高智晟：走出半個世紀(jì)的歷史糾葛——對于國家執(zhí)行經(jīng)租房政策的法律地位及其解決出路的思考

　　（最近一段時期，一些媒體與我接觸，希望就經(jīng)租房問題寫點(diǎn)東西，但大多要求回避國家執(zhí)行經(jīng)租房政策狀態(tài)的違憲及違法性問題.然而經(jīng)租房政策的現(xiàn)有執(zhí)行狀態(tài)確是違憲、違法的，這是經(jīng)租房政策現(xiàn)有執(zhí)行狀態(tài)法律性質(zhì)的核心、本質(zhì)認(rèn)識及承認(rèn)之，是正確決策并解決經(jīng)租房問題的最可靠前提，舍其則遺患無窮。）

　　國家執(zhí)行了近半個世紀(jì)的經(jīng)租房政策近兩年來受到越來越多的質(zhì)疑，法學(xué)界、經(jīng)租房政策的利害關(guān)系人（這里僅指經(jīng)租房所有權(quán)人及其繼承人）要求徹底解決經(jīng)租房問題的呼聲不斷.與之對應(yīng)的另一面是，政府操持經(jīng)租房政策事務(wù)的相關(guān)職能部門在這種要求解決問題的呼聲面前是雷打不動。甚至各地相關(guān)的職能部門還反其道而行之.最新一段時間里，各地經(jīng)租房戶（或繼承人）紛紛電話及書面函件予我，反映政府房管部門或其工作人員竟公然開始出售被他們非法控制了近半個世紀(jì)的經(jīng)租房.面對自己享有所有權(quán)的房產(chǎn)被他人非法出售斂錢的局面，所有的經(jīng)租房權(quán)屬人都心急如焚，但所有的人都無能為力。桎梏于含最高人民法院在內(nèi)的各地法院對有涉經(jīng)租房問題的訟爭法院一律不得受理荒唐釋解的現(xiàn)實存在，經(jīng)租房權(quán)屬人權(quán)益的法律保護(hù)處于絕對的無助境地，而它的另一面是，法律對相關(guān)職能部門針對經(jīng)租房權(quán)屬人的合法權(quán)益的任何違法甚至是犯罪之舉都不能去作任何法律上的判斷，對其不法行為的保護(hù)處于絕對的安全境地，且不說在法治價值角度，即使從情理文明的角度，這都是令文明人類不可思議的存在。

　　“文革邏輯”在經(jīng)租房領(lǐng)域還遠(yuǎn)未結(jié)束

　　經(jīng)租房，根據(jù)手頭資料，最早作為政策的書面形式出現(xiàn)在1956年，當(dāng)時的中共中央書記處第二辦公室于當(dāng)年的5月18日制訂了一份叫《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會主義改造的意見》（下稱《意見》）的文件。《意見》中提出一些當(dāng)時可能被官家認(rèn)為合理但在今日看來則近乎荒謬的思想，即對城市私有房產(chǎn)在公、私房比重中過大的問題表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)膽n慮。諸如當(dāng)時最高如蘇州的私產(chǎn)比例占了86%，上海為66%，北京則為53.85%。《意見》認(rèn)為，私房比例過重帶來“目前房屋租金比較混亂（租金居然還要統(tǒng)一！），欠租情況比較普遍，租賃關(guān)系中還存在種種的中間剝削”�！兑庖姟芬陨虾�為例，說上海僅二房東（實為今天的房屋中介經(jīng)營者）就有六千戶（在今日看來，這是政府?dāng)U大就業(yè)門徑的政績）�！兑庖姟纷罱K得出：“城市房屋私人占有制與社會主義建設(shè)之間的矛盾日益尖銳”的讓今人感覺是莫名其妙的結(jié)論。鑒此，決定：“對私人房產(chǎn)改造的形式：由國家經(jīng)租，即由國家進(jìn)行統(tǒng)一租賃、統(tǒng)一分配使用和修繕維護(hù)，并根據(jù)不同對象，給房主以合理的利潤”，是為經(jīng)租房現(xiàn)象起始，是為經(jīng)租房的內(nèi)涵。事后，各地于不同時期均制訂了大致相同的規(guī)制經(jīng)租房關(guān)系的地方規(guī)范，諸如北京1958年6月4日之《對私有出租房屋進(jìn)行社會主義改造幾個具體問題政策的規(guī)定》規(guī)定了兩個納入改造的起點(diǎn)即：15個自然間或總面積達(dá)250平米者一律納入這次“社會主義改造”之列，各地相關(guān)規(guī)定大同小異。從后來各地的執(zhí)行情況看，這次名曰“社會主義改造”者，最后實質(zhì)上是國家依靠強(qiáng)制力在全國各大城市與符合其規(guī)定“改造”條件的私房主之間建立的一種以私房出租及利益分配為權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的契約關(guān)系，按現(xiàn)在的民事法律精神界定，實際上是國家通過強(qiáng)制力來逼使私有房產(chǎn)主與國家之間訂立的委托經(jīng)營租賃私有房屋的關(guān)系，但有一個確定存在是：當(dāng)時并未涉及到經(jīng)租房所有權(quán)的變化問題。從形式上看，這無疑是一種合同關(guān)系。這種合同關(guān)系執(zhí)行不久即由于合同的另一方即國家主體的單方行為使合同發(fā)生了改變，這種改變的法律性質(zhì)、法律效力及溯及力，是我下面要著重談的東西。

　　現(xiàn)在政府房管部門中的一些人有一種很陰暗的思想，即每每有人談及政府執(zhí)行經(jīng)租房政策狀態(tài)的違憲及非法性問題，這些人立即給你扣一頂“否定黨的社會主義改造成果”的大帽子，有學(xué)者戲稱，“文革邏輯”在經(jīng)租房領(lǐng)域還遠(yuǎn)未結(jié)束。社會主義改造的最大“成果”是高度集中的計劃體制及完全的公有制狀態(tài)，而1978年以后的國家改革總方向的實質(zhì)是什么，其實質(zhì)即是對“社會主義改造最大成果”的修正及救贖：即打破高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制、打破公有制基本一統(tǒng)天下的不正當(dāng)局面。這里且不論社會主義改造有無成果可言，要落實經(jīng)租房權(quán)屬者的法律利益與重新界定社會主義改造根本就是風(fēng)馬牛不相及的。再者，完全赤裸裸地?zé)o償非法地剝奪經(jīng)租房權(quán)屬者的房屋所有權(quán)根本就不是當(dāng)時進(jìn)行“社會主義改造”的初衷，這種極具文革遺風(fēng)的扣帽子的危險狠招是值得人們警惕的。

　　國家以社會主義改造為由始行于1956年的經(jīng)租房政策是非法的，這種非法性質(zhì)并不因為這一政策的制定主體是國家政府而改變，也不因為某些人認(rèn)為它是社會主義改造的成果而改變。

　　對私房予社會主義改造性質(zhì)本身的非法律性

　　經(jīng)租房政策的制定及施行始于1956年，亦即為中國的第一部憲法頒行的兩年后，從法律形式上看，中國社會已進(jìn)入憲法規(guī)制時期。從國家行為價值角度看，當(dāng)時憲法即已確定任何政黨、團(tuán)體及組織都須在憲法及法律范圍內(nèi)行事的憲法準(zhǔn)則。從所有權(quán)人權(quán)益角度而言，當(dāng)時的憲法第十一條明確將私有房屋作為公民個人的合法財產(chǎn)納入憲法的保護(hù)范疇，所有權(quán)人對自己的財產(chǎn)之占有、收益、使用及處分的權(quán)力是全球文明社會的通例，私有房產(chǎn)是絕大多數(shù)公民最核心的私有財產(chǎn)、國家制定的任何有可能限制或影響所有權(quán)人行使所有權(quán)的政策都不得與其已確定了的保護(hù)私產(chǎn)所有權(quán)的憲法及基本法律相沖突。秦制時期有“治道運(yùn)行皆有法式”之說，憲法是國家行為的準(zhǔn)則，有了憲法，政黨、國家行為即不能向革命時期一樣極具隨意性，否則不僅貽笑大方還遺患無窮。始于1956年的各地制定的經(jīng)租房規(guī)范，最大的、最顯著的共同規(guī)律是：沒有一個個人、沒有一個制定部門想到過中國還有一部憲法，這種狀態(tài)是很令人恐懼的，在一個有憲法及合法政府的社會里，這是不可思議的事，但這在我們的社會里是再平常不過的現(xiàn)實。一方面，當(dāng)時有憲法存在，且當(dāng)時的憲法還文義明確地強(qiáng)調(diào)了其規(guī)制政黨及國家權(quán)力和保護(hù)私有財產(chǎn)的決心.另一方面，當(dāng)時被改造的房產(chǎn)幾乎都持有各地人民政府頒發(fā)的權(quán)屬證書，由合法的政府頒發(fā)的權(quán)屬證書實際上是政府對公民法律財產(chǎn)的確認(rèn)及對其法律保護(hù)承諾，而政府此后執(zhí)行的經(jīng)租房政策及其行為施行是沒有任何憲法及法律依據(jù)可循，其非法律性的地位是可以肯定的。

　　從契約建立的角度看，政府執(zhí)行經(jīng)租房的無效性問題。經(jīng)租房關(guān)系法律地位的實質(zhì)是國家基于當(dāng)時的價值而建立一種合同關(guān)系，無論當(dāng)時國家或雙方是否以建立合同關(guān)系為目的，或雙方當(dāng)時并無這一目的，或雙方當(dāng)時根本未想到雙方之關(guān)系的合同性質(zhì)，均不影響這種存在本身確定的合同關(guān)系性質(zhì)。合同是雙方當(dāng)事人在平等、自愿基礎(chǔ)上合意的成果，但在經(jīng)租合同關(guān)系中，這一合同關(guān)系的確立與否、合同權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的確立、合同履行的形式等一系列本應(yīng)由雙方議定的事宜，卻必須由國家絕對主導(dǎo)。因此，雙方之間確立并履行的是一種無效的合同關(guān)系，這種關(guān)系的建立違反了所有文明人類確立這種關(guān)系時所應(yīng)共同遵循的平等、自愿、協(xié)商一致的古老原則。另一方面，這一關(guān)系無疑又因違反了當(dāng)時的憲法精神而無效。民事關(guān)系因違反法律而無效是文明人類的共有準(zhǔn)則。

　　雙方之間盡管存在一種無效的契約關(guān)系，但由于作為契約關(guān)系的另一方從一開始就根本沒有將其作為契約關(guān)系去建立，而這種關(guān)系確立以后也從未想到過它是一種契約關(guān)系。從這種關(guān)系建立的動因思想到1966年以后的所有履行過程，作為國家的一方，完全將確立這種關(guān)系、確立這種關(guān)系后的履行事宜看成是正當(dāng)?shù)膰�家�?quán)力行使內(nèi)容，整個經(jīng)租房關(guān)系的確立、履行到后來的各部門在不同時期的文件頒行,無不昭示著國家強(qiáng)制力的單方性及隨意性。經(jīng)租房權(quán)屬人無不處于被動及絕對的服從境地�，F(xiàn)在有一些專家學(xué)者質(zhì)疑經(jīng)租房關(guān)系的民事契約性質(zhì)，認(rèn)為既然一切均由單方?jīng)Q定并絕對掌控之，它就不可能是一種契約關(guān)系。全人類，一切合法的政府，并不天然享有按自己制定的標(biāo)準(zhǔn)及意愿強(qiáng)行介入公民民事權(quán)益領(lǐng)域的權(quán)力。這里有兩個方面，即：一是一切合法的政府均不享有強(qiáng)制介入民事領(lǐng)域的當(dāng)然權(quán)力，二是政府欲體現(xiàn)自己在某一民事領(lǐng)域的強(qiáng)制力意志時完全不能自行其事，而是循合法渠道推動立法，以通過立法來實現(xiàn)自己這種在調(diào)整規(guī)范民事領(lǐng)域的強(qiáng)制力意志，亦即政府介入民事領(lǐng)域，以自己的行為影響民事領(lǐng)域的既存狀態(tài)的正當(dāng)性并非源于政府是否作出了決定，而是政府這種決定是不是具有法律依據(jù)，既然這種作法不是政府的天然權(quán)力，從民事領(lǐng)域認(rèn)定這種關(guān)系的性質(zhì)及效力便成了唯一的選擇。中國各級政府執(zhí)行了近半個世紀(jì)的經(jīng)租房政策的實質(zhì)是強(qiáng)行控制私有房產(chǎn)主的合法財產(chǎn)，一些地方的政府部門直到現(xiàn)在仍無賴式地堅持的這種“政策”，至今沒有任何合法依據(jù)。一則，政府不能強(qiáng)制操控私有合法財產(chǎn)是全球文明人類的禁地，全球都不可能有這樣的法律依據(jù)。半個多世紀(jì)以來，各地政府在私有財產(chǎn)領(lǐng)域的罪惡以罄竹難書及無法無天予述之不為過，時至今天的各地長演不輟的強(qiáng)拆和平公民合法私有房產(chǎn)的罪惡每時每刻都在光天化日下發(fā)生.但令人頗感欣慰的是，時至今日，中國的立法者還是明白文明人類的立法禁忌，至今未有一部基本法律層面上的、授于政府自定標(biāo)準(zhǔn)、任意操控公民合法私有財產(chǎn)的法律（雖然這并不影響政府在這方面的恣意張狂）。僅此，即可結(jié)論，政府至今堅持的經(jīng)租房政策的非法性。

　　一九六四年以后不同部門關(guān)于經(jīng)租房所有權(quán)歸國家所有的文件都是非法的

　　經(jīng)租房政策及其執(zhí)行一開始即不具有法律的正當(dāng)性，由于政府這種行為完全沒有法律依據(jù)，政府與經(jīng)租房權(quán)屬者之間勉強(qiáng)僅屬一種無效民事契約關(guān)系.但即使是一種有效的契約關(guān)系，任何單方改變這種關(guān)系的行為都是無效及非法的，這是從民事契約角度結(jié)論政府相關(guān)部門1964年以后陸續(xù)出臺的關(guān)于經(jīng)租房權(quán)屬已歸國家的文件效力問題。從法律層面角度而言，1964年以前所有有涉經(jīng)租房的文件均不涉及對經(jīng)租房權(quán)屬歸屬問題，且從所有這些文件中均可以得出政府與經(jīng)租房權(quán)屬者之間關(guān)系的民事契約關(guān)系的性質(zhì)。但這以后的情況發(fā)生了質(zhì)的變化，從規(guī)則、情理文明角度而言，可以說是發(fā)生了十分糟糕的變化。最初涉及對經(jīng)租房權(quán)屬調(diào)整的文件是1964年1月13日之“國房字21號”國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家房產(chǎn)管理局《關(guān)于私有出租房屋社會主義改造問題的報告》，該被批復(fù)的報告中有一個今天看來是完全錯誤的思想是：將房屋所有權(quán)人抵制這種于法無據(jù)于理不通的改造是“反映了私房改造工作中存在著尖銳的兩條道路的斗爭”。這對私有房主而言是極其恐怖的，由此決定了私有房產(chǎn)主要求保護(hù)法律權(quán)利選擇的痛苦及危險。無論如何，你的私有財產(chǎn)將被改造，閉著嘴屈從者，可以落個全身而退，如果你提出一點(diǎn)不同的主張，你的私有房產(chǎn)將被改造是確定的，“尖銳的兩條道路的斗爭”還必然將把你批倒搞臭，使你終身刻骨銘心的痛苦將不再僅僅是不可思議的痛失合法私有房產(chǎn)的痛苦，而是由于你不接受人民政府的具體改造（在人身方面的改造核心是：絕對服從，財產(chǎn)方面的改造核心是須笑著將財產(chǎn)拿出來）。你在政策上成了人民的對立面，成了長期被革命的對象。許多私房主由于當(dāng)時在領(lǐng)會政府“社會主義改造方面”一朝失足，釀成其此后人身災(zāi)難的終身擺不脫的惡夢。許多人發(fā)現(xiàn)，在“尖銳的兩條道路的斗爭”中，他們從改造者那里得到的巨大的恐懼和痛苦（時至今日的：交涉經(jīng)租房問題就是否定社會主義改造的帽子仍讓人如臨“兩條道路的斗爭”之境），在這種情勢下，政府因此獲得的被改造者的財產(chǎn)何來正當(dāng)性可言。

　　另一個直接言及經(jīng)租房權(quán)屬人對經(jīng)租房不再享有所有權(quán)的文件是最高法院之1964年9月18日之（64）法研字第80號《關(guān)于國家經(jīng)租房屋的業(yè)主實際上喪失所有權(quán)》的批復(fù)。該批復(fù)應(yīng)當(dāng)說并沒有新的東西，一則，最高法院并非立法機(jī)構(gòu)，其不能以任何形式頒布掠奪公民基本民事權(quán)益及財產(chǎn)權(quán)益的文件.另則，最高法院的這個批復(fù)實際上越權(quán)解釋了國務(wù)院批復(fù)的文件精神，實體法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范的解釋權(quán)歸其制定者是個常識問題，由法院以這種直接解釋的形式來剝奪數(shù)以千萬計私有房產(chǎn)者的所有權(quán)的作法，在整個文明人類社會都可謂前絕古人后空來者，也只能是中國特色。上述兩個文件頒行后，各級地方政府紛紛效尤，爭先恐后地頒行了數(shù)不盡的有關(guān)調(diào)整經(jīng)租房政策的文件，不謀而合地公然非法以政府文件形式剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)。有些文件的制定甚至發(fā)生在1987年《中華人民共和國民法通則》頒行以后，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　這些文件的制定者共同表現(xiàn)出的對中國憲法及基本法律的無知及蔑視,令文明社會感到異常的沉重及失望。

　　經(jīng)租房權(quán)屬目前的法律地位及其解決出路

　　經(jīng)租房權(quán)屬目前仍歸經(jīng)租房的所有權(quán)人及其繼承人，盡管1964年以后不同的部門頒行了一系列改變這種權(quán)屬的文件，但這些文件都因與憲法及法律相違背而是無效的、非法的。一則，政府在經(jīng)租房的關(guān)系上，明顯屬利害關(guān)系的一方，無論從法律、法理及情理角度，由政府單方?jīng)Q定這些私有財產(chǎn)歸政府自己所有是不正當(dāng)?shù)摹５诙�，全人類，除去暴力革命階段及黑社會組織外，任何主體，包括國家、政府、法人及任何公民，財產(chǎn)所有權(quán)的合法取得方式僅為兩類，即法定（亦曰法律取得）取得和約定取得，外乎這兩種取得方式的任何取得均為非法取得。經(jīng)租房所有權(quán)的政府取得即屬非法取得。這畢竟是在中國有了合法政府、中國有了憲法及基本法律時際的取得，而這種取得恰恰與政府須據(jù)法行事原則及中國的憲法及基本法律精神完全悖離�，F(xiàn)在還堅持認(rèn)為政府對經(jīng)租房已享有了所有權(quán)，唯一可釋疑的依據(jù)即是：濫用權(quán)力天然合理的無賴邏輯。從今天的法律角度看今天政府對經(jīng)租房政策的執(zhí)行狀態(tài)則更是令人不可思議。政府今天這種繼續(xù)狀態(tài)不僅僅是赤裸裸的違法問題，從一般社會情理及道德角度看，這實際上就是低劣的市井無賴式的選擇——明知錯誤、明知違法，反正我就是堅決不返還你，反正法院百分之百的是不受理，即便一時疏忽受理了，政府也必然勝訴，我憑什么還你。當(dāng)政府的價值選擇成份中不再有對道德、文明、情理及法律文明的一絲責(zé)任或顧忌時，當(dāng)司法審判機(jī)關(guān)的價值與其狼狽一體時，人們在這種無賴式的綜合狀態(tài)面前是十分無助及無奈的。以北京為例，成百上千逾萬的經(jīng)租房戶經(jīng)年累月與政府部門進(jìn)行和平交涉，盡管所有政府的地籍及權(quán)屬檔案中無一例外的有非常清楚的權(quán)屬者的清晰記載——所有權(quán)人就是那些經(jīng)租房戶，但地方政府部門繼續(xù)以無賴方式非法控制經(jīng)租房的決心未有絲毫動搖。最近，北京及全國各地的政府部門在經(jīng)租房的行動上出現(xiàn)了一些赤裸裸的逆國家法律價值而動的更加野蠻的舉措，諸如北京市對非法控制了近半個世紀(jì)的經(jīng)租房開始大規(guī)模的出售行為（這種非所有權(quán)人非法出售他人合法私有房產(chǎn)的行徑屬中國權(quán)者的獨(dú)有，但對這種出售行為的無效及非法的價值判斷屬文明人類所共有）。這是對規(guī)則文明及文明人類共同敬畏的道德文明的粗暴及野蠻踐踏.更為野蠻及恐懼的是，所有權(quán)人對這種惡行無能為力，沒有任何認(rèn)真聽取他們呼聲的部門或個人，尋找不到任何以文明方式制止這種野蠻的途徑。庸俗的法院更是幾十年一曲不變調(diào)——不受理。一邊是毫無遮攔地對法律及國家價值的野蠻踐踏，一邊是近半個世紀(jì)來被這種野蠻恣意蹂躪的受害人的狀告無門及絕對無助，人們生活在一種不可思議的社會狀態(tài)之中，這是值得思考的。

　　經(jīng)租房問題的解決不存在復(fù)雜的法律技術(shù)判斷問題，更不存在對經(jīng)租房權(quán)屬歸屬的事實判斷問題。理論上講，中國有現(xiàn)行的憲法，有現(xiàn)行的調(diào)整含財產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的民事權(quán)益的民事實體法律，有保障含財產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的民事實體權(quán)益得以實現(xiàn)的民事程序法律及操持這些法律的審判機(jī)構(gòu)，要說解決經(jīng)租房問題困難很大是荒謬的。中國南方的許多大城市已開始的大規(guī)模的經(jīng)租房歸還工作的平穩(wěn)進(jìn)行，本質(zhì)反映了只要政府決心大，沒有什么不可逾越的障礙.經(jīng)租房問題的解決關(guān)鍵在于如何果斷昭然國家的決心問題，目前解決經(jīng)租房問題的主要桎梏并不在于國家有無這個能力問題，而是國家能力價值的選擇問題�，F(xiàn)今中國這個國家很獨(dú)特，一方面，在向依法保護(hù)公民合法私有財產(chǎn)法律價值的反方向運(yùn)行能力方面表現(xiàn)出超越人類想象的能量，另一方面，其堅韌地表現(xiàn)出對任意違反現(xiàn)行國家規(guī)則、恣意侵犯所有權(quán)者合法權(quán)益行為超乎想象的包容。半個世紀(jì)的經(jīng)租房政策，半個世紀(jì)的違憲狀態(tài)，權(quán)益人半個世紀(jì)的難以言盡的苦難，結(jié)束之，它不僅僅涉及到一個恢復(fù)法律的既有狀態(tài)問題，這里還涉及到道德及文明價值的問題。現(xiàn)在即迅捷解決問題是有保障的，唯一的障礙即是國家什么時候才下決心結(jié)束自己對既得利益者的包容及讓步.國家目前的這種寡斷唯一的獲益者即是繼續(xù)非法及不道德的控制著經(jīng)租房戶的那些權(quán)者，另一既存的現(xiàn)實是經(jīng)租房戶繼延了半個世紀(jì)的屈辱、憤怒以及人們對國家憲法、法律價值及政府行為價值的正當(dāng)性、真實性的質(zhì)疑�，F(xiàn)在國家應(yīng)做且能做的是立即作出歸還權(quán)益人的房產(chǎn)及其權(quán)益的決定，這是需要立即做的事，至于如何歸還只是一個技術(shù)的醞釀過程，這已不再僅僅是經(jīng)租房權(quán)益人的需要。國家的價值、國家行為的正當(dāng)性、國家如何理性對待規(guī)則都將在這種歸還與否的價值選擇中得到許些救贖或是相反。

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