李煒光：重新打造個人所得稅

　　個人所得稅關(guān)系到億萬納稅人的切身利益，也是政府在構(gòu)建和諧社會中必須妥善處理的社會問題，因而成為當前我國經(jīng)濟生活中的最大熱點，而個人所得稅“起征點”的調(diào)整又是當前最為迫切解決的問題，稱得上是熱點中的亮點，一時間，全國人民的目光都集中到了個人所得稅上。

　　但個人所得稅畢竟是個“外來”的稅種，以目前中國公民和政府的納稅人意識和素質(zhì)，對它的了解可以說少得可憐，因而也就出現(xiàn)了許多似是而非的說法，專家和媒體的議論似乎也是千篇一律，這顯然無法適應個人所得稅改革正在啟動這個關(guān)鍵性歷史時刻的要求。

　　是“免征額”，不是“起征點”

　　目前社會最關(guān)注的是個人所得稅的免征額問題，但各種媒體上，“起征點”的說法卻鋪天蓋地滿天飛，甚至剛剛召開的十屆全國人大常委會第17次會議在審議個人所得稅稅法修正案時也將其稱為起征點，這其實這是一種誤解。

　　起征點是之稅法規(guī)定的對征稅對象開始征稅的臨界點。征稅對象沒有達到起征點的不征稅，達到或超過起征點的，則按照征稅對象的全部數(shù)額征稅。免征額是指征稅對象的全部數(shù)額中扣除一個部分免于征稅。無論征稅對象的數(shù)額多大，免征額部分永遠都不征稅，只就超過免征額的部分征稅。

　　之所以出現(xiàn)將起征點和免征額免混為一談的情況，是因為僅僅看到了二者的聯(lián)系，即它們都屬于減免稅的特殊形式，都可以減除納稅人的部分稅收負擔；
不同的是，起征點免除的是一部分低收入納稅人的稅收負擔，而免征額免除的是所有納稅人的一部分稅收負擔。如果把免征額當成起征點，那么超過這個“起征點”的全部所得均應被視為應納稅所得，這還談得上什么優(yōu)惠、照顧低收入者呢？

　　可見，起征點、免征額的區(qū)別是明顯的，不能混淆，混淆了就說不清楚了。

　　構(gòu)建和諧社會的一件大事

　　缺乏調(diào)節(jié)收入的功能，是現(xiàn)行的個人所得稅存在的主要問題，也是這次稅制調(diào)整的主要原因。我國現(xiàn)行的《中華人民共和國個人所得稅法》是1980年9月頒布實行的， 當時中國公民的月工資收入不過數(shù)十元，距離800元的免征額遠之又遠，只有極少數(shù)市民及在華工作的外籍人員可以稱得上是納稅人。從那時起到現(xiàn)在，20多年過去了，居民的收入逐年增長，而稅法規(guī)定800元的免征額卻一成不變，使得個人所得稅征稅對象由少數(shù)高收入階層迅速擴大到多數(shù)收入相對較低的城市居民。

　　另外，個人所得稅實行單位代扣代交的征收方法，也使得這一制度能直接管住的就是普通工薪階層，而對于那些富豪們、高收入們就很難有效監(jiān)控。尤其是私營企業(yè)，要分清哪些是個人所得，哪些是企業(yè)收入本身就是一件難事，在那里，避稅成了一件非常容易的事，可憐的是那些跑不掉、逃不脫的中低收入者，反而成為個人所得稅的納稅主體。2004年，中國個人所得稅收入為1737.05億元，其中65%來源于工資、薪金所得，其中，中低收入者又占了絕大多數(shù)。而人數(shù)不足 20％的富人們占有銀行存款總量80％的比例，其所繳的個人所得稅卻不到這個稅種收入總量的 10％。

　　富豪們、高收入們他們居住的是豪華住宅，享用著最好的公共服務，占據(jù)著最多的公共資源，而他們對個稅的貢獻卻最小，避稅、偷逃稅進退自如，倒是廣大中低收入者們承擔了其中的大部分，不僅造成了國家稅收的巨額損失，還使得個人所得稅的調(diào)節(jié)作用基本失效，導致富人更富，窮人更窮的“逆向調(diào)節(jié)”后果，社會貧富差距因此進一步拉大。

　　個人所得稅收本應是調(diào)節(jié)貧富差距的手段，現(xiàn)在卻反其道而行之，變成了一個很不公平的稅。對這樣的稅，人們哪里僅僅是“充滿了期待”，可以說是“怨聲載道”，不改革，天理難容。

　　此次對個人所得稅免征額的調(diào)整，雖然沒有達到人們希望的1600—2000元的標準，但仍可以在相當程度上降低中低收入者的稅負，反映了民眾的意愿，對于提高稅收調(diào)節(jié)收入分配的功能，緩解社會貧富差距將具有非常積極的作用，反映出決策層在構(gòu)建和諧社會方面正在做出實質(zhì)性的努力，因而得到了廣泛的贊譽和擁護，是中國政治經(jīng)濟生活中一件非常值得肯定的大事。

　　是稅制的調(diào)整，還不是“變法”

　　許多人將目前對個人所得稅的調(diào)整稱為“變法”，我認為過了。免征額20多年沒變，確實已經(jīng)到了非變不可的時候了，調(diào)整個人所得稅的免征額標準，意圖很明顯，就是先解決對民眾影響最大的問題和民眾呼聲最高的問題，準確地說，是使中低收入納稅群體適當降低，但現(xiàn)行的個人所得稅稅制仍然達不到調(diào)節(jié)收入水平的層次，只是屬于稅法的適當調(diào)整，并不是真正的稅制改革。

　　免征額標準其實是個稅改革中最簡單的問題。降低中低收入者稅負，除了調(diào)整免征額之外，還有一系列稅制設(shè)計上的問題需要考慮。我國實行的是總收入減去固定的扣除部分作為應納稅所得額的計稅辦法，但標準規(guī)定得過于簡單，未考慮到不同納稅人的贍養(yǎng)人口負擔、子女撫養(yǎng)及教育負擔、醫(yī)療費用、住房購置費用負擔等因素，沒有考慮按照最低生活水平線開支抵扣個人所得稅。這些大頭費用，過去很多都是由政府承擔的，現(xiàn)在，這些費用轉(zhuǎn)由個人承擔，那么，政府就應當把這筆錢留給個人，在稅前予以扣除。而增加這些個人所得稅的稅前扣除項目，也就相當于個人所得稅的免征額標準的提高。

　　在個人所得稅的稅前扣除方面，英國的扣除項目以規(guī)定細致而著稱，有個人口扣除、已婚夫婦扣除、子女稅收寬免、工薪家庭稅收寬免等。以個人扣除為例，他們是按照一定的年齡界限分檔界定的。65歲以上到74歲的老人，扣除標準比普通納稅人提高了32%，75歲以上的老人扣除標準則進一步提高了6%。這一規(guī)定實際上是以稅收優(yōu)惠的形式體現(xiàn)社會對老年人的關(guān)愛以及對他們一生為社會所作貢獻的尊重與肯定。這些寶貴的經(jīng)驗可以供我們在改革個人所得稅制的時候作為參考和借鑒。

　　可以考慮將我國個人所得稅的扣除項目區(qū)分為必要費用和生計費用兩大類。必要費用是指為取得個人收入而支付的費用；
生計費是指維持納稅人及其贍養(yǎng)人口基本生活的最低費用。目前我國個人所得稅的扣除項目恰恰是這兩項居多，這就不可避免地增加了工薪階層的稅收負擔。這樣區(qū)分后，還應進一步細化我國個人所得稅的費用扣除項目，如實行教育扣除、殘疾人扣除、住房扣除等等。

　　調(diào)低最高邊際稅率也是個人所得稅改革中的關(guān)鍵性問題�，F(xiàn)行個人所得稅的累進稅率級次有9級，計算過程復雜，最高邊際稅率45％，從國際上看，采用這么高稅率的國家還很少見。稅率過高，個人逃稅的幾率于是就高，其實際價值就會下降。經(jīng)濟學家賈康說，有的地方專門做過調(diào)查，在本地按照45%的稅率所征收的稅金是零，從來沒有征到過，這樣的邊際稅率還有什么實際意義？而且邊際稅率過高會影響人們創(chuàng)業(yè)和投資的積極性，無法體現(xiàn)稅收的效率原則（不妨礙或刺激經(jīng)濟發(fā)展），這對發(fā)展中的中國來說顯然是不利的。同時，減少稅率級次也是必要，現(xiàn)在是9個級次，其實有三到五級就夠了，每一級之間5%的級距可以適當拉大，這也是個人所得稅改革的一個需要考慮的問題。

　　就是免征額本身，也需要進一步做出調(diào)整。我國個人所得稅屬于中央和地方共享稅種，地方對之應該擁有一定的調(diào)整空間和一定的浮動范圍。比如根據(jù)價格指數(shù)調(diào)整，建立個人所得稅應稅收入、級距、費用扣除等與價格指數(shù)（通貨膨脹）之間的聯(lián)動機制和彈性空間，每年由地方根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟增長情況作出相應的調(diào)整。

　　我國目前城鄉(xiāng)差距、東西部差距仍然相當大，一個人月收入2000元在北京就能解決溫飽問題，但在西部一些地方就可以成為高收入者，實行全國統(tǒng)一的稅法，北京的窮人繳的稅可能比農(nóng)村的富人要多得多，但如果由各地自行決定征稅標準，每個人當然希望按照高收入地區(qū)的標準繳稅，又難以阻止跨省區(qū)的收入支付行為，還是會導致新的不公平。要根本解決這個問題，只有基本消除了地區(qū)差距才有可能。

　　個人所得稅的主要功能是調(diào)節(jié)收入分配

　　在我看來，調(diào)節(jié)個人收入分配和社會貧富差距應當是個人所得稅的主要功能，而其收入功能是次之的。個人收入分配是指一定時期內(nèi)的貨幣收入在社會各階層之間的分配。當各種收入來源既定的時候，收入在不同階層之間分配的結(jié)果，很大程度上就取決于個人所得稅。由于個人所得稅一般實行累進稅率征收，并且直接課征于個人的貨幣收入，稅負的高低，就決定了納稅人稅后的實際收入水平。個人所得稅最能體現(xiàn)縱向公平原則，所得多者多納稅，所得少者少納稅，無所得者不納稅。課稅以后，可以在一定程度上減少貧富階層收入分配差距過大的狀況，如薩繆爾森所說：“個人所得稅是累進的，具有把收入從富人那里再分配給窮人的傾向�！眰�人所得稅調(diào)節(jié)最高收入與最低收入之比，根據(jù)美國1999年個人收入所得稅表計算，單身納稅人最高收入者稅前收入是最低收入的11倍，經(jīng)過稅收調(diào)節(jié)后，下降為7。8倍。加拿大的資料顯示，1971年至1992年，該國個人收入的基尼系數(shù)在征收個人所得稅之前從0。447上升到0。491，征收個人所得稅后，下降至0。359。

　　但我國個人所得稅調(diào)節(jié)收入差距的功能是比較微弱的，這樣說的主要根據(jù)是個人收入差距呈現(xiàn)增大的趨勢，而不是縮小。中國的基尼系數(shù)早就超過了國際公認的警戒線0.4，2004年城鄉(xiāng)整體的基尼系數(shù)達到0.465，這個敏感的數(shù)字還在繼續(xù)上升，目前還看不到下降的跡象。另外，我國個人所得稅的實際收入與潛在收入（應收收入）之間存在較大的缺口，一般認為我國應征而未征的個人所得稅流失至少1/2以上，也就是說，現(xiàn)在每年至少有800多億潛在個人所得稅沒收上來。

　　數(shù)據(jù)顯示，個稅占中國稅收的比重由1994年的1.6％，迅速提升至2004年的6.75％。從收入規(guī)模上看，個稅已成為中國第四大稅種，成為最有潛力和希望的稅種，將很快發(fā)展成為中國稅制中的主體稅種，在社會生活中發(fā)揮出越來越大的作用，所以應對如何發(fā)揮個人所得稅特有的調(diào)節(jié)功能做進一步探索和改革。

　　一是需要在此次調(diào)整免征額標準的基礎(chǔ)上進一步完善個人所得稅制。調(diào)整免征額標準，只是我國個人所得稅制改革的第一步。我國目前實行的分類所得稅制有計征簡便的優(yōu)點，但顯然這個優(yōu)點是對政府來說的，對納稅人來說就不那么樂觀了。它不能全面反映納稅人的真實應納稅所得的水平，容易造成應稅所得來源多、綜合收入高的納稅人不繳稅或少繳稅，而應稅所得來源少、收入相對集中的納稅人多繳稅的現(xiàn)象。比如，某甲在不同的地方取得工薪所得、勞務報酬、稿費收入3項收入，每項所得費用扣除800元，雖然甲的月收入達到2400元，但是卻不用繳納個人所得稅。某乙與甲月收入相同，全部來自于工薪所得，卻要按規(guī)定繳納個人所得稅135元。這樣，收入結(jié)構(gòu)單一、由單位代扣代繳的工薪階層，成了最“疏而不漏”的納稅者，而那些收入結(jié)構(gòu)復雜、收入來源廣泛的非工薪階層，卻往往因為其收入的哪一“類”都夠不上起征點，且無人跟蹤追繳，反而可以不交稅或少繳稅，明顯的不公平。此外，現(xiàn)行稅制將個人收入分為11類，按不同稅率計稅，也造成同等數(shù)額的收入因其來源不同而稅負不同的結(jié)果，也就是賺同樣多的錢，交不一樣的稅，甚至有可能勞動所得交的稅高于非勞動所得、勤勞所得交的稅高于非勤勞所得的稅率倒掛現(xiàn)象。

　　有鑒于此，我國確定了綜合與分類相結(jié)合，綜合為主、分類為輔的稅制改革方向，即將個人的部分經(jīng)常性收入，如工資薪金、勞動報酬、稿酬、財產(chǎn)租賃、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等有費用扣除的項目合并歸總征收個人所得稅，不再按照收入來源不同分別計稅，而將沒有費用扣除的其他臨時性、偶然性的收入，如利息、股息、紅利所得、股息轉(zhuǎn)讓所得等實行分類單獨征收，這樣，大部分個人收入就可以有效地避免由于重復扣除費用所帶來的稅負不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

　　當然，還必須看到，就是實現(xiàn)了分類綜合所得稅制，也并不標志著個人所得稅制改革的的完成，我國個人所得稅制改革的最終目標應該是實行綜合所得稅制，即按納稅人的綜合所得確定累進稅率的檔次，因為在所有稅制類型中，只有綜合所得稅制最能體現(xiàn)量能負擔和公平的原則，但這種稅制是建立在個人自行申報基礎(chǔ)上的，要求納稅人有較高的納稅人意識，稅務機關(guān)有較強的監(jiān)管能力，這些條件我國目前還不具備，所以必須以分類綜合所得稅制作為過渡。

　　二是實行金融實名制，建立個人收入的信用化體系，推廣信用證和個人支票制度，建立對個人收入、支出的結(jié)算信息系統(tǒng)。在這個前提下，將納稅人所有的收入都歸并在一個身份證號碼下面，——所有金融方面的信息在金融機構(gòu)的電腦里都能夠順利而準確地查到，這才能形成“綜合”成為個人所得稅的計稅依據(jù)。這是稅務機關(guān)搜集個人個人應稅所信息和實現(xiàn)交叉稅務稽核的基本條件。

　　三是構(gòu)建調(diào)節(jié)收入分配的一攬子稅收體系。稅收對個人收入的調(diào)節(jié)是一個系統(tǒng)工程，而不能僅僅依靠個人所得稅。調(diào)節(jié)收入分配的一攬子稅制應包括社會保障稅或繳費、個人財產(chǎn)（不動產(chǎn)）稅、遺產(chǎn)與贈與稅、資本利得稅以及福利稅等。

　　納稅人不僅有義務，也有權(quán)利

　　個人所得稅是與公民個人關(guān)系最為密切的稅種，對中國納稅人觀念的影響遠甚于其他。近年來，中國公民在納稅意識增強的同時，納稅人權(quán)力的意識也在“蘇醒”，他們在繳稅的同時希望了解稅款的流向和用途，監(jiān)督政府的財政行為。一些公民在對行政機關(guān)工作表示不滿意時已經(jīng)懂得強調(diào)自己的“納稅人”身份，這是令人欣慰的現(xiàn)象，說明中國確實是在向一個法治社會進步。

　　為提高納稅人對個人所得稅的認可程度，應從法律上確定納稅人享有對預算從編制到修改再到執(zhí)行的全程監(jiān)督權(quán)，有順暢表達個人意見的渠道，在日常生活中，應當大大加強我國政府各級預算收支內(nèi)容的透明度，借鑒西方國家實行了多年的預算公開化的經(jīng)驗，讓納稅人通過各種媒體方便地了解政府財政活動的情況，明白自己所承擔稅負的計算依據(jù)和所納稅款的去向，創(chuàng)造個人所得稅為廣大納稅人自覺遵從的必要的社會條件。

　　我國的個人所得稅，從稅種確立的1980年算起不過25年，而真正有意義的征收只有十幾年的歷史，無論是征管水平，還是被納稅人認可的程度，或者是占稅收總額的比重，都還處于發(fā)展的初級階段。免征額標準的調(diào)整固然應該關(guān)注，但它只是我國個人所得稅改革邁出的第一步。英國從1798年的“三部課征捐”開始建立個人所得稅的，一直到1874年，歷時76年，才被確認為永久性的固定稅種。而這就提醒我們，不論在那個國家，將這樣一個直接稅稅種從無到有地確立起來都不是一件容易的事。稅制自身的完善及與之相關(guān)的各種制度的相互配合，還需要經(jīng)歷一個相當長的過程，可能幾年，甚至十幾年的努力才能基本完成。這很正常。

　　個人所得稅改革，穩(wěn)步行進，前景看好。

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