任劍濤：道歉、官員問責(zé)制與倫理政治

　　官員們因為失職失誤而道歉的事情似乎越來越多了。從報端、從雜志、從電臺、從電視等各類傳媒上面，我們時不時都會讀到或看到這樣的報道：某地的官員因為自己決策導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)利益的損失，他向當(dāng)?shù)孛癖姷狼��；蛘吖賳T因為沒有預(yù)測到?jīng)Q策的后果，引起了群眾的恐慌，為此他在接受傳媒采訪時公開道歉。又或者官員沒有能夠盡到管理責(zé)任，使得不符合常規(guī)的事情發(fā)生了，他誠懇地向民眾致歉。或者因為官員的失職造成了重大的意外事故，給社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共安全帶來重大損失，他萬分痛悔地向公眾道歉。甚至官員們在沒有出現(xiàn)任何事故的情況下，也會為自己沒有很好地履行職務(wù)，從而沒有實現(xiàn)“為官一任，造福一方”，也主動地向他治下的民眾道歉。

　　對于官員們的道歉行為，人們心理上大致會有兩種反映。一方面，官員們對于自己的失職失誤行為，有愧對公眾的反映，不能不說是一個值得肯定的事情。相對于以前的官員失職失誤之后僅僅以“交學(xué)費(fèi)”為理由就自我原諒了的狀況，那不能不說道歉的官員對于自己握權(quán)后面的責(zé)任有了自覺。另一方面，面對官員的道歉，我們一定會處于非常感動的心理狀態(tài)。一個人做事沒有到位，他對此心懷愧疚，以滿心的歉意出現(xiàn)在你的面前，你焉有不感動之理。這是我們愿意原諒失職失誤的官員們的心理動力。就這兩個方面來講，道歉官員的道歉行為，實在是具有正面的價值的。

　　但失職失誤官員的道歉還有值得分析的深層含義。從某種意義上講，分析這類舉動可以幫助我們觀察中國的官宦狀態(tài)、制度結(jié)構(gòu)和政治文化。

　　先從道歉官員的道歉上來看。他們的道歉，當(dāng)然是對于自己失職失誤行為的內(nèi)心愧疚、外部負(fù)面影響的內(nèi)在檢討的公開表現(xiàn)。直接就道歉行為來講，自然都值得尊重。但是，道歉從心理動機(jī)上講可以區(qū)分為真誠的、虛偽的，從行為動力上來講可以區(qū)分為主動的、被動的，從目的上可以區(qū)分為承擔(dān)的、開脫的，從后果上講可以區(qū)分為可以補(bǔ)救的、無可挽回的。真誠的、主動的、承擔(dān)的、補(bǔ)救的道歉行為，當(dāng)然值得肯定和贊揚(yáng)。而虛偽的、被動的、開脫的、了結(jié)的道歉行為，就足以引起我們的警惕了。

　　恰恰道歉官員的行為往往由前一方面的積極面掩蓋了后一方面的消極面。我們常常將道歉官員的行為作為單純的道德化行為對待，將他們的道德動機(jī)作為評價他們的道歉行為的唯一依據(jù)，從而對于他們的道歉行為表現(xiàn)出非常大度的寬容、理解氣量。這樣導(dǎo)致的結(jié)果常常是，道歉的官員在道歉之后的工作中照樣出現(xiàn)為之道歉的失職和失誤。而同類的官員更難得吸取道歉官員的教訓(xùn)，避免同樣的失職與失誤。我們于是碰到官員們反復(fù)為同類的事情道歉的尷尬。以致于我們對于官員的道歉都處于麻木的狀態(tài)了。這個時候，道歉的官員反復(fù)地重復(fù)那幾句不咸不淡的道歉話語：諸如對不起人民的信任、有愧于黨的重托、辜負(fù)了組織的期待等等。而我們也就在簡單的降級、降職、降薪中忍受道歉官員的失職失誤。甚至在理解官員失職失誤是由于“人非圣賢，孰能無過”的基礎(chǔ)上，忍受官員繼續(xù)手握大權(quán)，隨意地配置資源。就此而言，道歉就走向了取得公眾諒解和避免失誤的反面，變成了對于官員用權(quán)失職失誤的道德矯飾了。久而久之，我們就會走向一個看重道歉官員的眼淚、道歉官員凝重的神色、道歉官員展望沒有失職失誤未來的華麗辭藻，而不追究道歉官員應(yīng)當(dāng)克盡的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共責(zé)任的地步。這就是道歉的異化了：道歉僅僅具有形式上的修飾作用，不具有實質(zhì)上的矯正價值。

　　要想使失職失誤官員的道歉具有實質(zhì)性的行為矯正價值，就不能讓道歉僅僅成為修飾性的行為。區(qū)分兩種道歉類型，保證道歉是真誠的、主動的、承擔(dān)的、補(bǔ)救的，而不是流于虛偽的、被動的、開脫的、了結(jié)的，必須建立起一套有效約束官員的責(zé)任規(guī)則，以及保證官員落實這些責(zé)任的責(zé)任追究機(jī)制。相比較而言，面對官員的失職失誤，我們寧愿關(guān)注官員受到什么樣的處分，從而顯示官員不是僅僅享受權(quán)力，而且還擔(dān)負(fù)與權(quán)力相一致的責(zé)任；
而不愿意面對官員的道歉，心下一軟，原諒了事。對于我們中國這樣一個資源有限、限權(quán)乏力的國家來講，這是關(guān)乎官員工作有效性、制度安排合理化、政治生活現(xiàn)代化的重要事情。官員問責(zé)制的建立問題就此浮現(xiàn)出來。

　　官員問責(zé)制的建立，是現(xiàn)代社會特有的事件。在古典社會里，確實也有官員問責(zé)這碼事。但是對官員的問責(zé)，主要是由授予官員權(quán)力的上司來擔(dān)當(dāng)?shù)�。問�?zé)所問出來的責(zé)任，通常也只是對于上司是否盡忠的責(zé)任，絕對問不出來對于公眾所承擔(dān)的公共責(zé)任是否落實的責(zé)任問題。古典式的問責(zé)，問的是對于授權(quán)的上司的政治忠誠，問的不是與權(quán)力對等的公共責(zé)任。因此，即使在行使權(quán)力中有明顯的失職失誤，只要對于授權(quán)上司無比忠誠，他就不會有太大 的權(quán)力威脅。這種問責(zé)，也就不可能是制度化的。問責(zé)就幾乎完全流于忠誠感的顯示強(qiáng)度考問了。并且因為不是制度化的，問責(zé)的隨意性很強(qiáng)。只要授權(quán)上司對下級官員的政治忠誠有了懷疑，他就會處于問責(zé)的權(quán)力危機(jī)中。解決官員問責(zé)的制度安排，是現(xiàn)代社會的一大成就。這首先要?dú)w功于現(xiàn)代社會解決好了官員權(quán)力來源的難題這一政治成就。在現(xiàn)代社會中，權(quán)力被認(rèn)定是公共的東西。誰也不能將權(quán)力私有。誰想掌握權(quán)力，首先必須經(jīng)過合法的公共、公正、公平、公開的程序來獲取。因此，公權(quán)公用是天經(jīng)地義的政治準(zhǔn)則。誰握有權(quán)柄，誰就得履行相應(yīng)的公共責(zé)任。而且履行這種責(zé)任，不是就履行者的動機(jī)來衡量的，而是就履行者的工作結(jié)果來判斷的。對于失職失誤官員責(zé)任的追究，因此就不是一個簡單地以黨和人民給了官員權(quán)力、官員應(yīng)當(dāng)對得起黨和人民的道義原則來大而化之地處理的問題。官員問責(zé)制度的現(xiàn)代性特質(zhì)，不在問責(zé)還是不問責(zé)，而在于官員問責(zé)的系統(tǒng)、清晰、明確、準(zhǔn)確的一定之規(guī)的建立。

　　因此，現(xiàn)代官員問責(zé)制度既走出了傳統(tǒng)官員問責(zé)的道德動機(jī)拷問、政治忠誠追究主導(dǎo)的局面，又走出了含糊其辭地強(qiáng)調(diào)官員必須承擔(dān)責(zé)任因此極易將問責(zé)演變?yōu)檎嗊^于人的困境。而且建立起了一套官員問責(zé)的制度體系。這一體系，不談它的技術(shù)結(jié)構(gòu)和操作細(xì)節(jié)，就其大意來講，注重三個環(huán)環(huán)相扣的環(huán)節(jié)。一個環(huán)節(jié)是官員就層級安排劃分的大小不等的責(zé)任機(jī)制。在這種安排中，責(zé)任既不能從上級轉(zhuǎn)移到下級，也不能從下級追究到上級。換言之，在前者，責(zé)任不能縮�。�
在后者，責(zé)任不能擴(kuò)大。另一個環(huán)節(jié)是同職級官員的責(zé)任有一個清晰的劃分，按照各自的決策權(quán)力大小和職權(quán)分配狀態(tài)履行相應(yīng)的責(zé)任，不能諉過于人，也不能自愿承擔(dān)不屬于自己的責(zé)任。在前者，責(zé)任不能轉(zhuǎn)移；
在后者，責(zé)任不能自毀。再一個環(huán)節(jié)是官員的責(zé)任清楚地區(qū)分為法律的、社會的、組織的和道德的諸種責(zé)任形式，各種責(zé)任形式不能替代，即各種責(zé)任既不能降低，也不能升級。只能限定在責(zé)任與失職失誤相對等的范圍里。這可以描述諉兩個相互寫照的狀態(tài)：一方面，應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任的，絕對不能以面對公眾的道歉來了事。應(yīng)該承擔(dān)公眾責(zé)任的，不能以組織內(nèi)部的檢討來應(yīng)付。應(yīng)該承擔(dān)組織內(nèi)部責(zé)任的，不能以道德的自我反省來替換。另一方面，應(yīng)該以道德的自我反省來挽救的，不能以輕率的諉過于人來逃避。當(dāng)然，反過來推論也不成立。僅僅在道德的反省層面就足以警醒官員的，不用組織內(nèi)部的處理來升級對付。能夠在組織內(nèi)部處理并且不導(dǎo)致公共危害的責(zé)任，也不用上升到社會大眾層面來渲染。限定在公眾致歉的范圍里就可以將責(zé)任坐實的，就不用啟動法律的程序來懲罰。再前者，降低處理強(qiáng)度，并不是與人為善，而是瓦解領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識；
在后者，升級處理并不是嚴(yán)格要求，而是無限上綱，影響領(lǐng)導(dǎo)積極履行職責(zé)。只有建立在有效的官員問責(zé)制度基礎(chǔ)上的道歉，才會是具有真實價值的道歉。這種道歉才能真正成為避免不斷道歉，不斷出現(xiàn)同樣責(zé)任事故的道歉悖論的機(jī)制。也才能使道歉成為不斷驅(qū)動官員責(zé)任意識和責(zé)任行為的動力。

　　可是我們還會發(fā)現(xiàn)，在我們今天面對的官員道歉事件中，往往并沒有顯示出職位、職權(quán)、職責(zé)的一致性基礎(chǔ)上的現(xiàn)代問責(zé)制度的基本精神。這里有幾種情況值得注意：一種情況是，領(lǐng)導(dǎo)人的道歉，可能根本就不是因為他有什么直接的責(zé)任問題，而是因為他位高權(quán)重，良心萌動，對于八桿子打不著的責(zé)任主動承擔(dān)，深刻反省。他們滿面的淚水、動人的話語，使我們對曾經(jīng)出現(xiàn)的、甚至不斷出現(xiàn)的責(zé)任事故，加以諒解。另一種情況是，領(lǐng)導(dǎo)人的道歉，是升級式的道歉，一個本來沒有太大的公共影響的責(zé)任事故，領(lǐng)導(dǎo)人現(xiàn)身電視、顯聲電臺，沉痛檢討、深刻反省，似乎故意要顯示自己有多么強(qiáng)的責(zé)任意識和多么重的擔(dān)當(dāng)意識。再一種情況是，領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)責(zé)任刻意將責(zé)任做大來承擔(dān)，即將道德責(zé)任升級為組織責(zé)任，將組織責(zé)任升級為社會責(zé)任，將社會責(zé)任升級為法律責(zé)任，以主動要求更為加強(qiáng)的懲罰來顯現(xiàn)自己的責(zé)任擔(dān)當(dāng)理念。這些情況中的道歉，道歉內(nèi)涵的責(zé)任承擔(dān)意識，與那種諉過于人的推卸責(zé)任的道歉，恰好構(gòu)成為道歉的兩個極端：諉過的道歉與罪己的道歉。諉過的道歉當(dāng)然可惡。但是諉過的道歉是人們相對容易識別的。罪己的道歉并不見得就是可愛的。因為罪己的道歉常常掩蓋了真正的責(zé)任問題。第一種情況中領(lǐng)導(dǎo)人對責(zé)任的大包大攬，無疑使實際的責(zé)任人成功地逃避了責(zé)任。第二種情況中領(lǐng)導(dǎo)人對責(zé)任的故意擴(kuò)大，造成了實際責(zé)任的邊界模糊，使責(zé)任感的重要超過了責(zé)任承擔(dān)的重要。第三種情況中領(lǐng)導(dǎo)人對責(zé)任的強(qiáng)度提升，必然使責(zé)任與權(quán)力的對應(yīng)關(guān)系瓦解，現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制度的建立就會遭遇障礙�？梢姡�流行于責(zé)任事故頻頻發(fā)生的當(dāng)今中國的罪己式的道歉，并不是使領(lǐng)導(dǎo)人真正承擔(dān)起責(zé)任來的有效選擇。

　　治理諉過式的道歉與罪己式的道歉，對于今天的中國建立起真正具有現(xiàn)代價值的官員問責(zé)制度，具有同樣的意義。而考察中國的官員道歉傳統(tǒng)，我們會發(fā)現(xiàn)，罪己式的道歉是堪稱主流的行政倫理行為范式。之所以會顯現(xiàn)出這一定勢，就是因為我們的政治行政傳統(tǒng)乃是顯見的倫理政治傳統(tǒng)。在倫理政治傳統(tǒng)中，由于我們沒有建立起追究權(quán)力合法來源的制度，“打天下者坐天下”的權(quán)力邏輯，構(gòu)成為我們面對權(quán)力的不二法門。于是，我們最多只能期待官員們良心發(fā)現(xiàn)，能夠自覺履行責(zé)任。正是在這種社會政治文化氛圍中，經(jīng)過長期理論能量聚集的儒家倫理政治思想家們，闡釋了一套倫理政治的責(zé)任“追究”理念。這里之所以給“追究”二字打上引號，就是想強(qiáng)調(diào)倫理政治傳統(tǒng)中官員的問責(zé)，一方面在被動的界面上主要依靠皇帝個人的權(quán)力支配，另一方面更為主要的是依賴于官員在主動的界面上表現(xiàn)出的道德化的責(zé)任感。被動的界面不是作為倫理家的儒家思想家們關(guān)注的焦點(diǎn)。那主要是實際操作的中國古代政治的運(yùn)作顯現(xiàn)出來的，并不具有政治倫理的理論形態(tài)。主動的界面上官員們的責(zé)任自覺，是儒家倫理政治理論關(guān)注的焦點(diǎn)。在儒家的政治行政倫理建構(gòu)中，基點(diǎn)就是人的道德良心。善心與仁政的勾連，使儒家思想家很順當(dāng)?shù)貙⒆锛菏降牡狼阜胖玫絾栘?zé)的首要位置。從這一基點(diǎn)出發(fā)，儒家著重將皇帝塑造成為一個政治權(quán)力與道德榜樣合而為一的完美典范�；实奂纫缘赖禄�的眼光對待自己的最高政治權(quán)力，又以政治化的手段提倡寬以待民的德化規(guī)范。兩者高度扣合，就促成了官員問責(zé)的道德化定勢。遇見責(zé)任問題，皇帝首先下“罪己詔”，大包大攬式的道歉就形成于斯。而官員習(xí)見皇帝主動罪己，也就形成慣性的反省意識，習(xí)慣將自己的責(zé)任看大看重。一旦官員都走在主動擔(dān)當(dāng)責(zé)任的大道上的時候，缺乏制約權(quán)力的制度力量感的貧民百姓，也就只好對“嚴(yán)于律己”的官員們表示認(rèn)同了。在這樣的社會政治傳統(tǒng)中，在這樣的行政過程中，沒有實際的問責(zé)制度安排，只有道德化的責(zé)任愿望，就逐漸成為政治行政倫理的主流規(guī)范范式。清楚了這一點(diǎn)，我們不會奇怪，在中國往古今來的政治行政倫理實踐中，為什么官員總是習(xí)慣于以罪己的道德表態(tài)來表現(xiàn)自己在出現(xiàn)責(zé)任問題時的道歉之歉意，但是責(zé)任的流失與罪己的道歉相形而在。因此需要指出，罪己式的道歉中道歉的姿態(tài)意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于道歉的實際作用。甚至罪己式的道歉造成了官員們撇開責(zé)任的專注的道德表演。道歉就成為官員掩飾自己責(zé)任問題的例行公事，成為官員撇開責(zé)任的道德工具了。這樣道歉就不僅是不道德的，而且是偽善的。

　　回過頭來再看看我們今天怎么認(rèn)識官員們的道歉，我們就會意識到，我們既不能簡單相信道歉的官員們，也不能簡單懷疑道歉的官員們，這都是缺乏理性基礎(chǔ)的對待道歉的態(tài)度。面對道歉官員，我們應(yīng)當(dāng)注意的是：

　　第一，具有真實意義的道歉，是建立在現(xiàn)代官員問責(zé)制度的基礎(chǔ)上的道歉�，F(xiàn)代官員問責(zé)制度的三大基本要素，是我們衡量一個道歉官員道歉真假的判斷基準(zhǔn)。我們不能面對道歉官員除了感動還是感動。我們應(yīng)當(dāng)具有以現(xiàn)代官員問責(zé)制度來評價官員履行責(zé)任的理性能力。從而面對道歉官員拿準(zhǔn)我們的要求尺度。

　　第二，具有實際價值的道歉，是法理政治制度中的道歉而不是倫理政治中的道歉。我們不否認(rèn)倫理政治中的官員自覺的責(zé)任意識，以及這以責(zé)任意識驅(qū)動的道歉所具有的積極意義與時代價值。但是，官員承擔(dān)責(zé)任、尤其是面對失職失誤的責(zé)任進(jìn)行的道歉，必須是法制安排到位，以法治理基礎(chǔ)上責(zé)任明確無誤的時候的權(quán)力與責(zé)任對等的道歉，符合不夸大不縮小的道歉原則，符合不諉過不罪己的道歉規(guī)范。

　　第三，具有現(xiàn)代特質(zhì)的道歉，是邊界清晰的道歉而不是邊界模糊的道歉。我們得明確把握住一個原則，一個失職失誤的官員的道歉，必須是在道德責(zé)任感驅(qū)動下的對于自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的或直接或間接、或法律或社會、或組織或倫理、或巨大或細(xì)微、或輕微或重大的責(zé)任的準(zhǔn)確擔(dān)負(fù)，那種含糊而沉痛的道歉，是沒有實際意義的。

　　只有這樣，道歉才會成為官員有效問責(zé)的動力，才不至于成為官員、官僚階層自我矯飾的工具。

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