李昌平：農(nóng)村土地政策改革的核心問題

　　農(nóng)村土地制度該怎么變，這個問題已經(jīng)成為關(guān)注三農(nóng)問題的人們爭論最多的一個問題了。有人主張堅持集體所有，有人主張土地私有，有人主張土地國有。相關(guān)的文章數(shù)以萬計，在網(wǎng)絡(luò)上爭論的帖數(shù)難以數(shù)計。這里不想再做具體的討論和評價了。我認(rèn)為農(nóng)村土地政策怎么變革，核心的問題只有兩個，一個是土地的地租誰占有，二是土地成為誰的資本。本文想就農(nóng)村土地的兩個核心問題出發(fā)，討論下一個30年農(nóng)村土地制度的走向。

　　一 關(guān)于土地的地租

　　1，誰占有土地的地租，誰就獲得了發(fā)展的動力。

　　中國的工業(yè)化的過程，從一定意義上講就是農(nóng)村土地地租轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本的過程，這樣的一個過程只有到全面取消農(nóng)業(yè)稅（包括公糧、定購等）后才算結(jié)束。這是中國“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”的原因所在。

　　2，村社占有土地地租是今后30年農(nóng)村發(fā)展的合理選擇。

　　胡主席去年作過一個判斷，中國已經(jīng)進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)”的發(fā)展階段。這個判斷意義非常重大，這就實(shí)說，國家要結(jié)束“將土地地租轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本”的發(fā)展戰(zhàn)略了。

　　那么，土地地租在現(xiàn)在這個發(fā)展階段還應(yīng)不應(yīng)該存在呢？假如說不要土地地租了，“以工補(bǔ)農(nóng)”可不可以建立起：城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度；
城鄉(xiāng)統(tǒng)一財政支持的教育、醫(yī)療、文化等社會福利制度；
城鄉(xiāng)統(tǒng)一的司法保障制度；
村社內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的經(jīng)濟(jì)資源從哪里獲得？村民自治的財政基礎(chǔ)由什么提供？……。假如承認(rèn)短期內(nèi)“依靠中央財政建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的保障制度和公共服務(wù)體系”是不現(xiàn)實(shí)的，假如承認(rèn)“村民自治是建立在村社邊界存在”的基礎(chǔ)之上的，那么就應(yīng)該考慮農(nóng)村土地地租存在的必要，將土地的地租轉(zhuǎn)化為“農(nóng)民社會保障、村社公共品和村民自治的財政基礎(chǔ)”就應(yīng)該是未來相當(dāng)長的一段時間制度選擇。這就是說，土地村社所有在相當(dāng)長的時期內(nèi)是必要的制度安排。所以，我主張今后一個很長時期的土地政策就是要實(shí)行土地地租村社占有——開啟鄉(xiāng)村現(xiàn)代化時代（新鄉(xiāng)村建設(shè)時代）。

　　3，土地村社所有實(shí)際上包含了無窮的變化

　　農(nóng)村土地一旦由國家所有轉(zhuǎn)變?yōu)榇迳缢�有（修改或廢除《土地承包法》），村社所有會演化出非常多的村社成員土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，在城市郊區(qū)會有城市郊區(qū)的形式，在華西村會有華西村的形式，在南街村會有南街村的形式，在溫州的將軍村會有將軍村的形式，在東北會有東北的形式，在西南會有西南的形式。采用什么樣的實(shí)現(xiàn)形式，應(yīng)該由村社成員民主選擇——這是村民自治的內(nèi)容之一，其中家庭所有或成員個人所有也是一種形式。

　　二 土地成為誰的資本

　　1，土地成為誰的資本，誰就獲得了發(fā)展的權(quán)利；

　　中國城市化的過程，從一定意義上講就是農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展資本的過程，這樣的過程只有到“土地征用制度”廢除時才能結(jié)束，這就是城市化的奧秘所在，也是農(nóng)村凋敝的主要原因之一。

　　2，村社占有土地資本是今后30年農(nóng)村發(fā)展的必然選擇。

　　一戶農(nóng)民，擁有五畝地，如果他的子女要上大學(xué)，將土地賣了25000元，他雖然獲得了處置土地的權(quán)利，但他同時也失去了土地產(chǎn)權(quán)；
假如他將五畝承包地的承包權(quán)抵押給村社土地信用社，獲得25000元供子女上學(xué)的資金，他既實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)，也沒有失去土地產(chǎn)權(quán)；
假如他將自己的份額土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為投資（入股），能夠分享穩(wěn)定的資本收益，他就充分實(shí)現(xiàn)了自己的土地產(chǎn)權(quán)。但在現(xiàn)有的制度條件下，農(nóng)民即使獲得土地處置權(quán)，他難以實(shí)現(xiàn)將土地變?yōu)橘Y本權(quán)利（順德等少數(shù)地方除外）。

　　這就是我一直在呼吁建立土地銀行和村社土地信用社的緣故。假如政府落實(shí)憲法規(guī)定的農(nóng)村土地（村社）集體所有，國家還土地所有權(quán)于村社（集體），村社（集體）就具備將土地變?yōu)榇迳绨l(fā)展資本的可能性。要實(shí)現(xiàn)這種可能性，就要成立國家土地銀行和村社土地信用社。村社（集體）通過國家土地銀行實(shí)現(xiàn)土地所有者產(chǎn)權(quán)，村社成員通過村社土地信用社實(shí)現(xiàn)土地份額所有產(chǎn)權(quán)和承包經(jīng)營使用產(chǎn)權(quán)。

　　也許有人會反駁說：村社所有難道就可以實(shí)現(xiàn)將土地變?yōu)橘Y本的權(quán)利嗎？我們知道，銀行和官辦農(nóng)村信用社跟千家萬戶的農(nóng)民打交道存在兩大障礙，一是信息不對稱——風(fēng)險高，二是交易不經(jīng)濟(jì)——成本高。村社土地信用社成具有橋梁轉(zhuǎn)換的功能，可以解決這兩大障礙�，F(xiàn)代金融和產(chǎn)權(quán)制度體系與中國絕大多數(shù)小農(nóng)地區(qū)“非正規(guī)”信用和產(chǎn)權(quán)制度對接時，客觀上存在障礙，這點(diǎn)基本國情被很多的“制度學(xué)者”經(jīng)常忘記。

　　土地村社所有或村社土地信用社除具有幫助單個農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的功能外，還有保護(hù)單個弱勢農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)安全性的功能。假如村社有1000人、2000畝土地，拿100畝出租給人辦廠子，每年都可以獲得20萬元的地租收益，每人可以分配200元的土地產(chǎn)權(quán)收益；
假如用100畝到土地銀行抵押貸款50萬元，構(gòu)成村社土地信用社的原始本金，這對土地銀行而言是安全的，對村社而言也是安全的，對村社成員而言也不影響土地產(chǎn)權(quán)（特別是土地承包使用權(quán)）的安全性，安全的實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)資本化。

　　在中國，在絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)會較長期存在，所以，堅持土地村社所有制應(yīng)該時較長時期的制度選擇。

　　3，村社所有土地資本，是村民個人擁有土地資本的實(shí)現(xiàn)形式。

　　中國非常大，發(fā)展極端不平衡。村社所有制對不同地區(qū)的農(nóng)民而言，作用是不一樣的，其實(shí)現(xiàn)形式也許是多種多樣的。如果落實(shí)憲法精神，土地村社（集體）所有應(yīng)該是建立在村民自治基礎(chǔ)上的村社（集體）所有，這就決定了村社（集體）所有前提下的個人產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式是可以由村民自己選擇的�，F(xiàn)在的障礙是實(shí)際上的“農(nóng)村土地國家所有制”對村社（集體）所有制的剝奪、國家《農(nóng)村土地承包法》對村社（集體）土地發(fā)包權(quán)和農(nóng)民土地承包權(quán)一刀切的國家意志、國家《土地管理法》對村社（集體）土地所有產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)資本化的權(quán)利的侵犯。

　　三 農(nóng)村土地政策優(yōu)劣，是用“是非”標(biāo)準(zhǔn)，還是用“利害”標(biāo)準(zhǔn)

　　很多的人從抽象的經(jīng)濟(jì)理論和憲政理念出發(fā)，演繹產(chǎn)權(quán)、人權(quán)及憲政的關(guān)系，對土地制度評價以“是非”標(biāo)準(zhǔn)對待，這是沒有錯的，100年前就是正確的，100年后還是正確的，永遠(yuǎn)正確。但是，政策安排是在理論指導(dǎo)下的“利害”計算后的選擇；
“利害”計算應(yīng)該遵循“是非”原則，但以“是非”標(biāo)準(zhǔn)去否定“利害”計算的政策安排也是應(yīng)該尊重客觀的。中國的理論家、思想家總是正確的，因?yàn)樗麄兪菑摹笆欠恰睒?biāo)準(zhǔn)出發(fā)的。中國搞政策研究的，總是被批評的，因?yàn)樗麄兌嗍菑挠嬎恪袄�害”出發(fā)的。搞清楚這點(diǎn)，討論就更加有意義。

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