劉軍寧：漸進改革之后：從改革到改制

　　自十六大之后，中國的改革與中國社會已經(jīng)來到了一個重大的分水嶺。過去二十年一直占主導(dǎo)地位的漸進改革的發(fā)展戰(zhàn)略將無可避免地面臨重大的抉擇。1978年的問題是，中國的改革如何起步？是漸進還是激進？不論是官方、民間的學(xué)者，還是海內(nèi)外的觀察家通常都認(rèn)為中共的改革是漸進改革的典范。漸進改革的戰(zhàn)略是相對于一步到位的、激進的休克療法而言的。俄國是激進改革的典型。漸進改革從最容易的地方下手，把困難的問題（如大型國企改革、金融自由化、土地私有化、政治體制的民主化等）擱到一邊，從舊體制的外部尋找新的經(jīng)濟增長點，而不去觸動舊體制的關(guān)鍵部位。漸進改革有兩大特點：盡量避免對舊體制傷筋動骨，二是只涉及經(jīng)濟改革，不啟動政治改革。它具有在社會秩序大體平穩(wěn)和政治權(quán)力框架不發(fā)生重大變化的前提下重塑國家、社會與市場關(guān)系的特點，基本上是自上而下、上下結(jié)合地發(fā)生和推動的。

　　現(xiàn)在的問題是，漸進改革走到盡頭之后怎么辦？以中國進入世界貿(mào)易組織（WTO）為標(biāo)志，中國已經(jīng)開始全面融入世界經(jīng)濟體系。經(jīng)過了二十多年的實施之后，漸進改革之路似乎已經(jīng)走到了盡頭。特別是漸進改革中比較容易的部分都已經(jīng)完全或大致完成，剩下的都是漸進改革啃不動的“硬骨頭”。由于漸進改革戰(zhàn)略能夠解決的問題已經(jīng)基本得到解決，而漸進改革無法解決的問題卻越積累越多。一旦中國經(jīng)濟失去了強勁的增長勢頭，政治統(tǒng)治的合法性就會日益受到質(zhì)疑。失去經(jīng)濟增長勢頭的中國社會也將由于缺乏必要的財政資源來調(diào)和日益激烈的矛盾而面臨危機。中國的新任領(lǐng)導(dǎo)人恐怕也沒有太多的時間和余地來回避這些矛盾。在這種情況下，枝節(jié)上的修修補補都已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)對嚴(yán)重的挑戰(zhàn)了，真正要做的是在根本的體制與統(tǒng)治方式上進行實質(zhì)性的變革以適應(yīng)新的經(jīng)濟體制和社會發(fā)展的變革。漸進改革，準(zhǔn)確地說，是漸進的經(jīng)濟改革。前二十多年的改革，基本上在靠體制增量部分來推動的。而對體制的存量部分，不論是經(jīng)濟制度，還是政治制度，都未有根本的觸動。從改革到改制，就是要求把與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的經(jīng)濟政治制度轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場經(jīng)濟相適應(yīng)的經(jīng)濟政治制度。

　　所謂的漸進改革，事實上具有兩種意涵：即速度上的漸進改革（gradual reform）與數(shù)量上的增量改革（incremental reform）。就是說，從速度上看，在中國已經(jīng)發(fā)生的改革是屬于部分的、緩慢的（分步走的）改革，從量的變化的角度看，漸進改革是指在舊體制因阻力較大還改不動時，先在其旁邊或周圍發(fā)展起新體制或新的經(jīng)濟成分（如市場定價制度、各種形式的非國有經(jīng)濟），隨著這部分經(jīng)濟成分的發(fā)展壯大、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷變化和體制環(huán)境的不斷完善，逐步改革舊體制。為漸進改革辯護的人士認(rèn)為：相對于蘇聯(lián)的改革是從一開始就直接對舊體制進行快速改革，中國的改革則從實際出發(fā)，不但采取緩進的改革，同時常常是繞過舊體制，另尋新的生長點，建立新的制度，從而可以避免改革時遭到阻力與困難，使改革順利進行。在漸進改革派看來，更重要的是，這樣的漸進改革不是以削弱國家能力的形式實現(xiàn)，因此國家能主導(dǎo)改革的進行，改革雖然可能會比較緩慢，但卻走得比較穩(wěn)健。

　　漸進改革有多樣的思想來源。其中之一是對激進主義的抵制。漸進改革派認(rèn)為二十世紀(jì)的種種激進主義給中國帶來的只是災(zāi)難，因此，中國需要的不是激進的改革而是“漸進的改良”。另外一些學(xué)者則從國家或社會在政治改革中扮演的角色來說明政治改革的路徑。同時漸進改革也有濃厚的國家主義背景。漸進改革與以下的觀點十分密切：在過去計劃經(jīng)濟和集權(quán)政治體制向市場經(jīng)濟和民主政治體制轉(zhuǎn)型時期，建立強有力的具有現(xiàn)代化導(dǎo)向的政治權(quán)威十分重要，因此只能通過自上而下的改革推動中國政治發(fā)展，靠樹立國家的意志和權(quán)威強制地積累資本、有效地配置資源來加快漸進改革的進程。

　　然而，漸進改革畢竟是靠回避制度存量來展開的。只要中國的改革涉及到經(jīng)濟政治制度的轉(zhuǎn)型，觸動制度的改革就是不可避免的�；乇艿臅r間越久，付出的代價越大，耽誤的時間越多。不觸動為計劃經(jīng)濟建立起來的經(jīng)濟與政治制度就不可建立起來與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的經(jīng)濟政治制度。而當(dāng)今的現(xiàn)實是，市場化改革與政體改革首先是自下而上的社會訴求。市場經(jīng)濟與民主政治在中國的落實要求保障個人自由，阻止國家對市民社會的不受節(jié)制的限制與干預(yù)，需求限制國家權(quán)力，而不是進一步擴大國家權(quán)力。況且，不觸及制度存量的漸進改革將加劇已經(jīng)十分嚴(yán)重的合法性危機。

　　合法性的重塑

　　漸進改革的終結(jié)帶來的是合法性危機的深化。這里所說的合法性（Legitimacy，也稱正當(dāng)性）是民眾對一個政權(quán)的統(tǒng)治權(quán)利的認(rèn)可程度，這里的“法”是指在老百姓心中的不成文“法”，而非統(tǒng)治者制定的“法”。中國今天所面臨的許多重大問題與總體合法性基礎(chǔ)的不斷瓦解是分不開的。

　　在中國思想發(fā)展的內(nèi)部脈絡(luò)中，當(dāng)初十分務(wù)實的“不爭論”戰(zhàn)略或“只做不說”的實踐方式，已經(jīng)接近極限。統(tǒng)治的合法性開始在三個領(lǐng)域顯露出危機。首先是意識形態(tài)領(lǐng)域的合法性危機。正統(tǒng)的意識形態(tài)已在早期持續(xù)不斷的政治運動和后來席卷中國的市場化浪潮中徹底喪失了感召力。自1978年以降，不論改革的步伐邁得多么快、多么大，都沒有任何跡象顯示出任何一屆的領(lǐng)導(dǎo)人要放棄正統(tǒng)意識形態(tài)作為執(zhí)政的合法性根本基礎(chǔ)，但是并不拒絕對這一意識形態(tài)作局部的修補。“不爭論”的提出證明了意識形態(tài)合法性危機的存在，但是“不爭論”只是暫時的回避，而不是解決了意識形態(tài)的合法性�！叭齻�代表”的提出，從另一個角度說明了正統(tǒng)意識形態(tài)所遭遇的合法性危機，因為“三個代表”是對正統(tǒng)意識形態(tài)的調(diào)整。如果正統(tǒng)的意識形態(tài)高枕無憂，何必去作重大的調(diào)整？

　　轉(zhuǎn)型社會與改制的必要性可以從“政體改革”議題的揮之不去中得到證明。一個成熟的、程序合法性健全的社會是不存在大規(guī)模的“政體改革”的必要性的。為什么朝野都認(rèn)為中國的政體改革有必要？這意味著與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的舊制度，的確有問題，不能適應(yīng)新的需要；
同時也意味著，在政治方面改革的工作沒有完成。民間對各個層級的直接選舉的要求、呼吁與嘗試也反映了政治程序上的改革的必要性。

　　在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，如果對舊的意識形態(tài)和政治體制不做相應(yīng)的、實質(zhì)性的改革，這兩個方面的合法性危機就會加劇。這時政績的合法性就成了政治權(quán)力的主要依托，因為表現(xiàn)為“發(fā)展經(jīng)濟”的政績合法性可以暫時和局部地緩解意識形態(tài)與統(tǒng)治合法性的危機。保持高速的國民經(jīng)濟增長率與“小康社會”的提出顯然是出自這方面的考慮。

　　迄今的漸進改革靠的是政府而不是民間來主導(dǎo)經(jīng)濟增長的，“積極的財政政策”便是一個頗說明問題的注腳。這種模式的弊端在于，它是以民間社會的長期萎縮為代價的。一旦政府對經(jīng)濟增長的推動力減弱，在相當(dāng)長的時間里，民間社會將難以填補政府留下的空白。反映在經(jīng)濟上，就是長期而不是短期的衰退。日本陷入這樣的危機已達十年之久。經(jīng)濟增長越緩慢，政府的合法性就流失得越迅速越徹底。

　　就算是對政績合法性的追求能夠產(chǎn)生積極的后果，或者說，不論政績的合法性多么牢固，都不能永久遮蓋和彌補在意識形態(tài)與程序合法性方面的根本缺陷。經(jīng)濟增長不能代替合法性其他方面的缺失，正如人們常說的“經(jīng)濟體制改革需要政體改革來配套”。

　　問題的另一方面是，沒有一個國家能夠?qū)崿F(xiàn)永遠(yuǎn)的高速的經(jīng)濟增長，能夠回避一切經(jīng)濟危機。帶來短期政績合法性的改革雖解決了一些舊問題，但是卻在同時又在累積新問題出。一旦追求政績合法性的努力失靈，其統(tǒng)治的合法性將陷入總體的危機。當(dāng)合法性的危機是立體的、根本的，那些治表的解決方案是無法從根本上扭轉(zhuǎn)合法性危機的。感受到合法性危機，不等于就自動找到了重建合法性的辦法。合法性能否重建，關(guān)鍵要看其合法性自身是否有重建的可能。

　　僅靠政績合法性，就可以彌補乃至消除其它方面的合法性危機嗎？顯然不能。經(jīng)驗與常識都表明，經(jīng)濟增長不可能無限持續(xù)，即使能夠持續(xù)，也不能自動解決經(jīng)濟發(fā)展過程中的制度瓶頸與難題。建立在政績合法性一條腿上的政權(quán)，遠(yuǎn)不如建立在三足合法性之上的政權(quán)穩(wěn)定。建立在政績單一合法性基礎(chǔ)之上的政權(quán)，一旦政績出現(xiàn)問題，民眾就會質(zhì)疑這個政權(quán)所賴以建立的價值基礎(chǔ)和這個政權(quán)在建立過程中所依據(jù)的程序。比較政治的研究也表明，當(dāng)一個政權(quán)沒有經(jīng)過民選的程序合法性，在遭遇經(jīng)濟衰退時，會遇到更大的社會動蕩。經(jīng)濟衰退是威權(quán)政權(quán)跨不過去的政治門檻。印尼的蘇哈托政權(quán)是最近一個在這道門檻上摔跟頭的。

　　從改革到改制是一個極其艱難的事情，要不然漸進改革早就退出歷史舞臺了。改制畢竟要觸動體制與制度的存量部分。如果改革存量的制度部分是意見輕而易舉的事情，改革的任務(wù)早就完成了。當(dāng)漸進改革走到盡頭的時候，各種試圖延緩改制的理論嘗試也就陸續(xù)出爐了。例如，以黨內(nèi)民主取代總體政治體制改革的“黨內(nèi)民主論”，以“增量改革代替存量改革”的“增量政改論”，以“吏治改革”代替政制改革的“吏治改革論”，以“政治行政化”代替“政治民主化”的“仁慈威權(quán)論”，要法治不要民主的“法治先行論”。所有這些替代論的出現(xiàn)，從相反的方面說明了從改革到改制早就應(yīng)該提上議事日程了。

　　聯(lián)邦主義的趨向：地方的崛起

　　從實際狀況來看，中國經(jīng)濟的增長將從原來的由一兩個政治經(jīng)濟中心來驅(qū)動逐漸演變?yōu)橛扇舾蓚�超級都市群來驅(qū)動，每個都市群將構(gòu)成一個經(jīng)濟圈。這一變化將對中國的政治秩序產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。隨著對外開放的擴大與深入，政治權(quán)力的重心將不可避免由中央向地方轉(zhuǎn)移。中國經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)不再局限在北京，上�；蛘咂渌鼛讉�少數(shù)沿海城市。地方對自身的事務(wù)將取得更大的支配權(quán)。中國未來若想成為超級經(jīng)濟大國，必須具備若干個人口在千萬以上的超大都市群�，F(xiàn)各種各樣的都市中心已經(jīng)顯現(xiàn)出初步的輪廓。新的經(jīng)濟中心的出現(xiàn)、地方經(jīng)濟實力的增加在未來的政治地圖上一定會反映出來。在經(jīng)濟上，中國各個省市的重要都市中心的發(fā)展比人們想象的要好得多。在未來的五至十年內(nèi)，隨著政治權(quán)力重心的結(jié)構(gòu)性下移和新經(jīng)濟中心的出現(xiàn)，中國的國家體制將會更加偏移有數(shù)千年之久的大一統(tǒng)中央集權(quán)模式。

　　后漸進改革時代的一個重要特點將是地方的崛起與政治經(jīng)濟的多中心。漸進改革本身也是一個權(quán)力從不斷高度集中的中央向地方轉(zhuǎn)移的過程，雖然中間有程度不同的反復(fù)。在后漸進改革時代，中國將很可能再次進入一個由上至下的分權(quán)的時代。隨著高度一統(tǒng)的中央集權(quán)的衰落和地方的崛起，在憲法意義上重塑中央與地方的關(guān)系將是今后中國政治體制改革的重要議題之一。聯(lián)邦主義話題近來在中國的出現(xiàn)在很大程度上已經(jīng)預(yù)示了政治經(jīng)濟與文化的多中心時代的到來，這一中國未來不可避免的趨勢。

　　在進入二十一世紀(jì)之際,有十三億人口的中國面臨著政治制度、經(jīng)濟能力、生態(tài)環(huán)境和道德規(guī)范等各個方面的挑戰(zhàn)。中國是否能夠成功地應(yīng)付這些挑戰(zhàn)，避免發(fā)展的斷裂和偏差,很重要的一點將取決于能否順利地實現(xiàn)從漸進改革到改制的轉(zhuǎn)變。當(dāng)漸進改革退場之后，建設(shè)市場經(jīng)濟與民主政治所必需的改制性轉(zhuǎn)型必然要登上歷史舞臺。

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