戴鈞良：關于近年來大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整變更的研究

　　近年來大中城市市轄區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整事項增多，成為縣以上行政區(qū)劃調(diào)整變更的主要內(nèi)容，三年來國家共計審批縣以上行政區(qū)劃調(diào)整變更事項130余件，其中大中城市市轄區(qū)的調(diào)整變更事項80余件，接近占總數(shù)的三分之二。另外，目前各省上報待批的行政區(qū)劃調(diào)整事項還有20件，其中18件是大中城市市轄區(qū)調(diào)整事項。加上這些待辦件，比例超過了三分之二。由此可見大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整是當前縣以上行政區(qū)劃調(diào)整的重點，認真研究分析這些行政區(qū)劃調(diào)整變更事項，對于做好今后的行政區(qū)劃調(diào)整工作具有重要的參考價值。

　　一、調(diào)整變更的簡要情況

　　目前縣以上行政區(qū)劃調(diào)整變更事項主要包括大中城市的市轄區(qū)調(diào)整、撤地設市、政府駐地遷移、政區(qū)更名等內(nèi)容，其中市轄區(qū)調(diào)整和撤地設市事項占了90%以上。大中城市市轄區(qū)調(diào)整多數(shù)在東中部省份，撤地設市完全集中在西部地區(qū)，反映了我國經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡的特點。大中城市的市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整事項最多，調(diào)整的形式和內(nèi)容概括起來大約可分為三種類型。

　　一是打破郊區(qū)包圍城區(qū)格局的調(diào)整。在計劃經(jīng)濟時期，為保證大中城市的農(nóng)副產(chǎn)品供給，許多大中城市都設有郊區(qū)，郊區(qū)的地域范圍一般是在城區(qū)四周。但經(jīng)過長期的發(fā)展，城區(qū)人口增加多了，城區(qū)建設規(guī)模擴大了，城市發(fā)展的地域空間被郊區(qū)以封閉型或半封閉型的形式包圍著，中心城區(qū)的進一步發(fā)展受到束縛，因而不得不撤銷郊區(qū)，把郊區(qū)的地域相對均勻地劃分給各個城區(qū)。這種類型的調(diào)整中最成功的典型有：內(nèi)蒙古呼和浩特市郊區(qū)的調(diào)整、河南洛陽市郊區(qū)的調(diào)整、安徽合肥市郊區(qū)的調(diào)整、廣西南寧市郊區(qū)和柳州市郊區(qū)的調(diào)整等。其中南寧和柳州的調(diào)整最值得推崇，既科學合理地重新劃分了市轄區(qū)，又精減了兩個縣級建制。

　　二是解決城區(qū)布局劃分不合理問題的調(diào)整。由于歷史原因有些城市市轄區(qū)的劃分不很合理，有的區(qū)面積過大，有的區(qū)面積過小，而且布局犬牙交錯，不利于城市建設的統(tǒng)一規(guī)劃和城市管理，隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展和經(jīng)濟社會事務管理任務的進一步加重，矛盾和問題越來越突出，不得不對原有行政區(qū)劃進行必要的調(diào)整，或撤并規(guī)模過小的市轄區(qū)，或重新合理劃分各市轄區(qū)地域面積。這種類型的調(diào)整中最成功的典型有：上海市黃浦區(qū)與南市區(qū)的合并、浙江溫州市區(qū)的調(diào)整、遼寧阜新市區(qū)的調(diào)整以及正在辦理中的廈門市市區(qū)的調(diào)整等。其中上海和廈門是減少建制的調(diào)整。上海市黃浦區(qū)、南市區(qū)合并前兩區(qū)面積都很小，黃浦區(qū)只有8平方公里，南市區(qū)只有4平方公里，兩區(qū)緊密相連，共計人口68萬，與其它城區(qū)相比，規(guī)模過小，發(fā)展空間擁擠，管理成本偏高。2000年上海市將兩區(qū)合并，設立新的黃浦區(qū)，減少了一個地級建制。廈門市現(xiàn)設有七個市轄區(qū)，面積大小懸殊過大，最大的市轄區(qū)有1000多平方公里，最小的市轄區(qū)不足兩平方公里、人口不足兩萬。最近福建省決定對廈門市行政區(qū)劃進行調(diào)整，撤并過小的市轄區(qū)，調(diào)小過大的市轄區(qū)，裁減一個副廳級建制。

　　三是撤縣（市）設立市轄區(qū)的調(diào)整。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和市區(qū)人口的日益增多，有些大中城市的城區(qū)發(fā)展空間明顯不足，進一步發(fā)展時受制于周邊的縣（市），或者與周邊的縣（市）在經(jīng)濟布局和市政建設上出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)雷同、重復建設、浪費資源的問題，市縣矛盾或大市與小市矛盾日益加劇。在市縣同城的地方，市縣矛盾更為突出，因而不得不撤縣（市）設立市轄區(qū)。這種類型的調(diào)整中最為成功的典型有：廣東省撤番禺市和花都市設廣州市番禺區(qū)和花都區(qū)，撤南海市和順德市設佛山市南海區(qū)和順德區(qū)；
浙江省撤蕭山市和余杭市設杭州市蕭山區(qū)和余杭區(qū)，撤鄞縣設寧波市鄞州區(qū)，撤金華縣設金華市金東區(qū)；
江蘇省撤江寧縣設南京市江寧區(qū)、撤南京市浦口區(qū)和江浦縣設新的南京市浦口區(qū)、撤南京市大廠區(qū)和六合縣設新的南京市六合區(qū)、撤錫山市設無錫市錫山區(qū)、撤丹徒縣設鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)。這些調(diào)整中最值得推崇的是江蘇南京市的浦口區(qū)與江浦縣、大廠區(qū)與六合縣的區(qū)縣合并、撤二設一，既科學合理地調(diào)整了行政區(qū)劃，又精減了兩個縣級建制。

　　除上述三種形式的市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整外，還有少數(shù)幾個市轄區(qū)一分為二或以開發(fā)區(qū)為基礎設立新的市轄區(qū)的調(diào)整，因?qū)�這類增加建制的調(diào)整實行嚴格控制的政策，三年只批了四件。

　　二、調(diào)整變更增多的主要原因

　　近三年來縣以上行政區(qū)劃調(diào)整變更事項三分之二以上是大中城市市轄區(qū)調(diào)整，比前幾年明顯增多。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？主要原因有三個方面，一是經(jīng)濟發(fā)展特別是城市化進程加快的結(jié)果，二是原有市區(qū)行政區(qū)劃設置不合理，三是我國行政體制特點的影響。

　�。ㄒ唬┏鞘薪�(jīng)濟社會的迅速發(fā)展和城市化進程的加快對現(xiàn)行行政區(qū)劃設置提出了新的任務和要求。改革開放以來由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的迅速發(fā)展，我國城市化進程日益加快，特別是近幾年隨著城鎮(zhèn)戶籍制度和農(nóng)民進城政策的進一步放開，城市化速度明顯加快，城鎮(zhèn)人口大幅度增加，到去年底城鎮(zhèn)總?cè)丝诒雀母镩_放初期接近增加了兩倍，由1.72億增加到5億多，全國城市化水平達到39.1%.特別是大中城市人口增長速度更快一些，城市規(guī)模成倍擴大。雖然過去我們一直倡導嚴格控制大城市規(guī)模，但實際上并沒有控制住，過去20年大中城市人口增長速度大大快于小城市和小城鎮(zhèn)。據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)，大中城市的人口增長速度是城鎮(zhèn)人口平均增長速度的一倍以上，特別是經(jīng)濟發(fā)展強勁的廣州、深圳、溫州等城市人口，增長率位居全國城市榜首，北京、上海等特大城市雖然采取了嚴厲的控制人口增長政策，但增長率仍高于全國城鎮(zhèn)人口增長的平均水平。根據(jù)城市化一般規(guī)律，在城市化快速發(fā)展階段，一個城市人口增長的速度是與其經(jīng)濟發(fā)展狀況密切相關的，經(jīng)濟發(fā)展狀況越好，城鎮(zhèn)人口增長速度越快，因為在這里人們可以找到更多的就業(yè)崗位，可以創(chuàng)造更多的經(jīng)濟收益，這里的投資回報率比小城市和小城鎮(zhèn)要好得多。正是由于在這些方面的原因，無論是農(nóng)民還是小城鎮(zhèn)或小城市的人們都愿意流向大中城市。據(jù)有關資料統(tǒng)計，二十世紀九十年代以來從農(nóng)村轉(zhuǎn)移進城鎮(zhèn)的勞動力共有9948萬人，其中到城市的累計有6233萬人，到小城鎮(zhèn)的3715萬人。江蘇省從1980－1999年城鎮(zhèn)人口增加了1618.31萬人，其中小城鎮(zhèn)人口增加了568.88萬人，占35.15%.（[1]）這就是說，全國農(nóng)村轉(zhuǎn)移進城的農(nóng)民中約有三分之二到城市，只有三分之一到小城鎮(zhèn)，即使小城鎮(zhèn)發(fā)達的江浙地區(qū)也是如此。而在各類城市中又以地級以上城市的人口機械增長速度最快，從近五年來全國人口遷移情況統(tǒng)計數(shù)字看，地級以上城市人口遷入率最高，平均凈遷入率在千分之八以上，而縣級市的凈遷入率不足千分之二[2].城市人口大量增加了，城區(qū)規(guī)模成倍擴大了，原有地域空間和行政區(qū)劃格局必然會在一定程度上束縛著城市經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，因而不得不調(diào)整行政區(qū)劃、拓寬地域空間。所以今年《國務院關于印發(fā)中國21世紀初可持續(xù)發(fā)展行動綱要的通知》中明確指出，要適時、科學、穩(wěn)妥地調(diào)整行政區(qū)劃設置，構(gòu)建適應我國城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的體制框架。城市規(guī)模越大，經(jīng)濟活動越繁榮，社會生活越豐富，城市管理和服務的任務就越重，行政區(qū)劃設置與城市管理任務相適應的要求也越緊迫，正因為如此近三年來大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整事項主要集中在東部沿海地區(qū)，特別是經(jīng)濟發(fā)達、大中城市集中的江浙粵閩四省和京滬津三大直轄市。

　　（二）由于歷史原因我國許多大中城市原有市區(qū)行政區(qū)劃格局不能適應新形勢的要求。主要是由兩個方面原因造成的，一是切塊設市模式造成的，二是改革開放前行政區(qū)劃管理不規(guī)范造成的。我國今天的大中城市是由過去的中小城市發(fā)展而來的，在建市之初，很多城市的市區(qū)就是某個縣城或地區(qū)行政公署駐地，地域空間很小，這是我國早期設立的大中城市市轄區(qū)建制的共同特征。自上個世紀二十年代開始設立市建制以來，直到八十年代初期，我國的設市模式都是這種切塊設市的模式，大多是將歷史上的州府駐地即后來的省政府和地區(qū)行署駐地的一小塊地域劃出來設市，駐地所在的縣仍然保留。由于歷史上的州府或行署駐地同時也是縣城駐地，因而設市后就出現(xiàn)了市縣同城的局面，有的縣城雖然從市區(qū)搬遷出去了，但市區(qū)只有一小塊，仍然被廣闊的縣域封閉或半封閉地包圍著，如：番禺市（即原番禺縣）包圍廣州市，歷史上先有番禺后有廣州，廣州是在番禺的地域上發(fā)展起來的；
南海市（即原南海縣）包圍佛山市，佛山市區(qū)原是南海縣的一個鎮(zhèn)，后切塊設市并逐步發(fā)展成地級市，管轄南海縣；
余杭市（即原余杭縣）和蕭山市（即原蕭山縣）包圍杭州市，先有余杭后有杭州，杭州城是在余杭縣的地域上發(fā)展起來的，紹興縣包圍紹興市，先有紹興縣后有紹興市，紹興市的市區(qū)原是在紹興縣城的基礎上發(fā)展起來的；
鄞縣包圍寧波市區(qū)，先有鄞縣后有寧波市，寧波市區(qū)是在鄞縣縣城基礎上發(fā)展起來的；
吳縣市（即原吳縣）包圍著蘇州市，蘇州城的四周都是吳縣的地域；
錫山市（即原無錫縣）包圍無錫市，先有無錫縣后有無錫市，無錫市是在無錫縣城的基礎上發(fā)展起來的；
江寧縣包圍著南京市，先有江寧縣后有南京城，南京市是在江寧縣的地域上發(fā)展起來的；
長沙縣包圍長沙市，先有長沙縣后有長沙市，市縣同駐一地。如此等等，不一而足。概括地講，改革開放以前設立的地級市，包括一些省會城市，大多存在這個問題。這些城市的進一步發(fā)展受到行政區(qū)劃體制的制約時，自然就要求改變這種歷史上形成的行政區(qū)劃格局。所以國家“十五”計劃《城鎮(zhèn)化發(fā)展重點專項規(guī)劃》對大中城市市區(qū)行政區(qū)劃問題，有針對性地提出了明確而具體的要求，要“理順城市中心區(qū)和城市邊緣區(qū)行政區(qū)劃體制。對市縣同駐一地的要調(diào)整行政區(qū)劃�！�

　　另外，改革開放前行政區(qū)劃管理不規(guī)范、不科學也是造成大中城市市區(qū)行政區(qū)劃格局不適應新形勢要求的重要原因。建國初期大中城市的市轄區(qū)設置不需經(jīng)中央政府批準，也沒有具體標準，一個市設多少個市轄區(qū)，市轄區(qū)的面積應該多大，都由各市自己確定，這樣就導致有的城市市轄區(qū)設得過多，有的城市設得偏少，有些人口規(guī)模相近的城市，市轄區(qū)的數(shù)量相差一倍以上。1955年6月頒布實施的《國務院關于設置市、鎮(zhèn)建制的決定》規(guī)定：市的郊區(qū)不宜過大；
市轄區(qū)和鎮(zhèn)的建制的設置和變更由省人民委員會、自治區(qū)自治機關自行決定。這兩條規(guī)定對以后大中城市市區(qū)行政區(qū)劃設置的格局影響很大。特別是“文化大革命”期間，各地行政區(qū)劃設置更加混亂。市轄區(qū)的設置更是非常隨意，有的城市一會設立東、西、南、北區(qū)，一會改為一、二、三、四、五、六區(qū)，尤其是在各市轄區(qū)布局上，沒有進行科學規(guī)劃，規(guī)模大小懸殊、地域犬牙交錯、一個礦點設一個區(qū)等等問題很多城市普遍存在，給城市規(guī)劃、建設和管理留下了很多隱患。改革開放以后所有縣級以上行政區(qū)劃建制調(diào)整變更的審批權收歸國務院了，包括市轄區(qū)在內(nèi)的縣級以上行政區(qū)劃設置逐步規(guī)范，但郊區(qū)包圍城區(qū)、市轄區(qū)設置混亂等歷史遺留問題沒有徹底解決，隨著城市規(guī)模的成倍擴大，矛盾越來越突出，現(xiàn)在不得不進行必要的調(diào)整。這是近年來大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整事項增多的又一個重要原因。

　�。ㄈ�）現(xiàn)行行政體制對市轄區(qū)的調(diào)整也有很大影響。我國是單一制國家，不同級別、不同類別的行政建制享有不同的管理職權，有的問題只能通過行政手段解決，有的問題則是通過行政手段解決比通過經(jīng)濟手段來解決更有效益。這一點與地方自治制不一樣。比如市縣同城和縣包圍市的矛盾，在地方自治體制下通過協(xié)商機制就可以比較好的解決，但在單一制體制下通過行政區(qū)劃手段來解決更容易一些，也更有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。而且目前我國市場經(jīng)濟體制還不完善，通過協(xié)商機制解決市縣矛盾的難度更大，因此通過調(diào)整行政區(qū)劃來解決市縣矛盾或大市與小市矛盾，既是一個不得已而為之辦法，也是一個較為可行的辦法。

　　以上是近年來大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整事項增多的主要原因。除此之外，計劃經(jīng)濟體制時期的行政區(qū)劃格局不適應市場經(jīng)濟形勢的需要也是一個重要原因。

　　三、調(diào)整變更中的不足之處

　　從近幾年大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的動因、調(diào)整的方案及調(diào)整后的效果看，總體上看調(diào)整是必要的，絕大多數(shù)調(diào)整方案是好的，調(diào)整后的效果也是明顯的，從行政區(qū)劃上解決了束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制問題，促進了地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，特別是極大地促進了中心城市的發(fā)展。據(jù)有關資料顯示，廣州、南京、蘇州、無錫、杭州、寧波、溫州等城市區(qū)劃調(diào)整后，減少了內(nèi)耗，整合了資源，強化了合力，無論是經(jīng)濟發(fā)展還是市政建設都呈現(xiàn)出良好的勢頭，當?shù)仄毡榉从承姓�區(qū)劃調(diào)整效果很好。但近幾年大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整中也存在一些問題，在今后的行政區(qū)劃調(diào)整中應該引起進一步重視和注意。(點擊此處閱讀下一頁)

　　一是有的地方行政區(qū)劃調(diào)整的整體規(guī)劃工作做得不夠好，有的調(diào)整事項基本是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，沒有從長遠、從全局上去考慮某項行政區(qū)劃調(diào)整。如有的市在調(diào)整規(guī)模過大的城郊市轄區(qū)時沒有統(tǒng)籌考慮中心城區(qū)市轄區(qū)面積過小的問題，區(qū)劃調(diào)整后有的中心城區(qū)的市轄區(qū)仍然只有幾平方公里或十幾平方公里的面積，這些市轄區(qū)的發(fā)展空間過小的問題仍然沒有得到解決，準備過兩年再次對市區(qū)行政區(qū)劃進行調(diào)整。再如有的市三年搞兩次行政區(qū)劃調(diào)整，一會撤郊區(qū)，一會撤縣，一會進行市轄區(qū)更名，這樣或多或少地影響了當?shù)厣鐣�的穩(wěn)定。因此，今后行政區(qū)劃調(diào)整一定要著眼全局，整體規(guī)劃，通盤考慮全省大中小城市及各大中城市市轄區(qū)的科學設置，而不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，調(diào)整方案要有前瞻性和全局性，使區(qū)劃調(diào)整既能解決當前的突出矛盾，又能適應較長時期經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。從各地調(diào)整事項比較看，上海、江蘇、浙江、廣東、廣西等省（區(qū)）較好地做到了這一點。南京、無錫、溫州、汕頭、梅州、江門、南寧、柳州等大中城市的行政區(qū)劃調(diào)整，不是簡單地撤縣（市）設區(qū)或撤并郊區(qū)，而是在撤縣（市）設區(qū)或撤并郊區(qū)的同時對中心城區(qū)劃分不合理的地方進行了調(diào)整，統(tǒng)籌整個市區(qū)地域重新劃分各市轄區(qū)的范圍，從而為各個市轄區(qū)提供了可供較長時期發(fā)展的空間，可以適應相當長時期經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。從各地成功的經(jīng)驗看，有利于市區(qū)長遠發(fā)展的比較好的市轄區(qū)結(jié)構(gòu)模式是扇形放射式。過去很多城市市區(qū)設置多采用同心圓模式，即中心區(qū)、次中心區(qū)和郊區(qū)包圍城區(qū)模式。實踐證明這種模式不利于城市的長遠規(guī)劃和發(fā)展，也不利于各區(qū)之間的競爭。相對于同心圓模式而言，扇形放射模式更好，各市轄區(qū)既有中心城區(qū)，也有外圍郊區(qū)，都有可以進一步向外發(fā)展的空間。

　　二是市轄區(qū)調(diào)整沒有具體標準，不利于精減市轄區(qū)數(shù)量，也不利于科學合理地設置市轄區(qū)。一般而言，各地上報申請調(diào)整市轄區(qū)的事項，絕大多數(shù)都是經(jīng)過反復慎重研究的，都有其合理性。但橫向比較起來，有的地方市轄區(qū)規(guī)模偏小。特別是由于改革開放前市轄區(qū)設置由各�。ㄗ灾螀^(qū)）自行審批，導致有些中等城市的市轄區(qū)數(shù)量太多，一個幾十萬人口的城市設了幾個市轄區(qū)，最多的設了十幾個市轄區(qū)，平均一個市轄區(qū)只有幾萬人。由于沒有市轄區(qū)設置標準，對歷史上規(guī)模過小的市轄區(qū)進行撤并就沒有過硬的法定依據(jù)，因而在審批各地上報的行政區(qū)劃調(diào)整事項時，對原有規(guī)模過小的市轄區(qū)只得仍然按照市里的意見繼續(xù)保留。因此，為了進一步規(guī)范市轄區(qū)的調(diào)整，科學合理地設置市轄區(qū)，有必要制定實施市轄區(qū)設置標準。

　　三是在大城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整中確有個別地方追求機構(gòu)升格、干部升級的問題。一般而言，由于直轄市的市轄區(qū)相當于正地級建制，而所轄縣大多數(shù)享受副地級待遇，因此撤縣設區(qū)后，無論是機構(gòu)的等級還是干部的職級都升了半格。副省級城市的市轄區(qū)一般享受副地級待遇，而所轄縣則仍是正處級，縣改區(qū)后機構(gòu)和干部也會升半格。不過，目前無論是直轄市的縣還是副省級市的縣，大多已經(jīng)機構(gòu)高設、干部高配，特別是主要縣領導與區(qū)領導可以平行交流。縣改區(qū)后，機構(gòu)升格和干部升級問題主要體現(xiàn)在縣副職領導和各局委辦機構(gòu)及其干部身上。由于有這方面的利益驅(qū)動，在近年的直轄市和副省級市的撤縣設區(qū)中，確實有個別可改可不改的縣或城市化水平不高的縣也改區(qū)了。

　　四是少數(shù)大中城市把調(diào)整行政區(qū)劃作為解決市縣矛盾或大市與小市矛盾的主要措施甚至唯一措施，過于依賴通過行政區(qū)劃調(diào)整來解決跨行政區(qū)的經(jīng)濟建設和市政建設中出現(xiàn)的問題，而沒有從轉(zhuǎn)變政府職能、改進管理方式以及調(diào)節(jié)工作關系等方面去努力，從而導致頻繁調(diào)整行政區(qū)劃的問題。如前文所述，調(diào)整行政區(qū)劃是在現(xiàn)行行政體制下解決跨行政區(qū)經(jīng)濟社會建設矛盾的一種不得已而為之的辦法，但不是唯一辦法，更不是全部辦法。從行政體制創(chuàng)新的根本要求出發(fā)，解決跨行政區(qū)城市建設和管理中出現(xiàn)的矛盾和問題，更重要的是要轉(zhuǎn)變政府管理職能，改進行政管理和公共服務的機制和方式，更多地運用經(jīng)濟手段和協(xié)商機制來調(diào)節(jié)市縣矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

　　四、需要進一步深入研究的幾個重要問題

　　今后十幾年是中國城市化速度最快、規(guī)模最大的時期，大中城市市區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整變更仍是行政區(qū)劃工作的一個重點，如何科學合理地調(diào)整好大中城市市區(qū)行政區(qū)劃是行政區(qū)劃工作的一個重大課題，更是事關一個個大中城市經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大體制變更問題。國務院領導同志最近深刻指出，行政區(qū)劃調(diào)整好了，是投入最少、見效最快的改革。在大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整方面，當前特別需要進一步深入研究解決好以下幾個熱點問題。

　　（一）如何對待縣（縣級市）改區(qū)的問題。縣（市）改區(qū)是近幾年行政區(qū)劃調(diào)整變更的一個熱點問題，總體上看改區(qū)后的效果是好的，但也存在一些問題，突出表現(xiàn)在兩個方面，一是大面積農(nóng)區(qū)戴上了市區(qū)的帽子，在一定程度上存在假性城市化問題；
二是由于部分縣改區(qū)后機構(gòu)升格和干部升職，在一定程度上增加了財政負擔。因此去年6月，國務院決定暫停一段時間的縣（市）改區(qū)審批工作。應該說，這對于控制少數(shù)地方縣（市）改區(qū)過多過亂的勢頭是有利的。但從一些要求縣改區(qū)的地方實際情況看，有的大中城市市區(qū)面積確實過小，特別是市縣同城的地方，城區(qū)沒有進一步發(fā)展的空間，中心城市的經(jīng)濟社會發(fā)展受到了嚴重的束縛。如果將市區(qū)周邊縣（縣級市）的地域劃一部分給市區(qū)，市區(qū)面積自然就擴大了，但同時會帶來兩個問題：其一，某個縣臨近市區(qū)的地方一般都是“肥肉”，常常是全縣經(jīng)濟發(fā)展水平最好的地方，一旦劃給市區(qū)，縣域經(jīng)濟將大大削弱，縣的發(fā)展將會很困難；
如果是市縣同城，還有個縣城搬遷問題，還得增加一筆財政開支；
其二，從縣里劃出部分地域給市區(qū)后，市區(qū)的地域和人口都增加了，常常不得不要求增設新的市轄區(qū)，從而就會整建制地增加機構(gòu)編制。所以在大中城市的市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整模式中，與部分分割縣的地域形式相比，整縣改區(qū)還更有利一點。特別是地級市的縣改區(qū)，縣或縣級市改區(qū)后既沒有機構(gòu)升格的問題，也沒有干部升職的問題，改區(qū)前后都是縣處級，而且一般而言，縣的自主權比市轄區(qū)還要大，之所以要縣改區(qū)，完全是為了中心城市發(fā)展的需要。所以對縣（市）改區(qū)問題如何科學處理好，還需要進一步深入專題研究。

　�。ǘ�）如何對待一市一區(qū)的問題。目前我國共有地級城市260個（不含副省級城市），其中95個城市只設一個市轄區(qū)。這種一市一區(qū)的模式一般是源于地改市。在地改市時為了不增加縣級建制，同時也為了減少撤地設市工作的難度，就將原地區(qū)所在地的縣級市（縣）整建制改為一個市轄區(qū)。而這些縣級市或縣作為該地區(qū)的經(jīng)濟、行政中心，一般都規(guī)模較大，人口較多，特別是地改市后中心市區(qū)的人口增長加快，一個縣級建制的市轄區(qū)管轄的人口上百萬，面積上千平方公里，加上市轄區(qū)體制的局限性，管理起來確實難度很大。如四川遂寧市中區(qū)人口150萬，面積1800多平方公里；
安徽宿州埇橋區(qū)人口169萬，面積2800平方公里。有關地方政府多次強烈要求將這些規(guī)模過大的市轄區(qū)一分為二，或分為兩個市轄區(qū)，或分為一區(qū)一縣。由于增加機構(gòu)，這類行政區(qū)劃調(diào)整屬從嚴控制。長期下去對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展肯定是有不利影響的。但如果所有一市一區(qū)都一分為二，全國就要增加95個市轄區(qū)，這顯然不符合精簡機構(gòu)的精神。所以，對一市一區(qū)問題還是應該分類指導，區(qū)別對待。具體如何操作，需要研究制定具體標準和措施。

　　（三）開發(fā)區(qū)改成市轄區(qū)的問題。八十年代初期國家就開始設立各種各樣的開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、科技園區(qū)，其中國家級的就有150多個。這些機構(gòu)本來只有經(jīng)濟職能，只管經(jīng)濟事務，但隨著發(fā)展也有不少開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)逐步管了很多社會事務，省市政府逐步賦予其管理一定地域和人口的行政職能，開發(fā)區(qū)變成了準行政區(qū)，有的規(guī)模還相當大，不斷要求改為行政區(qū)。但什么情況下該改，什么情況下不能改，目前沒有明確標準，需要進一步研究。

　�。ㄋ模┦休爡^(qū)調(diào)整中增加建制的問題。無論什么形式的城市行政區(qū)劃調(diào)整都有可能出現(xiàn)增設建制的要求，因為城市人口增多了，規(guī)模擴大了，管理的任務自然就加重了，自然就要有相應的管理建制。但每增設一個行政區(qū)劃建制就要增加一套機構(gòu)，增加行政管理成本。因此近年來對增加建制的行政區(qū)劃調(diào)整，采取了嚴格控制的政策，這是完全正確的。但是，是不是每一項行政區(qū)劃調(diào)整都不能增加建制則值得研究。實際上三年來也增設了四個市轄區(qū)的建制，但總量沒有增加，而且還有所減少，全國縣級政區(qū)由1999年的2863個減少到去年底的2860個，這是在全國總?cè)丝谠黾恿?000萬情況下的成果，應該說是相當不容易的。今后，對待增設建制的行政區(qū)劃調(diào)整，仍然應該繼續(xù)堅持從嚴控制的原則。但貫徹這個原則要體現(xiàn)實事求是的精神，既要考慮機構(gòu)臃腫、人浮于事的總體情況，又要從實際出發(fā)，考慮個別地方的實際困難，具體問題具體分析，做到有增有減、減多增少、總量平衡，不搞一刀切。同時，為了使確實需要增設的建制能夠設立，還可以撤并一些規(guī)模過小的縣級政區(qū)。另外，由于市轄區(qū)與縣的職能任務不一樣，市轄區(qū)的機構(gòu)設置可以比現(xiàn)有模式更精簡一些，人大、政協(xié)及有些局委辦可否不設，力爭做到市轄區(qū)的數(shù)量雖略有增加，但全市總編制增加不多。

　　上述幾個問題都與市轄區(qū)設置標準密切相關，因而我們應盡早制定實施這個標準，對設置市轄區(qū)的人口、面積、經(jīng)濟總量等提出具體要求，使市轄區(qū)的調(diào)整設置更為科學合理。同時，還要根據(jù)新形勢下城市經(jīng)濟社會管理的新特點新要求，研究探索城市內(nèi)部行政建制和行政管理體制創(chuàng)新的新思路，打破市→市轄區(qū)→街道辦事處→居民委員會的傳統(tǒng)模式，本著精簡效能原則，根據(jù)不同規(guī)模城市的管理特點進行機構(gòu)職能重組，減少市區(qū)管理層次。對此，筆者曾在拙著《中國市制》一書中進行過專題論述。

　�。�1）轉(zhuǎn)引自《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2002年第9期

　　[2]參見公安部編《中華人民共和國全國分縣市人口統(tǒng)計資料》

　　作者為民政部區(qū)劃地名司司長。原載《行政區(qū)劃與地名》2003年第2期

　　來源：http://www.xzqh.org/files/list.asp?id=84

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