的承諾，督促受質(zhì)詢機(jī)關(guān)加以落實(shí)。

　�。ㄈ�） 明確官員的責(zé)任身份。

　　職務(wù)、職權(quán)與職責(zé)是相互統(tǒng)一的。一定的權(quán)力對(duì)應(yīng)于一定的責(zé)任，這就是所謂的“對(duì)等原則”。責(zé)任原則意味著任何個(gè)人或機(jī)構(gòu)都不能免于其他機(jī)構(gòu)對(duì)其行為的審查和檢查。但目前在我國(guó)，官員的多重身份導(dǎo)致其責(zé)任對(duì)象的交叉：由于我國(guó)實(shí)行黨管干部原則，同時(shí)我國(guó)人大代表實(shí)行的不是專職制和常任制，所以多數(shù)政府官員同時(shí)又是黨員，還有些是人大代表。不同的法律身份要求政府官員向不同的對(duì)象負(fù)責(zé)：按照公共行政理念，政府官員所負(fù)責(zé)的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)；
按照政黨政治要求，代表應(yīng)該向其選民負(fù)責(zé)；
按照代議制要求，代表應(yīng)該向其選民負(fù)責(zé)。這種多重身份的狀況導(dǎo)致政府官員不知向誰(shuí)負(fù)責(zé)，并直接造成在責(zé)任劃分和承擔(dān)中的混亂。對(duì)于這種情況，應(yīng)實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)。

　　（四）實(shí)現(xiàn)行政道德的法制化，為問(wèn)責(zé)制的運(yùn)行提供道義責(zé)任界定的依據(jù)。在以往的行政道德建設(shè)中，我國(guó)較多地強(qiáng)調(diào)法與道德的區(qū)別。其實(shí)，道德與法是聯(lián)系最為密切的兩類社會(huì)現(xiàn)象。行政道德建設(shè)除了依靠思想道德教育外，最有效的手段是將部分必須遵守的道德規(guī)范上升為法律。行政道德法制化是當(dāng)今世界各國(guó)行政管理的重要趨勢(shì)。這些國(guó)家把行政主體必須遵守的一些倫理道德準(zhǔn)則納入有關(guān)法律、法規(guī)，并成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。如美國(guó)國(guó)會(huì)1978年通過(guò)了《政府道德法案》，1993奶奶又頒布了《美國(guó)行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》。歐洲和亞洲許多國(guó)家也都制定了行政道德的法律法規(guī)。相比較而言，我國(guó)的法律建設(shè)還遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)的要求。我國(guó)對(duì)行政人員的道德要求缺乏細(xì)化、具體化，可操作性不強(qiáng)；
對(duì)與違法者的懲處也欠嚴(yán)厲。例如，我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》雖對(duì)行政人員應(yīng)履行的八項(xiàng)義務(wù)做了明確規(guī)定，但尚未明確為行政道德規(guī)范，且內(nèi)容過(guò)于原則。因此，要為問(wèn)責(zé)制的運(yùn)行提供道義責(zé)任界定的依據(jù)，有必要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，將行政人員道德要求法規(guī)化、具體化。加強(qiáng)道德法制化建設(shè)，樹(shù)立法律權(quán)威，把道德建設(shè)的立足點(diǎn)放在不以個(gè)人品質(zhì)和意志為轉(zhuǎn)移，從而保證社會(huì)控制、廉政建設(shè)的制度化、經(jīng)常化和有序化。正如鄧小平同志在談到廉政建設(shè)時(shí)所說(shuō)：“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。當(dāng)前，加強(qiáng)道德法制化建設(shè)，關(guān)鍵是要完善立法，嚴(yán)格執(zhí)法。加強(qiáng)和完善道德立法，也就是說(shuō)，要以法律形式明確界定是非，用客觀標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)廉政、腐敗的內(nèi)含和外延，用法律規(guī)定衡量國(guó)家公務(wù)人員是否違背人民的意志，是否有違法亂紀(jì)、徇私舞弊等腐敗行為。道德立法的目的在于規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行為，這是將道德建設(shè)納入法制化軌道的前提條件和重要環(huán)節(jié)，應(yīng)盡快制定和頒布《國(guó)家公務(wù)員法》、《行政道德法》、《行政監(jiān)督法》、《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、等法規(guī)。

　　責(zé)任是一個(gè)復(fù)雜體系，它體現(xiàn)著民主價(jià)值、職業(yè)價(jià)值、倫理價(jià)值與人本價(jià)值等豐富的內(nèi)涵，問(wèn)責(zé)制的推行表明建設(shè)責(zé)任政黨和責(zé)任政府已經(jīng)拉開(kāi)帷幕，并將成為推動(dòng)我國(guó)政治文明進(jìn)程的一個(gè)顯著標(biāo)志。實(shí)施問(wèn)責(zé)制是我國(guó)干部制度改革和行政體制建設(shè)的一項(xiàng)重大舉措必將大大拉近公民與政府之間的距離，大大提升政府形象，加快推進(jìn)塑造出一個(gè)高效政府、誠(chéng)信政府和責(zé)任政府。

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