吳稼祥：通過(guò)聯(lián)邦主義走出“財(cái)政聯(lián)邦制”困境

　　有一只看不見(jiàn)的手在調(diào)節(jié)市場(chǎng)行為，還有一只看不見(jiàn)的手在指揮政府行為。前者可以被稱(chēng)為“看不見(jiàn)的右手”，因?yàn)轳R里蘭大學(xué)的奧爾森教授稱(chēng)后者為“看不見(jiàn)的左手”。而政府，在新加坡南洋理工大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)系主任陳抗博士看來(lái)，卻有兩只“看得見(jiàn)的手”，一只是受所謂“狹隘利益”所引導(dǎo)的“掠奪之手”；
另一只是受“涵蓋利益”引導(dǎo)的“扶助之手”。掠奪之手掠奪的是企業(yè)利益，扶助之手扶助的是私人企業(yè)和公共投資。但依我之見(jiàn)，政府還有第三只看得見(jiàn)的手，那就是對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)之手。無(wú)論政府在“掠奪”的時(shí)候，還是在“扶助”的時(shí)候，這只手都會(huì)伸出來(lái)。

　　1，政府都有三只手

　　中國(guó)的中央政府和地方政府都有這三只手。特別是從80年代初開(kāi)始在中央和地方政府之間進(jìn)行財(cái)政分權(quán)后，政府之間的競(jìng)爭(zhēng)行為加劇，政府的三只手到處亂伸，頻繁地交替使用。從80年代初到1993年，中國(guó)在中央政府和地方政府之間實(shí)行財(cái)政包干體制；
從94年開(kāi)始，這一體制被分稅制所取代。這兩種財(cái)稅政策，被某些國(guó)外特別是美國(guó)學(xué)者稱(chēng)為“財(cái)政聯(lián)邦制”。

　　學(xué)者一般高度評(píng)價(jià)財(cái)政包干制，因?yàn)樗�給地方政府比較高的邊際財(cái)政留成。按照美國(guó)華裔學(xué)者錢(qián)潁一等人的研究，如果地方政府財(cái)政的邊際留成比例高，則地方政府有積極性去搞好地方經(jīng)濟(jì)，地方的非國(guó)有企業(yè)的速度會(huì)比較快，國(guó)有企業(yè)改革會(huì)比較好。從陳抗博士的觀點(diǎn)看，這時(shí)，地方政府肯定是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)伸出了“扶助之手”。財(cái)政包干制雖然備受學(xué)者贊賞，但它也帶來(lái)了諸如地方保護(hù)主義、官商一體、中央政府權(quán)力削弱等問(wèn)題。地方保護(hù)主義和官商一體是地方政府在伸出扶助之手的同時(shí)，而伸出的對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)之手；
而中央政府權(quán)力削弱，則預(yù)示著中央政府已經(jīng)控制不住自己的“掠奪之手”。

　　果然，在增強(qiáng)中央“汲取”財(cái)政的能力的訴求下，1994年改財(cái)政包干制為中央與地方政府的分稅制，中央政府的掠奪之手伸出來(lái)了。陳抗博士發(fā)現(xiàn)，地方政府的扶助之手指數(shù)自從1994年起有了明顯的下降趨勢(shì)，即從1988年至1993年的0.67下跌到1994年至1998年的0.43，跌幅超過(guò)30％。從扶助之手向掠奪之手的轉(zhuǎn)變，反映了1994年中央從低分成到高分成的轉(zhuǎn)變。

　　2，“財(cái)政聯(lián)邦制”的困境

　　這表明，在財(cái)政聯(lián)邦制下，如果地方政府財(cái)政邊際留成比例高，如財(cái)政包干制，則它們?cè)谏斐鰧?duì)地方經(jīng)濟(jì)“扶助之手”的同時(shí)，也伸出對(duì)全國(guó)市場(chǎng)的干預(yù)之手；
如果地方政府財(cái)政邊際留成比例低，如分稅制，則中央政府和地方政府會(huì)同時(shí)伸出掠奪之手。這也可以部分解釋從90年代以來(lái)中國(guó)的政治腐敗何以越來(lái)越失去控制。很明顯，所謂財(cái)政聯(lián)邦制陷入了它自身無(wú)法解決的困境：不讓政府伸出掠奪之手，政府就必然伸出干預(yù)之手。

　　怎么辦？錢(qián)潁一教授引用黃亞生博士的研究，試圖用地方政府官員和中央關(guān)系的緊密度來(lái)暗示一種政策建議。他提出一項(xiàng)假設(shè)：地方政府官員與中央的緊密度越高，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越會(huì)受負(fù)面影響，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)緩慢，國(guó)有企業(yè)的改革也不快。這暗含著一個(gè)在財(cái)政聯(lián)邦制條件下，在政治上給地方政府繼續(xù)放權(quán)的建議。他沒(méi)有告訴我們的是，放權(quán)放到何種程度，地方政府在伸出扶助之手的時(shí)候，不會(huì)伸出干預(yù)之手，換句話(huà)說(shuō)，不會(huì)搞地方保護(hù)主義和官商一體。

　　這個(gè)假說(shuō)至少說(shuō)明，在中國(guó)僅僅有財(cái)政聯(lián)邦制是不夠的，還必須有政治上的聯(lián)邦化。降低地方政府官員與中央的緊密度，是聯(lián)邦化的另一種說(shuō)法。但是，如果聯(lián)邦化過(guò)程只是在中央集權(quán)制的政治框架中進(jìn)行，政府的“三只手”的交替使用還是不可避免的。也許“緊密度”指數(shù)越低，權(quán)放得越多，地方政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)越嚴(yán)重，地方保護(hù)主義越盛行。原因何在？原因就在于中央集權(quán)結(jié)構(gòu)里的地方政府權(quán)力只受中央制約，中央每下放一種權(quán)力，實(shí)際上就失去制約地方的一個(gè)手段。地方政府為了自身利益，可以為所欲為。這就是不少研究者擔(dān)心的土皇帝現(xiàn)象。

　　3，啟動(dòng)新的權(quán)力制約機(jī)制

　　在聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)中，另一種權(quán)力制約機(jī)制會(huì)啟動(dòng)，即公民權(quán)對(duì)政府的制約。公民權(quán)是個(gè)有趣的東西。一方面，像太陽(yáng)是光的源泉一樣，公民權(quán)是所有政府權(quán)力的源泉；
另一方面，像貓是所有耗子的天敵一樣，公民權(quán)是所有政府的天敵。只要政府濫用權(quán)力，公民就會(huì)成為政府的天敵。在中央集權(quán)制下，中央將公民看成唯一的政治對(duì)手，所以，不讓這種權(quán)力制約機(jī)制啟動(dòng)。

　　在聯(lián)邦制下，由于主權(quán)在聯(lián)邦政府和地方政府之間分享，無(wú)論聯(lián)邦政府或地方政府都需要啟動(dòng)公民權(quán)來(lái)制約對(duì)方。如果聯(lián)邦政府濫用權(quán)力，公民就是地方政府的同盟軍；
如果地方政府濫用權(quán)力，公民便是聯(lián)邦政府的同盟軍。地方政府實(shí)行地方保護(hù)主義，直接損害的便是作為消費(fèi)者的公民利益，公民會(huì)起來(lái)反對(duì)地方政府對(duì)權(quán)力的濫用。地方政府不讓本地公民用貨幣購(gòu)買(mǎi)價(jià)廉物美的商品，公民在選舉時(shí)便不會(huì)用選票“購(gòu)買(mǎi)”這種質(zhì)次價(jià)高的政府，而聯(lián)邦政府也不會(huì)干預(yù)公民對(duì)政府的“購(gòu)買(mǎi)”行為。這就是為什么在當(dāng)今世界的聯(lián)邦制國(guó)家里，很少發(fā)生地方保護(hù)主義現(xiàn)象的一個(gè)原因。

　　不僅政府的干預(yù)之手在聯(lián)邦制下很難伸出來(lái)，掠奪之手也會(huì)受到約束。如果聯(lián)邦政府提高自己財(cái)政的邊際留成比例，地方不會(huì)輕易地將聯(lián)邦的掠奪轉(zhuǎn)嫁給本地，而會(huì)代表本地選民與聯(lián)邦政府協(xié)商，力求達(dá)成一項(xiàng)雙方都能接受的協(xié)議。因此，在聯(lián)邦制下，公民像防賊一樣，防著政府的“三只手”，即便是扶助之手，也不能讓它亂伸，政府幫倒忙的事還少嗎？

　　2001年6月

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