中國的財(cái)政分權(quán)與小學(xué)義務(wù)教育

　　主流的財(cái)政分權(quán)理論一般認(rèn)為，通過"用手投票"和"用腳投票"兩種機(jī)制可以提高教育、衛(wèi)生、社會保障等方面的社會福利水平。本文將這一理論應(yīng)用于1978年以來的財(cái)政分權(quán)改革與中國小學(xué)義務(wù)教育的案例，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)并沒有增加小學(xué)義務(wù)教育的有效供給。出現(xiàn)這一結(jié)果的原因是，西方通行的財(cái)政分權(quán)促進(jìn)社會福利水平提高的兩種機(jī)制在中國并不發(fā)揮作用，尤其是人口流動(dòng)障礙及其地區(qū)性差異導(dǎo)致地方政府行為向追求資本投資與經(jīng)濟(jì)增長率的方向轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致各地區(qū)激烈的財(cái)政競爭并相應(yīng)擠占了義務(wù)教育等外部性較強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的財(cái)政支出。本文還發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)對富裕地區(qū)與貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響是不一樣的，它推動(dòng)了富裕地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長而抑制了后者。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；
義務(wù)教育

　　一、引言

　　西方主流財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，聯(lián)邦制下的財(cái)政分權(quán)會提高社會總體福利水平，其原因主要是以下兩點(diǎn)：第一，"用手投票"機(jī)制，即選舉約束機(jī)制，通過居民選舉產(chǎn)生的地方政府具有信息上的優(yōu)勢和激勵(lì)來了解和滿足當(dāng)?shù)毓�眾的需求�?br>第二，"用腳投票"機(jī)制，即不同的政府根據(jù)地方居民的偏好提供不同稅收水平和公共產(chǎn)品菜單，居民也可以根據(jù)自己的偏好來選擇不同的地方政府，從而選擇相應(yīng)的稅收水平和公共產(chǎn)品組合，①「Friedrich A.Hayek ，The Use of Knowledge in Society ，A merican Economic Review 35，1945.pp.519-530；
Tiebout，Charles，A Pure Theory of Local Expenditure ，J ournal of Poli tical Economy 64，1956.October，pp.416-424；
W.E.Oates，F(xiàn)iscal Federalism.New York ：Harcourt Brace Jovanovich，1972.」這一雙向選擇關(guān)系是通過人口流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的。在上述兩種機(jī)制作用下，不同地方政府之間的競爭將刺激地方政府不斷主動(dòng)采取措施來提高公共產(chǎn)品供給的效率，從而有利于社會整體福利水平的上升。

　　但是，與上述主流觀點(diǎn)相反，不少研究指出地方政府間日趨激烈的競爭可能對社會總福利造成負(fù)面影響①「G.R.Zodrow，and P.Mieszkowski ，Pigou，Tiebout，PropertyTaxation and the Under2Provision of Local Public Goods.J ournal of Urban Economics19，1986，pp .356-370；
D.E.Wildasin ，Interjurisdictional Capital Mobility：Fiscal Externality and a Corrective Subsidy.J ournal of Urban Economics 25，1989，pp .193-212；
J .D.Wilson，A Theory of Interregional Tax Competition.J ournal of Urban Economics 19，1986，pp.296-315；
M.Keen，and M.Marchand ，F(xiàn)iscal Competition and the Pattern of Public Spending.J ournal of Publ ic Economics66，1997，pp .3-53.」。以地區(qū)間的稅收競爭為例，在財(cái)政分權(quán)體制下，如果某地區(qū)單獨(dú)提高資本稅稅率，則將導(dǎo)致本地區(qū)的稅基外移，并增加其他地區(qū)的稅收收益。地方稅收的競爭將導(dǎo)致所有地區(qū)競相降低稅率，最終導(dǎo)致過低的均衡稅率，但單個(gè)地方政府在決策過程中并不考慮過低稅率的外部性，因此最終的后果是所有地方的福利遭受損失和公共產(chǎn)品供給能力減弱。與此相似，財(cái)政競爭引起的外部性也有上述負(fù)面影響。各地方政府為吸引外部資本而競相投入資源，改善與投資項(xiàng)目相關(guān)的投資環(huán)境。由于同一期間內(nèi)地方財(cái)政收入是給定的，增加改善投資環(huán)境的投入可能擠占了相應(yīng)的教育、衛(wèi)生、社會保障等方面的社會福利公共支出②「本文把地方財(cái)政支出范圍分為兩類：一是為吸引外來資本而進(jìn)行的改善投資環(huán)境支出，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等；
二是帶有福利性質(zhì)的社會服務(wù)支出，如教育、衛(wèi)生等�！�，這就昭示著一種替代關(guān)系，即資本與投資增長帶來的經(jīng)濟(jì)增長可能與同期社會福利水平提高存在著此消彼長的關(guān)系。

　　基于此，我們需要研究的是，現(xiàn)階段中國這種此消彼長關(guān)系的內(nèi)在機(jī)制是什么？

　　已有的多數(shù)關(guān)于財(cái)政分權(quán)利弊的實(shí)證研究說明，西方國家的財(cái)政分權(quán)與地區(qū)競爭有利于提高諸如教育、衛(wèi)生、社會保障等公共產(chǎn)品的支出水平，如美國和部分發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)都支持了這一結(jié)論③「Habibi，Nadir，Huang，Cindy，Miranda，Diego，Murillo，Victoria ，Ranis ，Gustav ，Sarkar ，Mainak and Stewart ，F(xiàn)rances，Decent ralization inArgentina ，2001.Yale Economic Growth Center，Discussion Paper no.825.」。但是，在中國，West 和Wong發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致配置在衛(wèi)生和教育的公共支出減少，特別是在貧困地區(qū)，它明顯惡化了當(dāng)?shù)鼐用竦母＠麪顩r④「Loraine A.West ，and Christine P.W.Wong ，F(xiàn)iscal Decent ralization and Growing Regional Disparities in Rural China：Some Evidence in the Provision of Social Services.Ox f ord Review of EconomicPol icy ，11（4），1995，pp .70-84.」。本文將以小學(xué)義務(wù)教育為切入點(diǎn)，重新驗(yàn)證地區(qū)間的財(cái)政競爭對以小學(xué)義務(wù)教育為代表的社會福利的影響及其內(nèi)在機(jī)制。

　　需要特別指出的是，1978年以來中國的財(cái)政分權(quán)改革過程和目標(biāo)并不能歸結(jié)為Tiebout意義上的俱樂部理論，不同地區(qū)的人口流動(dòng)性差異導(dǎo)致各地方政府行為并不符合西方主流財(cái)政分權(quán)理論所預(yù)期的地方政府行為，它與財(cái)政競爭結(jié)合在一起就可能引起局部地區(qū)在教育等方面的社會福利損失。如果這一假說得到證實(shí)，則本文將對Tiebout 財(cái)政分權(quán)理論的部分結(jié)論作出有益補(bǔ)充。⑤「需要強(qiáng)調(diào)的是，本文僅是在現(xiàn)有制度框架內(nèi)說明財(cái)政分權(quán)對小學(xué)義務(wù)教育的影響及其改進(jìn)辦法，除此以外，別無其他目的�！雇瑫r(shí)，財(cái)政分權(quán)作為中國1978年以來整個(gè)改革體系中最為關(guān)鍵的一環(huán)，它對促進(jìn)東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重大的推動(dòng)作用，但我們也要驗(yàn)證它對整體社會福利以及其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響。

　　本文余下部分的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分將簡單描述改革以來的中國財(cái)政分權(quán)過程和為教育籌集的預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)撥付、預(yù)算外資金與非政府部分經(jīng)費(fèi)概況；
第三部分在Tiebout 模型的基礎(chǔ)上討論中國特殊的財(cái)政分權(quán)背景可能引致的地方政府行為變異，進(jìn)而產(chǎn)生與西方財(cái)政分權(quán)相異的結(jié)果；
第四部分是以小學(xué)義務(wù)教育為例，對上一部分理論框架得出的假說進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)；
第五部分是主要結(jié)論。

　　二、改革以來的中國財(cái)政分權(quán)與教育財(cái)政體制概覽①「本部分?jǐn)?shù)據(jù)除非特別注明，均來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》相應(yīng)年份。」

　�。ㄒ唬┲袊�的財(cái)政改革歷程

　　1985年在全國范圍內(nèi)推廣的地方財(cái)政包干制旨在提高地方政府追求財(cái)政收入的積極性，它允許省級政府在完成上繳額定的基數(shù)以后，可以占有剩余的稅收收入，由此導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果是，省級政府可以通過征收更多的稅收來取得剩余財(cái)政收入。1988年國務(wù)院又采取了六種中央與省級政府的收入分享方式，這一新的收入分享體系增加了地方政府的分成比例，尤其是那些對中央財(cái)政貢獻(xiàn)大的富裕地區(qū)的分享比例。同時(shí)，中央政府規(guī)定1988年以后地方政府完全可以控制本地區(qū)的財(cái)政可支配支出范圍，而此前地方政府對財(cái)政支出幾乎沒有多少控制力。1994年是中國財(cái)政體制史上的一個(gè)分水嶺，為了扭轉(zhuǎn)包干體制造成的過度分權(quán)和提高中央預(yù)算在總預(yù)算中的比例，當(dāng)年實(shí)行了分稅制改革，明確劃分不同層級政府的財(cái)政資源，并實(shí)施以下分享辦法：第一，增值稅和消費(fèi)稅作為主要收入來源，用統(tǒng)一的分稅制度取代以前固定上繳的辦法，增值稅的25%屬于地方政府、75%屬于中央政府，下一年增加部分的30%留歸地方政府所有；
第二，中央企業(yè)主要是國有大型企業(yè)的所得稅屬于中央預(yù)算，其他企業(yè)的所得稅屬于地方預(yù)算；
第三，低收入項(xiàng)目如個(gè)人所得稅、一些財(cái)產(chǎn)稅等屬于地方預(yù)算。②「2002年個(gè)人所得稅改為中央與地方共享，分享比例為50∶50，2003年分享比例進(jìn)一步改為60∶40.」

　　上述財(cái)政體制改革顯著改變了原有中央、地方政府與非政府部門間財(cái)政等資源的配置關(guān)系。

　　根據(jù)統(tǒng)計(jì)，更多的資源由政府部門流向非政府部門，預(yù)算收入在GDP 中所占份額由1985年的22.4%下降到2002年的18%，總預(yù)算支出在GDP 中所占份額由1985年的22.4%下降到2002年的21%.同時(shí)，地方政府占有和分享的比例越來越高，地方政府的預(yù)算支出在總的政府預(yù)算支出中所占比例由1985年的60.3%持續(xù)上升直至1996年的最高點(diǎn)72.9%，此后僅小幅度下降，2002年仍達(dá)到69.5%.從各省的橫向比較看，財(cái)政分權(quán)的一個(gè)顯著后果是各省份間的財(cái)政收入不平衡狀況加劇，尤其是一些貧困省份，它們的微薄財(cái)政收入甚至難于維持最基本的公共產(chǎn)品供給，如許多省份的義務(wù)教育是靠中央政府的教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付才得以為繼的。

　　盡管財(cái)政分權(quán)改革增加了地方政府的可支配資源和操作的自由度，但總體上還是在中央與上級政府委任制基本框架內(nèi)的，因此，與西方國家建立在選舉基礎(chǔ)上的財(cái)政分權(quán)有本質(zhì)的區(qū)別。

　�。ǘ�）義務(wù)教育財(cái)政體制沿革

　　從1949年到20世紀(jì)80年代中期，政府一直是基礎(chǔ)教育公共產(chǎn)品的惟一供給者，中央政府提供基礎(chǔ)教育服務(wù)的財(cái)政支出，而地方政府實(shí)際上是代理中央政府來完成教育公共服務(wù)的供給。

　　但是隨著財(cái)政分權(quán)等改革的漸次推進(jìn)，這種情況在1985年開始發(fā)生了根本性變化。當(dāng)年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》及隨后通過的《義務(wù)教育法》規(guī)定，中央政府具有全面制訂教育政策和綜合規(guī)劃的地位，省級政府負(fù)責(zé)全面制定基礎(chǔ)教育發(fā)展規(guī)劃，并且協(xié)調(diào)各縣級政府之間的教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出，而實(shí)施義務(wù)教育的責(zé)任，城市落在市區(qū)一級政府，農(nóng)村則落在縣級政府。

　　這種基礎(chǔ)教育的管理體制可以概括為"地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主".需要補(bǔ)充的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有責(zé)任履行基礎(chǔ)教育義務(wù)，但由于鄉(xiāng)與縣政府間責(zé)任的模糊導(dǎo)致了很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成了當(dāng)?shù)貙W(xué)校教師工資和學(xué)校其他費(fèi)用的資金提供者。2001年這種狀況開始得到改變，當(dāng)年國務(wù)院頒布法令，規(guī)定農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財(cái)政支出重心從鄉(xiāng)級政府提升到縣級政府。

另外，關(guān)于多元化的教育籌資體制演變，根據(jù)義務(wù)教育法，1985年中國教育開始實(shí)施以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制，即輔之以征收用于教育的稅（費(fèi)）、對非義務(wù)教育階段學(xué)生收取學(xué)費(fèi)和對義務(wù)教育階段學(xué)生收取雜費(fèi)、發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)、支持集資辦學(xué)和捐資助學(xué)、設(shè)立教育基金等等的多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的新路子。90年代以來，這一教育財(cái)政制度逐步確立與完善。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)2002年，各類教育費(fèi)附加占當(dāng)年總教育經(jīng)費(fèi)投入的4.3%，社會組織和個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會捐贈(zèng)合計(jì)占5.47%，而學(xué)雜費(fèi)占到16.84%①�！钢档米⒁獾氖�，在農(nóng)村的中小學(xué)義務(wù)教育中，學(xué)雜費(fèi)具有很重要的功能，因?yàn)樗�是農(nóng)村學(xué)校最重要的公用經(jīng)費(fèi)來源之一�！�

　　在上述教育財(cái)權(quán)與事權(quán)基本框架下，在總教育經(jīng)費(fèi)支出中，盡管預(yù)算內(nèi)財(cái)政撥款仍占主要地位，但已呈逐年下降趨勢，從1980年的77.79%下降到2002年的56.83%（表1），而社會捐贈(zèng)、個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)與社會組織和其他經(jīng)費(fèi)在2002年已接近總教育經(jīng)費(fèi)的20%（表2）。從絕對數(shù)量上看，預(yù)算內(nèi)財(cái)政撥款每年都有一定的增長，但從表1中還可以看出，預(yù)算內(nèi)撥款占總財(cái)政支出的比重從1980年到1995年間一直穩(wěn)定增長，1995年以后卻略有下降，徘徊不前。從預(yù)算內(nèi)撥款占GDP 的比重看，改革以來一直低于4%，但早在1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中就設(shè)定了2000年教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占我國GDP 的比例為4%的目標(biāo)。從國際比較看，中國的教育財(cái)政撥款比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平②「參見德國維藤大學(xué)、中國社會科學(xué)院財(cái)稅研究中心、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村金融與投資研究中心聯(lián)合課題組《中國農(nóng)村義務(wù)教育投融資體制研究》之分報(bào)告《義務(wù)教育投資的國際比較分析》，2004年10月，課題組負(fù)責(zé)人為Rainer Heufers和趙志耘、何廣文�！�。因此，總體上我國對教育的供給是不夠的。

　　上述是從教育經(jīng)費(fèi)的總體投入來判斷政府對公共教育支持力度不夠。我們還可以從教育經(jīng)費(fèi)在各級學(xué)校之間的劃分進(jìn)一步舉證政府對中小學(xué)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入比較欠缺，主要體現(xiàn)在高等教育投入比例過高，而初等教育經(jīng)費(fèi)短缺的問題較為嚴(yán)重。如在全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出中，高等學(xué)校所占份額在1996年時(shí)是20.45%，2002年上升到24.24%，而同期小學(xué)所占份額幾乎維持不變，從33.01%上升到33.63%.另據(jù)世界銀行的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國在2000年時(shí)初等教育生均經(jīng)費(fèi)與人均GDP 的比值是6.1，中等教育該比值是12.1，而高等教育該比值高達(dá)85.8，與世界平均水平相比，這一比例十分不合理①�！竿跞兀骸督逃�水平的差異與公共教育資源分配的不平等》，《北大教育經(jīng)濟(jì)研究》第二卷第3期（電子季刊），2004年�！�

　　另據(jù)王蓉發(fā)現(xiàn)，小學(xué)和初中的生均事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出的地區(qū)差異值高于人均財(cái)政支出的地區(qū)差異值，這意味著在財(cái)力落后的地區(qū)，政府對教育經(jīng)費(fèi)投入的努力程度低于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)②�！竿跞兀骸吨袊�義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的地區(qū)性差異研究》，北京大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)研究所工作論文，2001年�！�

　　這一觀點(diǎn)在本文計(jì)量部分將得到證實(shí)。

　　三、理論框架

　　在Tiebout 與Oates 的俱樂部思想中③「Tiebout ，Charles，A Pure Theory of LocalExpenditure ，J ournal of Pol i tical Economy 64，1956，October ，pp.416-424；
W.E.Oates，F(xiàn)iscal Federal ism.New York ：Harcourt Brace Jovanovich，1972.」，由于地方政府比中央政府更了解當(dāng)?shù)鼐用竦男枨螅��?cái)政分權(quán)可以發(fā)揮地方政府在提供地方公共產(chǎn)品方面的信息優(yōu)勢，并籍此改善社會福利狀況。

　　那么，地方政府是如何被激勵(lì)提供有效率的公共產(chǎn)品，即財(cái)政分權(quán)是怎樣促使地方政府最大化地方社會福利水平的？實(shí)際上，財(cái)政分權(quán)發(fā)揮作用的前提條件是居民"用腳投票"和"用手投票"兩種機(jī)制。如果這兩種機(jī)制不能成立的話，財(cái)政分權(quán)提高教育衛(wèi)生等方面的社會福利水平這一命題就不一定成立。本文的分析正是基于對這兩種機(jī)制在中國成立的質(zhì)疑、并結(jié)合具體國情而展開的。

　　（一）"用腳投票"與"用手投票"機(jī)制在中國的適用性

　　相對于西方國家建立在聯(lián)邦制基礎(chǔ)上的財(cái)政分權(quán)實(shí)踐，中國財(cái)政分權(quán)制度是建立在中央與上級政府委任制的框架基礎(chǔ)上的。這種體制在一定程度上限制了地方政府對當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟮闹匾暢潭取Ｍ瑫r(shí)，"用腳投票"的人口跨區(qū)域遷移，尤其對缺少勞動(dòng)技能的農(nóng)村勞動(dòng)力來說，是比較困難的，且當(dāng)前中國的人口遷移在絕大多數(shù)情況下并不能改變戶口身份。事實(shí)上，對進(jìn)城打工的農(nóng)村勞動(dòng)力來說，他們沒有被認(rèn)為是合法的城市居民，也沒有享受到與城市居民同樣的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品，他們依然是流出地的農(nóng)民身份。因此，西方的"用腳投票"機(jī)制在中國并不存在，中國也沒有出現(xiàn)通過居民與地方政府的雙向選擇而在地理空間上進(jìn)行類聚的由多個(gè)俱樂部式的地方社區(qū)組成的社會，一般說來，居民對公共產(chǎn)品的偏好和需求并不在地方政府的優(yōu)先考慮范圍內(nèi)。

　　在相對富裕的東部沿海地區(qū)，居民的平均收入與勞動(dòng)力平均技能水平明顯高于中西部地區(qū)，相應(yīng)的富裕地區(qū)勞動(dòng)力具有更大的潛在流動(dòng)性。這種人口流動(dòng)性的地區(qū)差異對地方政府行為產(chǎn)生了重大影響。由于貧困地區(qū)的勞動(dòng)力流動(dòng)性較低，相對貧困的中西部地區(qū)地方政府一般說來比東部沿海地區(qū)更加忽視當(dāng)?shù)鼐用駥�公共產(chǎn)品的需求，在財(cái)政收入本身存在巨大地區(qū)差異的情況下，中西部地區(qū)地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長而進(jìn)行的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資更可能擠占該地區(qū)的教育財(cái)政支出，從而降低當(dāng)?shù)氐纳鐣�福利水平�?/p>

　�。ǘ�）區(qū)域差異、財(cái)政競爭與地方政府行為變異

　　無論是從收入水平還是從自然資源條件看，中國大陸地區(qū)各省份都呈現(xiàn)出十分巨大的差異。

　　以收入差距為例，改革以來各省之間的收入差距雖然在20世紀(jì)80年代前期有過短暫的縮小，但主導(dǎo)趨勢是地區(qū)收入差距持續(xù)不斷地上升，在20世紀(jì)末中國已成為世界上少數(shù)幾個(gè)地區(qū)收入差距最大的國家之一。其原因之一就在于，各地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程迥然不同，東部沿海地區(qū)整體上已步入工業(yè)化中期，而中西部地區(qū)還處于工業(yè)化的前中期；
①「袁志剛、范劍勇：《1978年以來中國工業(yè)化進(jìn)程及其地區(qū)差異分析》，《管理世界》2003年第7期�！�1995年后大陸地區(qū)的制造業(yè)出現(xiàn)加速向東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移的集中趨勢，并且這種集中效應(yīng)對地區(qū)差距的擴(kuò)大起了主要的推動(dòng)作用②。「范劍勇、朱國林：《中國地區(qū)差距的演變及其結(jié)構(gòu)分解》，《管理世界》2002年第7期�！乖谏鲜霰尘跋拢瑘�(jiān)持以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為己任的各地方政府對資本這一流動(dòng)性較強(qiáng)的稀缺要素有著近乎本能的強(qiáng)烈興趣，而對當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)性較差的勞動(dòng)力要素及其需求則可能不在地方政府優(yōu)先考慮的范圍。

　　另一方面，1988年后，中國的財(cái)政分權(quán)制度明確規(guī)定地方政府完全擁有地方開支的自主權(quán)。

　　它與居民流動(dòng)性的地區(qū)差異結(jié)合在一起，導(dǎo)致了富裕與貧困地區(qū)完全不同的地方政府行為。對富裕地區(qū)來說，為了吸引他們所需要的各個(gè)層次的高素質(zhì)勞動(dòng)力，地方政府不得不改善社會公共服務(wù)，如教育、衛(wèi)生等。同樣，為了吸引外來資本，地方政府不得不改善當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境、增加公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。在財(cái)政收入給定的情況下，改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境和提供以教育等為首的社會服務(wù)存在著此消彼長的關(guān)系，如改善投資環(huán)境有可能擠占社會服務(wù)的財(cái)政支出。富裕地區(qū)對于流動(dòng)性較強(qiáng)的高素質(zhì)勞動(dòng)力的爭取是通過用工單位支付工資和提供當(dāng)?shù)厣鐣�服�?wù)來達(dá)到的，但是吸引外來資本的地區(qū)間競爭又可能導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鐣�服�?wù)的減少。因此，財(cái)政分權(quán)對于富裕地區(qū)社會福利開支的影響總體上是不明朗的。

　　但對于貧困地區(qū)來說，由于居民的流動(dòng)性較差和地方政府更感興趣的是吸引外來資本，地方政府普遍忽視諸如教育、衛(wèi)生等社會服務(wù)需求。因此，財(cái)政分權(quán)刺激地方政府發(fā)揮更大責(zé)任的領(lǐng)域可能僅僅是改善投資環(huán)境的公共開支這一項(xiàng)。更為極端的情況是，由于流動(dòng)性較強(qiáng)的、較高素質(zhì)的那部分勞動(dòng)力總是向富裕地區(qū)流動(dòng)，無論貧困地區(qū)政府如何努力改善社會服務(wù)，但其質(zhì)量與數(shù)量總是不如富裕地區(qū)，較高素質(zhì)的勞動(dòng)力就極有可能呈現(xiàn)出從貧困到富裕地區(qū)流動(dòng)的單一方向。這種勞動(dòng)力單方向跨區(qū)域流動(dòng)已經(jīng)得到證實(shí)③。「范劍勇、王立軍、沈林潔：《產(chǎn)業(yè)集聚與農(nóng)村勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)》，《管理世界》2004年第4期�！�

　　財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致貧困地區(qū)政府引進(jìn)外來資本的壓力和責(zé)任增強(qiáng)，相應(yīng)地它必須改善與其目標(biāo)不匹配的投資環(huán)境。這種為改善投資環(huán)境的財(cái)政競爭進(jìn)一步妨礙了當(dāng)?shù)厣鐣�服�?wù)水平的提高，因此，財(cái)政分權(quán)對貧困地區(qū)的教育水平供給、經(jīng)濟(jì)增長都產(chǎn)生了負(fù)面影響。

　　通過上述理論分析，我們可以得到以下假說：

　　財(cái)政分權(quán)對富裕與貧困地區(qū)的影響模式形成了鮮明的對比：富裕地區(qū)通過支付較高工資和提高社會服務(wù)水平吸引了更多的勞動(dòng)力、通過改善投資環(huán)境吸引了更多的外來資本；
貧困地區(qū)試圖通過改善投資環(huán)境來努力吸引外來資本，但卻明顯損害了衛(wèi)生、教育等方面的社會服務(wù)供給。這兩種影響模式綜合起來，為吸引外來資本而進(jìn)行的地區(qū)間財(cái)政競爭可能在總體上導(dǎo)致社會服務(wù)總供給減少，經(jīng)濟(jì)增長與教育公共服務(wù)供給呈反向替代關(guān)系。

　　四、經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)

　�。ㄒ唬┠Ｐ驮O(shè)定與指標(biāo)選擇

　　如前所述，一方面，財(cái)政分權(quán)通過對資本投資的競爭來拉動(dòng)資本增長，并以此帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長；
另一方面，由于對資本投資的財(cái)政開支與教育開支是相互擠占的，財(cái)政分權(quán)又影響了教育這一公共產(chǎn)品的供給水平。因此，經(jīng)濟(jì)增長和教育供給可能存在一個(gè)潛在的、反向的替代競爭關(guān)系�；�于這一考慮，我們用聯(lián)立方程來估算財(cái)政分權(quán)對教育開支的影響。

　　財(cái)政分權(quán)在中國，特別是貧困地區(qū)并不能改善教育公共供給狀況。為了驗(yàn)證這一假說，我們把教育作為檢驗(yàn)的因變量（EDU）。在各種衡量教育的變量中，我們選擇小學(xué)入學(xué)率作為教育的指標(biāo)。中國法律明確規(guī)定，保證所有適齡兒童接受義務(wù)教育是每個(gè)地方政府必須承擔(dān)的職責(zé)，許多地方都將小學(xué)入學(xué)率列入地方政府行政績效考核體系①�！笇τ谏贁�(shù)貧困地區(qū)，法律沒有強(qiáng)制性規(guī)定必須保證適齡兒童進(jìn)入初中階段的學(xué)習(xí)�！褂捎诮逃�質(zhì)量并未被考慮其中，這一指標(biāo)不能完全描述教育績效。但因?yàn)槟壳斑�沒有更合適的指標(biāo)，所以我們還是用小學(xué)入學(xué)率指標(biāo)來反映不同地區(qū)間的教育供給差異②。「如果將教育質(zhì)量在富裕地區(qū)比貧困地區(qū)更高這一情況包含進(jìn)本文的小學(xué)義務(wù)教育供給，則本文的教育指標(biāo)在地區(qū)之間差異更顯著，相應(yīng)的回歸結(jié)果也更明顯�！�

中國財(cái)政分權(quán)的復(fù)雜性使得任何一種衡量財(cái)政分權(quán)（FD ）的方法都有爭議。財(cái)政分權(quán)表現(xiàn)在收入預(yù)算和支出預(yù)算兩方面。由于財(cái)政收入在中央和地方政府之間分配的復(fù)雜性，使不同級政府真正擁有的財(cái)政資源顯得較為模糊，所以我們選擇支出水平來衡量財(cái)政分權(quán)狀況。另一種衡量分權(quán)的方法是邊際保留率③「J in，Hehui，Qian ，Yingyi and Barry R.Weingast ，Regional Decent ralization and Fiscal Incentives：Federalism，Chinese Style，Mimeo ，presented at the Nobel Symposium on Transition，September 1999.」，它反映在地方政府對財(cái)政分權(quán)的激勵(lì)程度。但是，本文所使用的衡量分權(quán)的方法不需要反映地方政府對財(cái)政資源的控制程度，因此，對于可以控制多項(xiàng)財(cái)政來源的地方政府來說，它可能并不是一個(gè)較好衡量分權(quán)影響的指標(biāo)。這里我們遵循目前國際上通用的方法，把財(cái)政分權(quán)定義為一個(gè)省的人均財(cái)政支出占人均總財(cái)政支出的份額④「例如，地方政府人均財(cái)政支出為100元，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)中央政府和地方政府的人均財(cái)政支出之和為200元，則財(cái)政分權(quán)系數(shù)為50%.」。由于中國財(cái)政分權(quán)的特殊性，地方政府可能不會過多地強(qiáng)調(diào)教育支出，特別是貧困地區(qū)的教育支出可能會出現(xiàn)絕對下降，本文預(yù)期財(cái)政分權(quán)對教育的影響是負(fù)面的。

　　另一個(gè)重要的解釋變量是各省人均GDP （以PGDP表示）。它直接衡量了一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場規(guī)模大小，一般說來，人均GDP 對公共教育開支起著正面的推動(dòng)作用。另外，我們用虛擬變量"dum84"（1984年以后的都為1，其他的設(shè)置為0），"dum88"（1988年以后的都為1，其他的設(shè)置為0）和"dum94"（1994年以后的都為1，其他的設(shè)置為0）表示三次重要財(cái)政改革。為了區(qū)別財(cái)政分權(quán)對于較富裕地區(qū)和較貧困地區(qū)的不同影響，我們用一個(gè)財(cái)政分權(quán)虛擬變量（FDD）代表東部沿海各省，即沿海各省的財(cái)政分權(quán)指數(shù)（FD）乘以1，其他各省乘以0.財(cái)政分權(quán)引起的經(jīng)濟(jì)增長（GRW）是另外一個(gè)我們感興趣的主題。我們用真實(shí)的經(jīng)濟(jì)增長率來衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長狀況。經(jīng)濟(jì)增長方程中的解釋變量包括財(cái)政分權(quán)和各省份分權(quán)虛擬變量，分別用來反映財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響和分權(quán)的省份差異對經(jīng)濟(jì)增長的影響。同時(shí)，我們遵循新古典主義的傳統(tǒng)，用資本增長率和勞動(dòng)力增長率來描述資本（CAPG）和勞動(dòng)力（LABG）

　　對經(jīng)濟(jì)增長的影響。我們還用有效稅率來控制稅收（TAX）對經(jīng)濟(jì)增長的影響。當(dāng)然，教育被引入增長方程是用來檢驗(yàn)教育水平的提高對經(jīng)濟(jì)增長是否產(chǎn)生了替代影響的。

　　我們應(yīng)用兩階段最小二乘法來檢驗(yàn)上述因素對教育供給與經(jīng)濟(jì)增長的影響，設(shè)立的聯(lián)立方程組為：

　　EDUit =α0+α1FDit +α2FDDit +α3GRWit +α4PGDPit +μi +νt +ωit（1）

　　GRWit =β0+β1FDit +β2FDDit +β3TAXit +β4EDUit +β5LABGit +β6CAPGit +ηi +γt +φit（2）

　　這里t 代表年份，i代表區(qū)域，μ和η代表區(qū)域性干擾，ν和γ代表時(shí)間干擾，ω和φ分別代表教育和增長的其余影響因素。

　�。ǘ�）統(tǒng)計(jì)描述與計(jì)量結(jié)果分析

　　本部分的數(shù)據(jù)均來源于1979年到2001年各省、自治區(qū)、直轄市的歷史統(tǒng)計(jì)以及不同年份出版的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。計(jì)量的經(jīng)驗(yàn)分析建立在1979年到2001年各省經(jīng)過整理的面板數(shù)據(jù)。我們選擇1979年作為樣本空間的起始點(diǎn)是因?yàn)?979年以前基本上是中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。

　　從表3可以發(fā)現(xiàn)，各省份差異最大的變量是各地方政府可控制的變量，如有效稅率、經(jīng)濟(jì)增長率、資本增長率，這些變量的方差系數(shù)均在1以上，充分說明財(cái)政分權(quán)體制下的地方政府行為發(fā)生了變異。同時(shí)，分權(quán)指數(shù)的方差系數(shù)也達(dá)到較高的水平，尤其是東部沿海地區(qū)的分權(quán)指數(shù)顯著高于中西部地區(qū)，表明沿海地區(qū)的財(cái)政支出水平及其提供的公共產(chǎn)品也高于其余地區(qū)。

　　由于實(shí)行了義務(wù)教育法，各省份的小學(xué)入學(xué)率的差異較小，其方差系數(shù)僅為0105，但正如下文將看到的，其他變量的地區(qū)差異性足以對小學(xué)教育供給水平差異作出有效解釋。

　　為了驗(yàn)證財(cái)政分權(quán)是外生變量的假定，我們作如下檢驗(yàn)。把財(cái)政分權(quán)FDit作為一個(gè)被解釋變量，用可能會影響財(cái)政分權(quán)FDit的前兩年財(cái)政分權(quán)變量（FDit -1、FDit -2）作為解釋變量進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果Hausman 檢驗(yàn)表明在聯(lián)立方程中關(guān)于財(cái)政分權(quán)（FDit ）的外生性假設(shè)不能被拒絕。

　　估計(jì)結(jié)果詳見表4，從中得出的主要結(jié)論如下：

　　首先，財(cái)政分權(quán)沒有改善教育供給，且財(cái)政分權(quán)使得中西部地區(qū)教育供給所遭受的損害比東部沿海各省多。正如本文的理論框架所揭示的，由財(cái)政分權(quán)引起的地區(qū)間競爭會導(dǎo)致教育支出的相應(yīng)減少和教育水平的下降，這在相對貧困的中西部地區(qū)體現(xiàn)得較為突出。在目前階段，投資增長引發(fā)的投資環(huán)境改善擠占了社會福利的財(cái)政支出，在總體上造成了教育供給的下降。

　　第二，財(cái)政分權(quán)總體上不會給經(jīng)濟(jì)的增長帶來幫助，且對沿海地區(qū)與中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了截然不同的影響，它在促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，減緩了中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。

　　第三，經(jīng)濟(jì)增長和教育水平之間存在著此消彼長的替代關(guān)系。在增長方程中，教育水平的系數(shù)是-1.12，t檢驗(yàn)值為-2.30，表明教育供給的提高不能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。相應(yīng)地，教育方程中經(jīng)濟(jì)增長的系數(shù)為-0.05，t檢驗(yàn)值為-2.77，表明經(jīng)濟(jì)增長也不能使教育供給得到有效的改善。改革以來，投資增長有效地拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長，而投資增長主要表現(xiàn)為引進(jìn)外來資本和為改善投資環(huán)境所進(jìn)行的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。小學(xué)教育供給的提高在很大程度上取決于政府對教育的財(cái)政開支大小，地方政府在經(jīng)濟(jì)增長與諸如教育、衛(wèi)生等社會服務(wù)上只能兩者取其一，因此，地方教育供給與地方投資環(huán)境改善存在著相互擠占有限財(cái)政資源的矛盾。

　　第四，在教育方程中，人均GDP 水平可以帶動(dòng)教育水平的提高；
在增長方程中，投資和勞動(dòng)力增長將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，這與新古典增長理論相符；
同樣，增加稅率會相應(yīng)地減緩經(jīng)濟(jì)增長。

　　第五，1985年和1988年的兩次重大財(cái)政分權(quán)改革對義務(wù)教育供給都帶來了負(fù)面的影響，這也說明了增加地方政府的財(cái)政支配權(quán)，導(dǎo)致了地方政府將更多的財(cái)政資源用于非教育類的公共開支。1994年分稅制實(shí)際上是重新集權(quán)的改革，從教育的角度看，它提高了義務(wù)教育的有效供給。

　　（三）進(jìn)一步的討論

　　上述的計(jì)量分析證實(shí)了第三部分的理論假說：第一，經(jīng)濟(jì)增長與義務(wù)教育的供給水平存在著明顯的替代關(guān)系，其中的機(jī)理就是經(jīng)濟(jì)增長在很大程度上是由投資拉動(dòng)的，而對投資的財(cái)政競爭影響了對義務(wù)教育的財(cái)政支出；
第二，財(cái)政分權(quán)對所有地區(qū)的義務(wù)教育供給都帶來了負(fù)面影響，其中對東部沿海地區(qū)的負(fù)面影響小于中西部地區(qū)，而對不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長則產(chǎn)生了截然不同的影響，其中對東部沿海地區(qū)起到了正面的推動(dòng)作用，對中西部地區(qū)卻起到了阻礙作用。

　　從上述結(jié)論中我們可以看出，在目前的發(fā)展階段，由私人部門、公共部門組成的投資支出增長與公共部門的社會服務(wù)支出增長存在著一種此消彼長的替代關(guān)系，這種替代關(guān)系存在的原因就在于委任制下的財(cái)政分權(quán)制導(dǎo)致了地方政府行為的變異，表現(xiàn)在地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)不計(jì)成本地進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，卻忽視了當(dāng)?shù)毓�眾的社會服�?wù)需求。另一方面，財(cái)政分權(quán)對富裕地區(qū)與貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了顯著不同的影響，它表明在財(cái)政分權(quán)體制下，富裕地區(qū)和貧困地區(qū)分別通過各自不同的累積機(jī)制而走向收入的兩極分化，而這可能正是目前地區(qū)差距不斷擴(kuò)大的一個(gè)制度上的因素。

　　與西方主流的財(cái)政分權(quán)理論和實(shí)踐比較，中國特殊的國情決定了財(cái)政分權(quán)的不合意結(jié)果，即委任制、人口的不完全流動(dòng)、資本要素的稀缺性等因素導(dǎo)致了地方政府對當(dāng)?shù)毓�眾需求的忽視，而對流�?dòng)性強(qiáng)的資本要素卻表現(xiàn)出強(qiáng)烈興趣。當(dāng)然，本文沒有否認(rèn)中國實(shí)行的委任制本身，只是客觀地指出在這一制度下實(shí)施財(cái)政分權(quán)可能導(dǎo)致的結(jié)果及其內(nèi)在機(jī)理。同時(shí)，不排除在聯(lián)邦制下的財(cái)政分權(quán)，同樣也有可能存在因地方財(cái)政競爭而出現(xiàn)社會公共服務(wù)的不合意結(jié)果。

　　五、結(jié)論

　　本文在西方主流的財(cái)政分權(quán)思想基礎(chǔ)上，通過比較委任制下中國財(cái)政分權(quán)與西方財(cái)政分權(quán)思想的顯著差別，以小學(xué)義務(wù)教育為例揭示出中國財(cái)政分權(quán)可能忽視了地方的社會福利。本文證實(shí)，中國財(cái)政分權(quán)沒有帶來地方小學(xué)義務(wù)教育水平的提高，其具體機(jī)制如下：第一，為引進(jìn)外來資本的地區(qū)間財(cái)政競爭使得地方公共資源轉(zhuǎn)移到了與教育不直接相關(guān)、但卻有利于改進(jìn)投資環(huán)境的投資項(xiàng)目上，減少了教育的財(cái)政支出；
第二，人口流動(dòng)性障礙使得財(cái)政分權(quán)對地方政府提供社會服務(wù)的激勵(lì)大為減弱，貧困地區(qū)的政府往往更加忽視當(dāng)?shù)鼐用駥�教育、衛(wèi)生等方面的公共需求，這與西方關(guān)于財(cái)政分權(quán)可以提高社會福利這一論斷成立的前提條件不相符合。同時(shí)，本文還發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響是有明顯差別的，它促進(jìn)了富裕地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長而損害了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，貧困地區(qū)的財(cái)政收入日益萎縮，社會服務(wù)供給縮減，形成了一個(gè)惡性循環(huán)。此外，缺少足夠的人口流動(dòng)性及其流動(dòng)的地區(qū)差異性是財(cái)政分權(quán)沒有發(fā)揮正面作用的一個(gè)重要因素。

　　從本文結(jié)論中得出的政策含義是，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，改善和改進(jìn)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等社會服務(wù)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行財(cái)政的適當(dāng)集權(quán)，將這一方面的財(cái)政支出責(zé)任從目前的較低政府層級轉(zhuǎn)移到較高的政府層級①「相應(yīng)的國際經(jīng)驗(yàn)也表明，諸如義務(wù)教育等最基本的公共產(chǎn)品供給一般都是由較高層級的政府來提供，如法國所有中小學(xué)教師的工資全部由中央政府提供，地方政府所起的作用僅在校舍維修與設(shè)備維護(hù)等方面�！�。同時(shí)，也要發(fā)揮中央政府在聯(lián)邦制下無法發(fā)揮的協(xié)調(diào)作用，如實(shí)行對貧困地區(qū)相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來改善這些地區(qū)的教育狀況，這也是中央政府糾正地方政府競爭負(fù)面影響的一種具體表現(xiàn)。

　　喬寶云，1965年生，上海大學(xué)中國政府效率研究中心教授（上海201800）；
范劍勇，1971年生，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，浙江工商大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所副教授（杭州310035）；
馮興元，1965年生，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員（北京100732）。

　　本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（批準(zhǔn)號03BJ Y009）、國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（批準(zhǔn)號70403004）的階段性成果。在本文成稿過程中得到美國佐治亞州立大學(xué)Jorge Martinez2Vazquez和Roy Bahl兩位教授的有益評議，康藝凡、林理升、曾穎敏同學(xué)整理了部分?jǐn)?shù)據(jù)，特此致謝！文中錯(cuò)誤，概由作者負(fù)責(zé)。

　　來源：《中國社會科學(xué)》2005年第6期

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