蕭公權(quán)：制憲與行憲

　　據(jù)中央社南京十二月十二日電，左舜生先生在中央宣傳部中外記者招待會(huì)上曾表示在國(guó)民大會(huì)制定中的憲法，雖然有些缺點(diǎn)，他還是愿意接受。因?yàn)椤坝�求憲法每一條每一字均令人滿意，實(shí)為不可能之事�！边@是明情達(dá)理，具有政治家風(fēng)度的一個(gè)看法。

　　追求完美，本是人類的一個(gè)優(yōu)點(diǎn)。道德、社會(huì)和物質(zhì)生活所以能夠繼長(zhǎng)增高，日新月異，多半有懶于這種求滿意的上進(jìn)心思。然而經(jīng)驗(yàn)卻告訴我們，盡善盡美的理想雖是領(lǐng)導(dǎo)行為的有效目標(biāo)，它不是在任何時(shí)間，任何地方所能完成的實(shí)際境界。我們可以由努力前進(jìn)而接近理想，我們不可因理想的境界未能實(shí)現(xiàn)，就放棄了前進(jìn)的努力。

　　各國(guó)政治史的事實(shí)最能夠證明這個(gè)知完而行缺的道理，自有政治思想家以來(lái)就有關(guān)于政治制度或生活的理想�？鬃铀�謂天下歸仁，柏拉圖所說(shuō)的哲君行義，就是最早的著例。然而二千余年當(dāng)中，無(wú)論中西，人類何曾實(shí)現(xiàn)過(guò)完全滿意的政治。十九世紀(jì)以前不必說(shuō)，二十世紀(jì)成績(jī)最好的英美政府——前者是內(nèi)閣制的極詣，后者是總統(tǒng)制的極詣——也不免受學(xué)者或政治家的批評(píng)，蘇維埃聯(lián)邦的制度誠(chéng)然為共產(chǎn)黨員所贊頌；
然而它是不是共產(chǎn)社會(huì)理想的完美表現(xiàn)，恐怕還是一個(gè)可以討論的問(wèn)題。

　　人類何以有高妙的政治理想，卻沒(méi)有完美的政治生活呢？

　　第一個(gè)可能的解釋是“心有余力不足”，高妙的理想往往出于少數(shù)聰明卓越的先知先覺(jué)。正因?yàn)樗麄兟斆髯吭�，所以他們能�?jiàn)常人所未見(jiàn)，能說(shuō)常人所未說(shuō)，所以他們的主張和計(jì)劃既不易為一般人所了解，也不易為一般人所實(shí)行。所以他離開低劣的現(xiàn)實(shí)有可觀的距離。這個(gè)距離有時(shí)候?yàn)閷?shí)現(xiàn)理想的障礙。不但如此，人是理性的動(dòng)物，也是習(xí)慣的動(dòng)物。合若干長(zhǎng)期的重復(fù)行為而成個(gè)人習(xí)慣，合若干長(zhǎng)期的個(gè)人習(xí)慣而成民族習(xí)慣。長(zhǎng)期養(yǎng)成的習(xí)慣當(dāng)然難于短時(shí)間中打破。民族習(xí)慣的粘韌性似乎有過(guò)于個(gè)人。良好的習(xí)慣確是任何政治社會(huì)的有用資產(chǎn)。一個(gè)沾染惡習(xí)的社會(huì)也可以說(shuō)是帶了破產(chǎn)性的精神負(fù)債。在這樣的社會(huì)當(dāng)中，許多改進(jìn)或建設(shè)的力量有時(shí)候不足以抵償惡習(xí)的債務(wù)而歸于虛費(fèi)。有一個(gè)革命家或兩個(gè)改進(jìn)家，就有十個(gè)守舊者或一百個(gè)阻撓者。一個(gè)新的生活方式才被提出或試行，無(wú)數(shù)的生活習(xí)慣就起而作梗，在重重困難阻遏之下，卓越的先知也不免發(fā)生無(wú)地用武之感。社會(huì)制度不是能夠在真空中存在或運(yùn)用的。它永遠(yuǎn)要受時(shí)間，物質(zhì)，人事，種種條件的牽制。這些條件誠(chéng)然會(huì)變，但它們祗能逐漸地而不會(huì)突然地改變。驚天動(dòng)地的政治革命也不能把它們一掃而空。姑以中國(guó)為例，辛亥革命是很大的成就，然而滿清政府傾覆了，滿清時(shí)代的官僚遺毒和貪風(fēng)污氣卻持久不能消除，不但惡習(xí)未除，而且在民國(guó)元年到北伐軍興十幾年中又加上了軍閥政治的新惡習(xí)。在這個(gè)期間中國(guó)不是沒(méi)有制憲工作，但制憲者本身即未必健全，社會(huì)環(huán)境又異常惡劣，在那個(gè)環(huán)境之下，就是締造共和的孫先生也只有退處南天，另圖革命。孫先生的主義是好的，可惜當(dāng)時(shí)一般人不能奉行，因此廷誤了中國(guó)民主憲政的實(shí)現(xiàn)，孫先生心有余而一般人力不足。因此，孫先生才提出“訓(xùn)政”的方法以資補(bǔ)救。滿清末年和民國(guó)初年的惡習(xí)到了今日誠(chéng)然改變了好些，但是從北伐以來(lái)的十幾年當(dāng)中我們又染了另外一些新的惡習(xí)�？箲�(zhàn)勝利后發(fā)生的許多可恥的錯(cuò)誤行為，可以證明我們不是憑空捏造。縱然有了完全滿意的憲法，我們現(xiàn)有的力量是否能夠把它滿意地見(jiàn)之于實(shí)行呢？照筆者看來(lái)，湔除惡習(xí)和提高民德的努力此較尋求美滿憲法條文的努力還更迫切需要。

　　第二，運(yùn)行有效的政治制度大都是就實(shí)際的需要或?qū)κ聦?shí)而妥協(xié)的結(jié)果。歐美現(xiàn)代民主政治的建立，不外兩途：由于長(zhǎng)期的演進(jìn)或成于一時(shí)的制作。演進(jìn)的制度多半為歷史上偶然事件所促成，即不曾經(jīng)過(guò)有計(jì)劃的安排，也不是順著固定的理想而推進(jìn)，當(dāng)然說(shuō)不上“完全”。例如英國(guó)近代的憲政，從十三世紀(jì)“大憲章”的簽訂到現(xiàn)在，無(wú)論其包含之各部分系經(jīng)法律明文規(guī)定或基于不成文的憲法習(xí)慣，大體上是枝枝節(jié)節(jié)地饾訂而成的。這固然是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，應(yīng)付需要的作風(fēng)正是英國(guó)人政治天才的一種表現(xiàn)。在這樣是演成的制度當(dāng)中不免包含一些似不合理的成份。但在這種制度自有一個(gè)長(zhǎng)處，在運(yùn)用的時(shí)候不會(huì)遭逢重大的窒礙。我們雖不主張模仿英國(guó)制度，我們卻不能不承認(rèn)它是一個(gè)比較成功的制度。一時(shí)創(chuàng)立的制度，其例較多。如美國(guó)一七八七年的聯(lián)邦憲法，如法國(guó)第三和第四共和的憲法，如德國(guó)一九一九年的“魏瑪憲法”，如蘇聯(lián)一九三六年的憲法，都屬此類。其中按照一個(gè)確定的理想，未經(jīng)妥協(xié)而逕行制定的，恐怕只有蘇聯(lián)憲法之一例。蘇聯(lián)所以能夠如此，最大和最顯明的原因是一黨專政的特殊政治背景。此外各民主國(guó)家的憲法，雖然也各有其理想基礎(chǔ)，其最后結(jié)果總難免參和一些對(duì)人對(duì)事的遷就或妥協(xié)成份。這種情形，就是由革命而成立的憲法也時(shí)常有之。美國(guó)憲法的制定就曾經(jīng)過(guò)艱難微妙的妥協(xié)過(guò)程。法國(guó)第三第四共和的憲法也不是純理想的產(chǎn)品，歷史的奇緣有時(shí)竟會(huì)調(diào)弄人類，使比較近完善的制度失敗，卻使顯然欠缺的制度能夠運(yùn)行。法國(guó)一七八三年和一七九五年的憲法，至少在形式上較一八七五年的“三法”為更完備。在這三套組織法里面不僅人民的基本權(quán)利未曾列舉，甚至司法機(jī)關(guān)的組織也未有規(guī)定。然而這套形體不完的憲法卻實(shí)行六十幾年，假使希特勒不掀起第二次大戰(zhàn)的奇禍，也許它還至今繼續(xù)有效。筆者當(dāng)然不主張故意制訂殘缺的憲法或輕心地制訂草率的憲法。但是如果他被迫在殘缺憲法與無(wú)效憲法二者當(dāng)中選擇一個(gè)，他毫不猶豫，選擇前者。

　　第三、政治理想的本身也有一些問(wèn)題。古人說(shuō)，人心之不同如其面。最美妙的理想可以得著許多人的贊同，但不能夠得著每一人的贊同。美國(guó)聯(lián)邦論者主張加強(qiáng)統(tǒng)一，建立有能的中央政府。這個(gè)主張卻被主張保持各州主權(quán)者所攻詰。馬克思的共產(chǎn)社會(huì)理想，在共產(chǎn)黨員眼中是天經(jīng)地義。這個(gè)理想?yún)s被資本主義的政論家認(rèn)做洪水猛獸。孫中山先生的三民五權(quán)的學(xué)說(shuō)，一黨訓(xùn)政的計(jì)劃，國(guó)民大會(huì)的主張是國(guó)民黨革命建國(guó)的基本信條，但這些信條卻被一部分人士看作為民主的托詞或難實(shí)行的空論。因此北美合眾國(guó)政府成立以后，凡擁護(hù)州權(quán)者都不滿意。蘇聯(lián)在革命成功以后，必須大舉清除“白色”份子。國(guó)民政府召開民大會(huì)，中國(guó)共產(chǎn)黨員和若干其他人士拒絕出席。各黨各派所持的觀點(diǎn)不同，所站的立場(chǎng)不同，所信的理想不同。在這個(gè)“一人一義”的情形當(dāng)中要建立一個(gè)人人滿意的政治制度是超越人力所能的工作，自認(rèn)完美的理想只好在適宜范圍之內(nèi)對(duì)不完美而必需應(yīng)付的事實(shí)妥協(xié)。自認(rèn)完美的理想是否果然完美？那只有讓哲學(xué)家或未來(lái)的歷史家去判斷。政治家所關(guān)心和人民所需要的只是一個(gè)足以適應(yīng)社會(huì)環(huán)境，樹立政治基礎(chǔ)的實(shí)用制度。

　　這樣的制度勢(shì)必成于各方面的善意妥協(xié)，妥協(xié)不一定是壞事，對(duì)不同的意見(jiàn)妥協(xié)，為了獲取有用的結(jié)果而妥協(xié)，為了避免決裂分爭(zhēng)而妥協(xié)——這樣的妥協(xié)可以說(shuō)是民主政治的一個(gè)運(yùn)用原則。妥協(xié)是讓步，是諒解，是寬容，是在尊重自己主張之時(shí)也尊重別人的主張。如果毋意毋必毋固毋我是儒家圣人的美德，愿意服從自己所不滿意的決議，接受自己所不滿意的主張便是民主政治家的雅量。

　　妥協(xié)不一定是卑鄙的行為：要看動(dòng)機(jī)如何，為了自私自利的目的而妥協(xié)是卑鄙，為了顧全公益而妥協(xié)卻是高尚。

　　妥協(xié)不一定是退縮：要看妥協(xié)以后的行動(dòng)如何，藉妥協(xié)以求偷安是退縮，藉妥協(xié)以取得改善的據(jù)點(diǎn)卻是聰明的前進(jìn)。

　　在筆者草寫此文的時(shí)候，國(guó)民大會(huì)還未閉幕，制憲詳情尚未宣布，依據(jù)已知的事實(shí)推測(cè)，制憲的工作應(yīng)當(dāng)有些結(jié)果。制訂的憲法必然包含若干妥協(xié)的成份，全國(guó)人士必然各有不滿意憲法的地方。筆者認(rèn)為只要制出了憲法，國(guó)民大會(huì)就算完成了任務(wù)。此后大家的工作不是吹求憲法的缺點(diǎn)。不是清算制憲的功過(guò)，更不是保留個(gè)人或黨派的反對(duì)意見(jiàn)，而是——怎樣去實(shí)行憲法，把一個(gè)不舊滿意的制度，運(yùn)用之，改善之，使之變?yōu)橐粋�(gè)比較滿意的制度。

　　制憲是國(guó)家的百年大計(jì)。這是今日頗為流行的一句話，這句話可能包含兩個(gè)不同的意思。（一）離開了法治不能有真民治，除卻憲法的保障不能有真民權(quán)。所以憲法是民主政治的永久根基，（二）憲法是一切法制的本源，所以憲法良好，則一切法制才能夠良好。前一義指出立憲之必要，后一義說(shuō)明制憲之須精。平心論之，假如制憲者對(duì)于憲法內(nèi)容的意見(jiàn)完全一致，他們當(dāng)然應(yīng)該精益求精（至少可以精益求精）。假如他們的意見(jiàn)不能一致，卻互相責(zé)難，各求精美，制憲的工作不免因此延誤。有精美的憲法當(dāng)然比有不精美的憲法好一些，有不精美的憲法又比較根本沒(méi)有憲法要好些。因?yàn)橐粋�(gè)國(guó)家沒(méi)有憲法，它就連民主政治的起碼條件都沒(méi)有了。在沒(méi)有憲法的時(shí)候高談完善的憲法，其可笑有點(diǎn)像對(duì)沒(méi)飯吃的人說(shuō)：何不食肉糜？中國(guó)是憲政未立的國(guó)家，我們的急需是“百年大計(jì)”的奠基，不是百年大計(jì)的落成。

　　不滿意的憲法不一定就是惡劣的，不精美的憲法不一定就是不能行的，我們不應(yīng)當(dāng)忘記了人的條件。拆穿了說(shuō)，憲法只是民主政治的一個(gè)重要的工具，它和別的工具一樣，其是否有用的關(guān)鍵在乎運(yùn)用者的技巧。平常的，甚至于粗劣的紙筆，到了名畫畫家的手中就有化腐朽為神奇的妙用。只要我們有實(shí)行憲政的誠(chéng)意，以互諒的態(tài)度對(duì)人，以守法的精神律己。憲法縱不完善，民治必可成功。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果多數(shù)國(guó)人于守法則責(zé)難他人，于立論則自尊惟我，不要說(shuō)制憲難有結(jié)果，即使制定勒良好的憲法，也會(huì)成為廢紙。在中華民國(guó)制憲史里面已經(jīng)有了好些廢紙，我們千萬(wàn)不可再制造廢紙了。

　　今日憲法的縱然不滿人意，只要不是廢紙，我們便有改進(jìn)的希望，任何憲法（除了廢紙憲法）都是可以修正的；
任何政制（除了未行的政制）都是可以改善的。在歐美各國(guó)是如此，中國(guó)也系如此。

　　我們必需把握住今日的機(jī)會(huì)，從現(xiàn)行憲法的基點(diǎn)出發(fā)，步步前進(jìn)，一方面奉公益，守法紀(jì)，一方面培智能，求進(jìn)步。只要大家的政治能力和道德進(jìn)步，只要社會(huì)的風(fēng)俗習(xí)尚進(jìn)步，我們的憲政就可一同進(jìn)步�？v然在我們這一代人的生命期中不能達(dá)到優(yōu)良的境地，我們總可把進(jìn)步的基礎(chǔ)留給后來(lái)的人。他們得著這個(gè)寶貴的遺產(chǎn)，定然會(huì)感謝我們的。否則有憲而不行，為民而不主，將來(lái)的悲哀和罪過(guò)真是不可思議，豈但今日一些小小的不滿意而已，

　　正因?yàn)閼椪�是百年大�?jì)，所以成功不可一日求，開端不可一日緩，制憲的爭(zhēng)執(zhí)可以放松，行憲的努力必須加緊。

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