馬駿,侯一麟：中國省級預算中的非正式制度：一個交易費用理論框架

　　內容提要：運用交易費用經濟學，本文研究了中國省級預算中非正式制度出現的原因及其主要形式。本文的主要觀點是：中國省級預算中存在的非正式制度是省級政治中的政治家發(fā)展出來解決他們制定和實施預算合同時所面臨的交易費用問題的。主要的非正式制度包括三種橫向非正式制度，即預算產權，部分等級制和完全等級制，以及圍繞著這三種橫向非正式制度而形成的“以關系為基礎”的縱向非正式制度。

　　關鍵詞：預算；
交易費用；
非正式制度

　　公共預算作為資源配置過程受制度的約束。制度可以是正式的，也可以是非正式的。前者由法律和法規(guī)明確進行了規(guī)定，后者則沒有。非正式制度雖然沒有法律和法規(guī)的支持，但在某些時期或者某些預算體系中，卻可能是最關鍵的預算制度�，F有的預算文獻主要研究正式的預算制度，這就使得我們不能真正理解那些非正式制度起主導作用的預算體系。因此，非常有必要研究以下三個問題：我國的公共預算過程中是否存在"非正式預算"（informalbudgeting ），即由非正式制度控制的預算過程1「借鑒"非正式政治"的文獻（Dittmer ，1995），我們將由非正式制度控制的預算活動稱為"非正式預算".」如果存在，有哪些主要形式形成非正式預算制度的制度動機是什么對于這些問題，現有研究尚未做出回答。根據作者近兩年對我國省級預算的實際調查，運用交易費用經濟學理論，本文試圖回答以上問題。

　　本文的研究屬于"分析性敘事"（analytic narrative），即將經濟學和政治學普遍運用的分析工具和歷史學所用的敘事形式結合在一起，推導出明確的分析框架，并用之來組織實際發(fā)生的故事與事件（Bates ，et.al.，1998，p.10）。在不能獲得"硬"數據進行統(tǒng)計檢驗因而必須依賴各種以敘事形式呈現的經驗事實時，這種研究方法是非常有用的，因為它可以在一定程度上運用經驗事實來檢驗理論，但又不像傳統(tǒng)歷史學中的敘事研究那樣單純對事件進行描述。本文首先簡要回顧新中國預算的歷史。然后是文獻評估。隨后，本文構建一個交易費用理論框架來解釋改革以來非正式制度在中國省級預算中興起的原因，并分析其主要形式。在此基礎上，本文運用這個理論框架來解釋我國某省的非正式預算。最后是討論和結論。

　　一，背景

　　為了更好地理解非正式預算制度的產生，本節(jié)先回顧一下新中國的預算歷史。從1949年建國到1978年經濟改革起步的絕大部分時期是計劃經濟占統(tǒng)治地位的時期，資源配置由經濟發(fā)展計劃決定，預算只不過是計劃的反映。計劃委員會才是實質上的"核心預算機構".1978年啟動的市場導向的經濟改革逐漸瓦解了計劃體制在資源配置方面的支配性地位。在1999年預算改革之前，雖然傳統(tǒng)的以計劃為主導的財政資金配置體制已經開始衰落，但由于這一時期財政改革的重點是財政收入，因此并沒有建立一個有效的預算體制來填補計劃體制衰落后留下的預算管理真空。原來由計劃委員會集中的資金分配權逐漸地被各個部門肢解，預算分配權呈現出一種"碎片化"的格局（（Hou ，2004；
Ma，2004）。

　　1999年，我國開始了新一輪的財政改革，將改革的重點轉到了支出管理，目標是重新構造預算編制和執(zhí)行過程。改革內容主要包括：部門預算，國庫集中收付體制，政府采購。

　　前者的主要目標是改進資源配置效率，后兩項改革的主要目標是改進運作效率。同時，由于部門預算改革使預算報告包括了比原來詳細得多的預算內容，因此，它將有助于人大進行預算監(jiān)督，促進預算民主�？傊�，這些改革將建立起一種"控制取向"的預算體系：（1）在政府內部建立行政控制，即將財政部門轉變成真正意義的"核心預算機構"，由它來集中管理資源配置權并對每個部門的支出行為施加"外部控制".（2）由人大對政府施加外部的政治控制。不過，目前預算改革的重點是加強行政控制而不是立法機構的控制。

　　二，文獻述評

　　政治學家早就發(fā)現中國的政治過程充滿非正式制度，并將由這些非正式制度組織起來的政治活動界定為"非正式政治".非正式政治的文獻指出，在正式的權力結構發(fā)展不成熟而且缺乏法治的政治體系中，非正式政治將會滲透進正式的政治結構，程序和規(guī)則中。一些研究者還強調，非正式政治是中國政治的最核心部分（Dittmer ，1995；
Tsou，et.al.，1998）。

　　同樣，非正式預算在中國預算中已經存在多年。在分析中國政策制定過程的"零碎化"時，拉普頓注意到私人關系在爭奪預算資源的討價還價中有一定的影響（Lampton ，1992）。

　　一項關于中國省級政府預算決策過程的調查發(fā)現，非正式程序和規(guī)則在預算過程中有著非常重要的影響。雖然省委書記，省長和常務副省長之外的領導人在正式的預算過程中并沒有正式的支出權，但他們時常通過"批條子"的方式介入預算資金的分配，即運用"批條子"的方式要求財政部門為一些他們喜歡或者支持的項目或部門提供資金。由于這些領導人都是省級政治中有影響的人物，而且他們的政治權力都比財政部門的負責人要大，因此他們實際上非正式地擁有了支出權。而且，雖然最近的部門預算改革正在重新確立正式制度的地位，但是，各種非正式制度仍然很難被替代（Ma，2004）。最近的一項研究（黃繼忠，2003）運用委托-代理理論分析了中國的省級支出制度，并比較詳細地分析了正式和非正式協調制度。

　　不過，由于調查困難等原因，對于非正式預算的研究一直比較少。以上的這些研究雖然注意到了非正式制度的存在，但是它們都沒有對非正式制度進行專門研究。同時，對于中國公共預算中的非正式制度，一直缺乏理論化的努力。所以，現在非常需要對中國公共預算中的非正式制度進行深入的理論和經驗研究。本文將運用交易費用經濟學理論，建立一個理論框架來解釋非正式制度在中國省級預算中出現的原因并分析其主要類型。

　　三，非正式預算的理論框架

　　交易費用經濟學作為一種分析經濟組織的制度理論，在二十世紀九十年代開始被運用來解釋公共預算制度的設計（Bartle &Ma ，2001；
Patashnik ，1996）。在這種分析框架中，預算被看成一種合同。實際上，四十年前，公共預算專家瓦爾達沃夫斯基就已經表述了這樣的觀點（Wildavsky ，1964，p.2）。從交易費用經濟學的角度來看，預算過程就是制定和實施預算合同的過程。這個過程中會發(fā)生各種交易費用：形成預算合同時必須支付的事前交易費用，例如討價還價費用，信息費用，決策時間和協調費用等。確保預算合同能夠實施的事后交易費用。根據交易費用經濟學，這些交易費用主要來源于預算合同制定和實施的預算環(huán)境。

　　1，零碎化的威權體制

　　從1949年到1978年的大部分時間，政策制定權主要集中在黨委手中。在預算領域，由于黨委控制了經濟計劃的制定權，而經濟計劃又是預算的基礎，因此，黨委實際上就控制了所有的預算決策。1978年開始的經濟改革使這種高度集中的政策制定體制逐漸地讓位于一種"零碎化的威權體制"（Fragmented Authoritarianism ）。改革以來，為了避免權力過度集中帶來的各種弊端，執(zhí)政黨開始在政策制定與立法領域下放權力。雖然中國政治最高層的政治權力仍然是集中的，但在省和中央部委一級，一種零碎化的威權體制開始逐漸形成。首先，盡管80年代開始的黨政分開不斷有反復，以黨代政的局面在本質上已經結束，政府已經發(fā)展成為相對獨立的政策制定者。其次，雖然各級人大的地位和作用仍然有待進一步加強，但這些年來，各級人大在立法和政策制定領域的影響越來越大，人大的組織能力和運作自主性也得到了加強（Lieberthal &Lampton，1992；
Tanner，1994）。

　　權力結構的零碎化也發(fā)生在政府內部。改革以來，由于國家放棄了原來那種通過強制和意識形態(tài)清洗使官僚絕對服從的做法，同時在人事管理領域又下放了管理權力，因此，各個部門或者"系統(tǒng)"就不再像以前那樣是嚴格執(zhí)行領導人意志與政策的工具，它們都形成了自己部門或"系統(tǒng)"的利益。此外，由于權力結構的零碎化，在很多情況下，沒有任何一個部門可以擁有比其他部門更高的權力。因此，在政策制定過程中，由于政策變化會影響到一些部門的利益，達成一致是政策獲得通過和有效執(zhí)行的關鍵。所以，由于權力結構的零碎化，在政策制定過程中就會出現大量的討價還價和政策協調（Lieberthal &Lampton，1992）。

　　權力結構的零碎化還發(fā)生在省級政治的高層。在省級政治中，省委書記和省長的權力必須在一定程度上下放或者與副省長以及其它省委常委分享。根據職能分工的邏輯，每個副省長都分管某幾個政策領域；
每個常委也都有分管的領域，有時是黨內事務，有時還包括政府的政策領域。在省級政治中，通常會有近二十名這種分管領導。這些領導分管的政策領域實際就是每個領導的"政策領地".一般地，各位領導在自己的政策領地擁有幾乎排他的權力。

　　而且，每位分管領導的四周都圍繞著一些官僚部門。在政策制定過程中，分管領導實際上就成為這些部門的利益代言人。在這種體制下，政策制定就涉及各個分管領導之間，分管領導與部門之間以及部門之間的討價還價，政策選擇就取決于相互間的相對討價還價權力。

　　2，正式預算制度落后而且零碎化

　　經濟改革以來，由于預算改革的滯后，用來組織和管理預算交易的正式結構，程序與規(guī)則都比較落后而且很難實施。對于某些預算交易應該如何組織和管理，經常沒有可以遵循的規(guī)定。即使有規(guī)定，也對預算行為沒有約束力。這就進一步加劇了權力結構的零碎化，導致了支出權力的分散，使得正式的預算制度也是零碎化的。

　　雖然1982年憲法和1994年預算法都規(guī)定人大有權審批，監(jiān)督政府的預算，但直到最近的部門預算改革之前，人大并沒有介入預算領域。由于人大在形成預算合同的過程中不能真正地行使預算權力，本來應該屬于人大的預算權力就主要由黨委和政府構成的"行政預算體系"來行使。然而，在一個零碎化的威權體制下，"行政預算體系"內的權力結構是零碎化的。

　　在這種零碎化的權力結構中，中國的預算體制就無法建立起一種集中的"核心預算機構"來統(tǒng)一資金分配，原來由黨委和計劃委員會控制的資金分配權就零碎化到了各個部門。

財政部門雖然是名義上的"核心預算機構"，但是許多資金的分配權都不在它的控制范圍內。改革以來，各個官僚部門都逐步發(fā)展成追求部門利益最大化的組織，而且，他們控制的專業(yè)知識和信息都可以被用來追求部門利益的最大化（Halpern ，1992）。對于部門來說，追求部門利益最大化的一個重要途徑就是控制一定數量的自主支配的資金。在省級層面，除了財政部門，通常還有其他的部門擁有一定數量的財政資金的分配權，如計劃委員會（基本建設支出），經貿委（國有企業(yè)技術改造基金），科技廳（科技三項資金）等。換言之，在我國的省級預算中，存在多個"核心預算機構"，財政部門作為核心預算機構的地位非常不明確。多個"核心預算機構"并存意味著沒有任何一個機構能夠在總體上進行財政控制。另外，改革之初，由于政府面臨非常大的資金困難，所以，允許各個部門自己籌集資金，導致預算外財政膨脹。預算外財政的膨脹使得各個部門都擁有了可以自主支配的資金。(點擊此處閱讀下一頁)在這種情況下，支出權力就更加分散，財政部門作為核心預算機構的地位就更進一步受到動搖（Ma，2004）。

　　由于"核心預算機構"的職能被零碎化到多個部門，正式預算制度的落后就是不可避免的。正式結構，程序與規(guī)則要么根本沒有，要么沒有很好地設計，或者即使存在也不能嚴格實施。這樣一來，正式預算制度不僅不能有效地組織各種預算交易，反而為各種非正式結構，程序與規(guī)則滲透進正式制度創(chuàng)造了條件，使得許多預算交易可以在正式預算制度之外進行。在這種情況下，確立和實施資金分配領域的法治原則就變得難上加難。

　　3，非正式預算制度

　　改革以來的預算環(huán)境具有三個特征：威權體制零碎化，正式預算制度零碎化，正式預算制度落后。預算交易就是在這樣的預算環(huán)境中進行的，預算合同也是在這樣的預算環(huán)境中制定和實施的。如果沒有非正式預算制度，在這樣的預算環(huán)境中制定和實施預算合同無疑會涉及很高的交易費用和合同風險。一方面，由于政策制定權是零碎化的，每個分管領導都有政策制定權，他們都會要求擁有一定的與自己的政策制定權相一致的支出權。當然，各個分管領導能夠在多大程度上影響資金分配取決于省長和其他分管領導之間相對的權力分配，尤其取決于他們之間在黨內的政治支持和各自的政治網絡。如果省長是個相對弱勢的領導人，那么其他分管領導對于資金分配的影響就大一些。另一方面，零碎化和落后的正式預算制度不僅不能提供某種相對理性的預算結構，程序與規(guī)則來對分管領導的支出要求進行審查，篩選，反而為這些政治家"非正式"地滲透進正式的預算結構，程序與規(guī)則提供了各種機會。

　　所以，在正式的預算過程中就會出現許多預算沖突，制定預算合同就要付出很高的交易費用。這些沖突主要發(fā)生在各個分管領導之間并最終發(fā)生在各個部門之間。這些沖突意味著在正式的預算過程中制定預算合同要涉及很高的交易費用，主要包括：

　�。�1）討價還價費用。在零碎化威權體制中，由于許多領導和部門在政策和支出決策領域都有發(fā)言權，而財政資金是各個領導和部門都努力爭取的資源，因此，預算過程中的討價還價就會非常激烈，討價還價的費用（時間費用和信息費用）就會非常高。當然，由于構成各個部門預算基數的營運經費一般比較穩(wěn)定，因此，討價還價一般發(fā)生在邊際上（Lampton ，1992，p.40）。

　�。�2）協調費用。在零碎化威權體制中，由于許多領導和部門在政策和支出決策領域都有發(fā)言權，而正式的預算制度又不能有效地組織和管理預算交易，預算沖突就在所難免，所以，省長和省委書記通常要花大量的時間和精力來協調各種相互沖突的預算要求，協調費用就非常高。

　　更為嚴重的是，在這種政策和預算體制（正式的）下，一種類似于"公用地悲劇"的掠奪性預算行為就會盛行。所有的領導和部門都會預期，即使他們不從財政資金中攫取更多的，甚至是多余的資金，其他的領導和部門也會選擇這樣的預算策略。如果所有的領導和部門都這樣預期，那么他們都會發(fā)現對財政資金采取掠奪性策略是最佳的預算策略。在這種情況下，如果沒有一種制度來解決這些問題，結果就只能是一種"囚犯困境"，掠奪性策略在預算領域就會非常盛行。1「在運用交易費用政治學分析18世紀后期美國國會預算時，迪克塞特（Dixit ，1996）也發(fā)現支出權在委員會體系內的分散導致了掠奪性支出行為（pp.119-120）這一研究對于本文此處的分析有很大的影響�！�

　　最后，在這種預算環(huán)境中達成的預算合同也面臨著一個承諾的可靠性問題，也就是說，即使領導人之間在預算年度之初已經就預算資金的分配達成了一個預算合同，合同的實施也存在著困難——在預算年度之中，任何一位領導都有可能違約，不遵守他們以前同意的資金分配。這主要是因為，每一位領導都有政策制定的權力和影響資金分配的能力，而落后和零碎化的正式預算制度卻不能有效地約束領導和部門的預算行為，在預算年度中，他們隨時都可以非正式地滲透進正式的預算執(zhí)行過程，根據自己的利益需要調整年初制定的預算合同。

　　所以，如果領導人尤其是主要的領導人是理性的，那么，他們就會有動機去設計各種制度安排來約束掠奪性的預算機會主義行為，降低形成和實施預算合同時存在的交易費用。

　　然而，如前所述，直到最近，預算改革并沒有進入中國財政改革議程。而且，在中國的政治體制下，沒有中央政府的允許，地方政府無權從根本上改變正式的預算制度框架。在這種情況下，各種非正式的預算制度就逐步形成，來解決預算交易中存在的問題。從理論上講，在維持零碎化威權體制不變的條件下，有三種橫向的非正式制度有助于解決預算交易中存在的這些交易費用問題：預算產權，部分等級制，完全等級制。

　　預算產權。在這種非正式制度下，維持各個部門運行之余的財政資金被獨立出來在各個領導人之間根據各自政治權力的大小進行分配，每位領導人可支配的資金由他們在各自的政策領地內自主地進行分配。這就使得每個領導對一定數量的資金獲得了一種類似于產權的權利。由于這一部分資金在每個政策領地內是由該領地的分管領導來進行分配而不必跟其他政策領地的領導人和部門進行討價還價，一般也不用由省長來協調。因此，這種非正式制度有助于降低制定預算合同時必須支付的討價還價費用和協調費用。而且，由于每年各個政策領地的份額是既定的，也不用跟其他政策領地的領導和部門分享，這一非正式制度也有助于克服掠奪性支出行為。最后，由于每個分管領導對于某一數量的資金已經獲得了一種類似于產權的預算權利，并在該權利內可以自主（或者排他性）地決定資金的分配，因此，除非重新調整各個分管領導之間產權份額的相對比例（由于分管領導會反對這種調整并捍衛(wèi)自己的權利，在預算執(zhí)行過程中，這一般不會發(fā)生），在預算產權制度下，每個分管領導都不用擔心自己領地內的預算合同無法實施。因此，預算產權降低了預算合同實施的事后交易費用。

　　不過，這種制度安排也存在一些問題。首先，它不利于提高資源配置效率。在零碎化威權體制下，這種非正式制度實際上使得支出權更加零碎，并將其"產權化"了。同時，由于這是一種非正式的制度安排，不可能明確地設計出一些合理的程序和規(guī)則來規(guī)范這些資金的分配。因此，在各個政策領地，資金如何分配完全取決于領導人的偏好和各個部門的游說。

　　此外，由于資金已經被分割并"產權化"，就很難將所有的資金集中起來統(tǒng)籌安排。其次，這種非正式制度只有在財政資金比較充裕的情況下才能降低交易費用。在財政資金比較緊張的情況下采用預算產權不僅不能降低交易費用，反而會增加交易費用。因為在財政緊張時分配給每個政策領地的份額都比較小，不能滿足支出要求，所以每個政策領地的領導人都會有動機增加自己份額的規(guī)模。然而，在資金既定的條件下，一個政策領地預算產權規(guī)模的增加必然要導致其他政策領地預算產權規(guī)模的減少。在這種情況下，預算沖突就會異常激烈，交易費用就會非常高。所以，在財政資金非常緊張的情況下，預算產權并不是最佳的制度選擇。

　　同樣，即使財政資金比較充裕——這意味著該省的經濟條件可以支持預算產權這種制度安排——如果主要領導人非常關心資源的配置效率而且也有足夠的政治支持來改進資源配置的效率，那么，他或許就會取消這種制度安排或者對它進行修改。

　　部分等級制。這種非正式制度可以看成是對預算產權制度的一種修正。在這種制度安排下，預算產權仍然存在，每個政策領地及其分管領導仍然對某一部分資金擁有類似于產權的資金分配權力。不過，為了改進資金的配置效率，由某個主要省級領導（如省長或者分管財經的常務副省長）對每個分管領導做出的資金分配決策再進行一次合理性審查。這個負責再審查的領導實際上起到了一種"看門人"的作用。于是，從財政部門的角度來說，一項資金是否撥付給部門不僅需要分管領導同意，而且需要負責再審查的主要領導人同意。

　　由于這種模式仍然保留了預算產權，所以，對于一個財政資金比較緊張的省份來說，這并不是一種非常理性的制度選擇。不過，在以下的這種情況，這種模式可能被采用：該省的財政資金比較充裕；
同時，省級政治中的領導人不僅具有改進資源配置效率的動機，而且擁有比較強的政治支持，但是，這種政治支持沒有強大到足以取消或者放棄預算產權。

　　完全等級制。如果省級財政的資金非常緊張，那么，如果該省的政治家是理性的，他們就不可能采取預算產權來降低預算交易費用，而會采取完全等級制。在完全等級制下，雖然每位分管領導在各自的政策領地仍然具有政策制定權，但沒有制度化的支出權（即預算產權），支出權集中在省長和分管財經的常務副省長手中。相對于部分等級制來說，這是一種更加集權的資金分配制度。在資金緊張的預算環(huán)境中，如果不限制或者取消分管領導的支出權，預算交易就會充滿沖突，制定預算合同必須付出的交易費用就會非常高。所以，由于完全等級制限制了其他分管領導的支出權，它有助于降低制定預算合同的交易費用。

　　在財力緊張的預算環(huán)境中，完全等級制還有助于降低實施預算合同的交易費用。正如凱頓和瓦爾達沃夫斯基（Caiden &Wildavsky，1974）所言，在財政非常貧窮的預算環(huán)境中編制預算本身就沒有任何意義，取而代之是"重復預算"，即在預算年度中只得不斷地重新做出預算決策，年初形成的預算承諾根本是無法兌現的。在"重復預算"的環(huán)境中，資金競爭必然非常激烈，如果再"非正式地"賦予分管領導明確的支出權，那么在預算執(zhí)行中，各位分管領導隨時都有可能滲透進正式的預算過程"重新"分配資金，使年初的預算合同愈加無法兌現。所以，在財力非常緊張的預算環(huán)境中，完全等級制有助于降低合同實施的交易費用。

　　當然，在零碎化威權體制和零碎化與落后的預算制度中，即使完全等級制也不能完全取消分管領導的非正式支出權，只可能改變他們的預算策略，也不能完全確保年初預算承諾的可靠性。這些領導人仍然可以通過各種辦法影響支出決策并在預算執(zhí)行過程中重新分配資金：（1）利用他們的政策制定權在政策制定過程中爭取資金。（2）利用政治權力要求財政部門為某些部門或者項目提供資金，即地方預算中非常普遍的"批條子"現象。（3）利用私人關系游說省長或者分管財經的常務副省長為他們支持的部門或者項目提供資金。

　　以關系為基礎的預算。圍繞著這三種橫向非正式制度還存在一種縱向的非正式預算制度，即"以關系為基礎"的預算制度。這種非正式制度主要是發(fā)展出來解決各個部門與領導人之間的預算交易中存在的交易費用問題。由于各個領導都可以在不同程度上影響財政資金的分配，因此在省級預算中，分管領導就是各個部門在基本的營運預算之外增加預算的重要渠道。

　　在部門與領導之間的預算交易中，領導是委托人，他所分管的部門則是代理人。在這種委托-代理關系中，代理人之間的資金競爭是非常激烈的。面對各個部門的資金競爭，分管領導和部門之間就會在預算和政策項目上發(fā)生頻繁的討價還價，分管領導也不得不在各個部門之間進行協調。此外，代理成本也會發(fā)生在這種預算交易中，即部門可能會將分管領導分配給他們的資金或者為他們爭取來的資金用于實現部門的利益而不是領導的利益。同時，由于預算改革的滯后，沒有一種正式的預算程序與規(guī)則來有效組織和規(guī)范這種預算交易，這些交易費用就會更高。

在這種情況下，非正式預算制度就會發(fā)展出來解決這些交易費用問題。在一個正式制度不成熟而且法治化程度比較低的預算體系中，這種非正式制度主要是一種"以關系為基礎"的預算制度，即部門會運用他們與分管領導的私人關系（例如同學，同鄉(xiāng)，朋友等）來爭取分管領導的預算支持。在這種非正式預算制度下，一個部門能夠從分管領導這里獲得多少預算支持主要取決于該部門的負責人以及其他組織成員與分管領導的私人關系。"以關系為基礎"的預算有助于降低縱向預算交易中制定預算合同的交易費用。(點擊此處閱讀下一頁)首先，私人關系可以在分管領導和部門之間建立一種信任關系，而這種信任可以降低分管領導的信息成本。因為，在這種情況下，對于信息的需要已經大大地降低了（Bartle &Ma ，2001）。其次，這種非正式制度可以在各個政策領地內形成一個相對穩(wěn)定的權利結構來引導各個部門形成支出要求的活動，從而有助于降低制定預算合同的交易費用。在形成預算要求時，如果部門A 意識到部門B 與領導的關系要比自己部門更加密切，那么，部門A 就會接受部門B 從領導那里獲得比自己的部門更多的預算資金。一旦形成這種穩(wěn)定的利益分配格局，這種非正式制度就可以降低領導的協調費用。第三，這種信任也可以降低分管領導所面臨的代理成本。最后，從部門的角度看，私人關系及其建立起來的信任也可以確保領導人所做的預算承諾是可靠的，從而有助于降低實施預算合同的交易費用。

　　在不同的橫向非正式制度下，"以關系為基礎的"預算在運行上會呈現出不同的特征。

　　在預算產權下，部門只需要利用私人關系影響分管領導。在部分等級制下，部門還需要利用私人關系影響省長或者分管財經的常務副省長，有時分管領導也會直接說服省長或者分管財經的常務副省長同意他所做的預算分配決策。在完全等級制下，部門如果想利用私人關系實現預算最大化，就必須直接影響主要領導（省委書記，省長和分管財經的常務副省長）。

　　與其他的分管領導相比，省委書記和省長更傾向于從全省經濟和社會發(fā)展而不是每個部門利益的角度來看待政策和資金分配，而分管財經的副省長更傾向于從財政承受能力的角度來看待政策和資金分配問題。這意味著，對于部門增加預算的目的來說，私人關系的有效性就大大地降低了。當然，在完全等級制下，部門與分管領導的私人關系仍然可以被用來實現預算最大化，因為分管領導在省級政治的政策制定中仍然發(fā)揮作用。

　　四，案例研究

　　在這一節(jié)，本文運用非正式預算的交易費用理論框架來分析中國東部某�。ê喎QA 省）的非正式預算制度及其發(fā)展變化。在交易費用經濟學中，由于在很多情況下難以收集到可以進行統(tǒng)計檢驗的數據，所以，案例研究是一種有用的研究方法（Masten，1999）。正是基于這一原因，本文采用了案例研究的方法來驗證理論。關于A 省的案例研究主要來源于我們從2002年10月到2004年7月在該省所做的調查（Ma &Hou，2004）。和中國的其他省份相比，1978年經濟改革以來，隨著經濟的發(fā)展，A 省已經是一個財政資金相對寬裕的省份。

　　1，預算產權的建立：預算中的"多支筆"

　　在A 省，在大多數年份，除了省委書記，省長之外，還有八個左右的副省長，七至八個省委常委。省委書記，省長和常務副省長通常都是省委常委。所以，一般有十六，七個領導擁有政策制定權力。在二十世紀九十年代初，隨著經濟和財政收入的快速增長，政府控制的財政收入越來越多。在這種情況下，許多分管領導開始要求明確的支出權力。他們抱怨說，他們在支出上的發(fā)言權還不如財政廳廳長。由于沒有支出權，他們對部門說的話常常不算數，即使他們向財政部門打了"招呼"，財政部門也不一定"買帳"；
這就使得他們對部門說的話不管用，用一位官員的話來說，"如果領導手里沒有錢，誰（即部門）會跟你".在這種壓力下，省長開始將一些支出的決定權下放給分管各個領域的副省長，某些資金被獨立出來作為這些副省長的專用資金。由于省委常委在中國省級政治權力結構中處于核心的位置，既然非常委的副省長都可以有明確的支出權，這些常委也就不能例外。不過，此時下放給各個分管領導的支出權所涉及的資金數量仍然比較小。這就是A 省創(chuàng)立預算產權的開始，在A 省的預算決策中，就出現可以自主地分配財政資金的分管領導手中的"多支筆"（Ma &Hou，2004）。

　　顯然，預算產權是被設計出來降低省級領導之間的預算沖突和制定預算合同時存在的交易費用。對于每個領導和部門來說，這也有助于確保預算承諾的可靠性。

　　1996年，支出權進一步被下放，一些領導甚至獲得了一到兩億元的支出權。關于1996年支出權下放原因的一個比較普遍的說法是，1996年新上任的省長是一個相對弱勢的政治家，而副省長中則有比較強勢的領導。同時，各個分管領導一直都在要求更多的支出權。在這種情況下，新省長選擇了擴大每位分管領導預算產權的做法。有些官員將這稱為"和事佬"的做法（Ma &Hou，2004）。從省長的角度來看，這是一個理性的選擇。這樣做一方面可以獲得各個分管領導的支持，另一方面可以降低制定政策和預算合同的討價還價和協調費用。

　　一旦預算產權建立起來，對于部門來說，分管領導就是一個非常重要的資金來源渠道。

　　如果部門需要日常營運費用之外的資金，除了用自己的預算外資金解決之外，一個非常重要的辦法就是向分管領導打報告。如果分管領導同意了，那么，他就會"批條子".分管領導批的條子或者由該分管領導的辦公室直接轉到財政，或者將這個條子交給部門，一旦條子到手，部門就憑著它去財政要錢。財政就從各個分管領導的"盤子"（預算產權）里將分管領導同意的資金撥付給部門。財政審查各個部門在營運成本之外的資金要求時，通常都先看這種要求是否有分管領導的"批條"，如果有"批條"就給錢，沒有"批條"就不一定給。

　　在向分管領導爭取資金時，雖然部門需要考慮分管領導的政策目標并為自己的資金要求準備各種理由，但是，根據我們的調查，關系是非常重要的影響因素。如果一個部門的負責人和某個分管領導的關系比較好，那么，在他們的預算交易中就可以建立某種信任。用一位官員的話來說，如果關系好，領導對部門就比較信任，就會更放心將資金分配給該部門。而且，關系也成為一種協調部門之間預算沖突的手段。許多官員都強調說，如果一個部門和分管領導的關系比較"硬"，其他部門一般都會接受這個部門獲得更多的資金（Ma &Hou，2004）。

　　2，部分等級制的建立："多支筆"上的"一支筆"

　　許多官員都指出，雖然預算產權制度通常并不會導致腐�。ㄒ驗橘Y金必須在特定的政策領域內分配），但是，從資源配置的角度來看，它存在一些問題：（1）資金分配的隨意性非常大。（2）很難對資金進行統(tǒng)籌安排。（3）這種產權化的資金在預算年度之初一般都沒有落實到具體的項目，而由分管領導在預算年度中隨時在政策領地內分配。所以，財政資金產權化到分管領導手中的規(guī)模越大，政府預算的資金配置效率就越低。在預算產權發(fā)展到最高峰的1998年，這種資金占財政資金的比重在34-36%之間（Ma &Hou，2004）。

　　1998年，A 省的非正式預算出現了一個重要的變化。在這一年，中央政府任命了一位常務副省長Y 到該省管財經。由于這位副省長在中央有很強的政治支持，而且是一位效率導向的政治家，所以，他很快對A 省的預算產權非常不滿。他曾經想徹底取消這一非正式制度。

　　但是，取消預算產權必然面臨A 省其他政治家的反對，引起各種沖突和矛盾。所以，副省長Y 最后建立起來的是一種部分等級制的非正式制度：在保留預算產權的同時，增加分管財經的常務副省長的支出審查權。也就是說，當各個分管領導在他們的預算產權的資金范圍內批準了部門的支出要求之后，副省長Y 再對支出的合理性進行一次審查。只有當副省長Y同意后，財政部門才能撥款。A 省的財政官員將這種制度稱為"一支筆"（Ma &Hou，2004）。但是，由于A 省仍然保留預算產權，其他分管領導仍然擁有明確的支出權，所以，準確地說，這種非正式制度是在各個分管領導的"多支筆"支出權的基礎上加上"一支筆"的約束。

　　那么，在部分等級制下，分管財經的常務副省長在多大程度上約束了其他分管領導的支出權力呢對此，A 省官員的說法是不一致的。一些官員認為副省長Y 是一位非常強硬的支出審查者，他不僅曾經否決了其他分管領導做出的不合理的支出決策，而且曾經否決過省長的支出決策。不過，絕大多數的官員認為，副省長Y 實際上并沒有像外界想象的那樣強硬。

　　在絕大多數情況下，他并不會采取直接否決的辦法，而是采取"拖延審批"的辦法來抵制其他分管領導不合理的支出決策，或者以財政資金的流入不足為理由來抵制某些不合理的支出。從財政部門的角度來看，副省長Y 發(fā)明的這種部分等級制是一種非常好的制度。因為，這種非正式制度使得財政部門不用直接去面對其他分管領導的壓力。在沒有這種制度安排的時候，當財政部門發(fā)現某位分管領導的支出決策不合理或者某位分管領導的支出可能超出他的預算產權份額時，財政部門將不得不直接面對這些分管領導。由于這些分管領導在省級政治中的權力都要比財政廳長要大，所以，如何處理各位領導的"條子"需要財政部門擁有很高的政治技巧。2001年，副省長Y 去職，但是，部分等級制仍然繼續(xù)存在。不過，由于新的常務副省長不像副省長Y 那樣有著非常強的政治支持，而且，他和其他的副省長一樣是長期在A 省工作的（即他們之間可能已經形成各種相對密切的私人關系），所以，A 省的官員大都認為，部分等級制現在對分管領導支出權的約束已經不如以前（Ma &Hou，2004）。

　　在部分等級制下也會出現預算沖突。一旦各個支出部門和財政之間在預算上出現分歧，就需要由省政府常務會議來協調。通常地，財政部門和相關的支出部門的負責人都會出席會議。為了不直接挑戰(zhàn)分管領導的支出權力和部門的利益，財政部門一般不直接說某項支出不合理，它只會強調資金流入的困難。而部門則會為自己的支出項目進行辯護。通常情況下，分管領導會為部門說話（分管領導實際上已經同意了該項支出），而分管財經的副省長則會為財政部門說話，他會強調資金的困難或者指出該項支出可能存在的問題。當財政部門，相關的支出部門，各個分管領導都發(fā)表了意見后，省長就要進行協調（Ma &Hou，2004）。

　　3，部門預算改革時期的部分等級制

　　2001年，A 省啟動了部門預算改革。從某個角度看，部門預算改革是一個旨在重建正式預算制度并確立其主導地位的改革，因而，它有助于限制非正式預算程序和規(guī)則在資金分配決策中的影響，并有助于逐步用正式預算制度取代非正式制度。

　　在調查中，我們發(fā)現，在某些情況下，部門預算改革的確起到了一些積極的作用。例如，由于部門預算對于項目管理的強調，即使有些部門的支出要求已經獲得了分管領導的支持，部門在向財政部門要錢時必須將支出要求具體到項目并為項目的合理性進行辯護，而不能再像以前那樣先要錢再考慮項目甚至沒有任何項目就將錢花掉。而且，由于部門預算要求加強專項經費的管理，個別支出部門甚至開始抵制一些分管領導批準的支出。某部門的政府官員介紹了這樣的一個例子。在2003年，某個分管領導在某縣視察時，同意給該縣的某項工程撥一筆款項。在獲得這個承諾之后，該縣的官員就到省政府某部門要求將這一筆資金撥給該縣的相應部門，因為，該分管領導曾經將一筆資金分給該省級部門。但是，省級部門并沒有像原來那樣馬上將這一筆資金撥到縣政府，而是先問該縣的項目是什么，有沒有項目論證。在獲知該縣沒有任何項目概念更沒有項目論證之后，該省級部門就拒絕給錢。根據該省級部門的官員介紹，這主要是因為部門預算改革后，對于專項資金的管理加強了，如果沒有具體而合理的項目，那么，財政肯定不會給這一筆錢的（Ma &Hou，2004）。

但是，這并不等于說目前的部門預算改革所建立的正式預算制度已經可以替代非正式預算制度。實際上，中國目前的預算改革只是一個純粹的預算改革，并沒有同時在政策體制和行政體制方面進行相應的配套改革。(點擊此處閱讀下一頁)然而，預算過程是在這些政策和行政體制所形成的預算環(huán)境中運行的，預算過程同時也是一個政策過程。在沒有對這些政策體制和行政體制進行改革的情況下，預算改革很難觸動中國省級預算中的非正式制度的根基。雖然A 省的部門預算推行得還比較成功，但是，部門預算改革既沒有觸動零碎化威權體制，也沒有觸動各個分管領導的預算產權。也就是說，預算產權這一非正式制度仍然存在，部分等級制仍然是主要的非正式制度。在預算編制的過程中，財政部門在審查各個部門的支出，尤其是項目支出時，首先考慮的標準仍然是該項支出是否有分管領導的批條。各個部門仍然熱衷于通過分管領導來實現預算最大化。當然，部門預算改革以來，由于部門預算強調在年初將資金落實到具體的項目，而且，人大的預算監(jiān)督也在逐漸加強，所以，在2003年，獨立出來由各個分管領導分配的資金（沒有落實到項目）在總預算中的比重已經下降到10%左右（Ma &Hou，2004）。

　　五，討論與結論

　　改革以來，中國省級政治體系中權力結構的零碎化導致了政策制定權力的零碎化。同時，由于預算改革的滯后，正式預算制度非常落后，不能有效地組織和規(guī)范預算交易。在這種預算環(huán)境中制定和實施預算合同就面臨著非常高的交易費用。為了降低這些交易費用，各種非正式的預算程序和規(guī)則就被發(fā)展出來。這些非正式制度都是省級政治中的政治家發(fā)展出來解決他們在預算交易中所面臨的的交易費用問題的。公共預算中的交易費用分析已經發(fā)現，正式預算制度是政治家設計出來解決他們所面臨的交易費用問題的（Patashnik ，1996）。

　　本文將研究的重點轉向非正式預算制度，并得出了基本相同的結論。本文假設，如果維持零碎化威權體制，財政資金的寬裕和貧窮程度將影響到政治家對非正式制度的選擇。在預算資金相對充裕的環(huán)境中，預算產權將會是主要的非正式預算制度；
在預算資金相對充裕但是出現強勢而且效率取向的政治家的預算環(huán)境中，部分等級制就將發(fā)展成主要的非正式預算制度；
而在財政資金緊張的預算環(huán)境中，完全等級制將是最佳的選擇。圍繞著這些橫向的非正式制度都會出現"以關系為基礎"的縱向非正式預算制度。本文對中國東部某省省級預算所做的案例研究也部分地驗證了這些基本理論假設。

　　不過，本文的研究仍然有待進一步完善。首先，由于本文主要運用案例研究，而且主要是關于一個財力相對充裕的省份的案例研究，因此，要全面驗證本文的理論假設，還需要更多的經驗研究，例如，在一個財力緊張的省級預算中，完全等級制度是否占主導地位其次，本文的理論框架沒有充分考慮省委書記在省級預算中的影響。在大多數情況下，由于大部分的經濟和社會發(fā)展事務都是由省政府來安排的，因而，在預算中，省政府的作用是決定性的，因此，以省政府為核心討論非正式預算是可以接受的。但是，如果省委書記是非常強勢的而且有著不同于省長的戰(zhàn)略計劃和政策目標，那么，省委書記將在省級預算中發(fā)揮重大的影響。

　　為了實現他的各種政策意圖，一個強勢的省委書記的政策將可能侵蝕其他分管領導的預算產權。第三，本文沒有分析中國省級預算中存在的其他非正式制度，例如，在黨委，政府與人大的預算交易中仍然存在其他的非正式制度。最后，本文的研究對象是省級預算中的非正式制度，因此，本文的理論框架或許不能解釋省級以下的預算政治中存在的非正式制度。例如，瓦爾德（Walder，1992）發(fā)現，中國縣，市一級預算環(huán)境的主要特征是權力集中而不是零碎化威權體制，縣，市政治中存在的討價還價并不一定來源于權力結構的零碎化。

　　盡管如此，本研究仍然可以形成一些可供參考的政策建議。首先，要改進中國公共預算中資源配置效率，不僅要改革預算制度，還需要對政策和行政體制的某些方面進行改革。

　　其次，由于零碎化威權體制是我國省級預算政治中非正式制度盛行的一個主要原因，因此，有必要對其進行改革。綜觀世界各國，很少有像我國這樣在省一級設置這么多副職的。

　　當然，政策制定權力和預算權力相對集中并不必然帶來資源配置效率的提高。在進行了這種集中后，需要在外部形成某種制約并使得預算過程透明才能為資源配置效率的改進創(chuàng)造條件。

　　在我國現有的制度框架下，這種外部制約可以來自中央，也可以來自省本級（例如省級人大）。

　　參考文獻：

　　黃繼忠：省級財政支出制度：委托-代理關系分析�！督洕�與社會體制比較》2003年第6期。

　　Bartle，J.&Jun Ma.2001.Applying transaction cost theory to public budgetingand finance.In J.

　　Bartle.Eds.Evolving theories of public budgeting.JAI Press.

　　Bates ，R.et.al.1998.Analytic narratives.Princeton University Press.

　　Caiden，N.&A.Wildavsky.1974.Planning and budgeting in poor countries.Wiley，John &Sons.

　　Dittmer ，L.1995.Chinese informal politics.China Journal Vol.34（June）：12-24.

　　Dixit ，A.1996.The making of economic policy.The MIT Press.

　　Halpern ，N.1992.Information flow and policy coordination in the Chinese bureaucracy.

　　In K.G.Lieberthal &D.M.Lampton.Eds.Bureaucracy ，politics，and decision-makingin Post-Mao China.University of California Press.

　　Hou ，Yilin.2004.In Search of a Public Budgeting System ：China 1950-1980s.Submitted to Public Budgeting ，Accounting，&Financial Management（in the secondround review）。

　　Lampton ，D.M.1992.A plum for peach.In K.G.Lieberthal &D.M.Lampton.Eds.Bureaucracy，politics，and decision-making in Post-Mao China.University ofCalifornia Press.

　　Lieberthal，K.G.&D.M.Lampton.Eds.Bureaucracy ，politics，and decision-makingin Post-Mao China.University of California Press.

　　Ma，Jun.2004.Zero-based budgeting in China.Submitted to Public Budgeting ，Accounting，&Financial Management（in the second round review）。

　　------&Yilin Hou.2004.It is the informal that rules:A case study.Paper presented at the International Association of Schools and Institutes of Administration Conference (Seoul,July 13-17).

　　Masten，S.E.1996.Empirical research in transaction cost economics.In J.Groenewegen.Eds.Transaction cost economics and beyond.Kluwer Academic Publishers.

　　Patashnik ，E.M.1996.The contractual nature of budgeting.Policy ScienceVol.29：189-212.

　　Tsou，et.al.1998.Further thoughts on Chinese politics at the Top.Journalof Contemporary China Vol.7，No.17：167-200.

　　Tanner，M.S.1994.The erosion of the communist party control over lawmakingin China.China Quarterly Vo l .35：381-403.

　　Walder，A.1992.Local bargaining relationships and urban industrial finance.In K.G.Lieberthal &D.M.Lampton.Eds.Bureaucracy ，politics，and decision-makingin Post-Mao China.University of California Press.

　　Wildavsky ，A.1964.The politics of the budgetary process.Little Brown andCompany.

　　INFORMAL INSTITUTIONS IN CHINESE PROVINCIAL BUDGETING ：

　　A THEORETICAL FRAMEWORK OF TRANSACTION COST THEORY

　　Jun Ma

　�。–ollege of Politics and Public Affairs，Sun Yat-sen University，P.R.China）

　　Yilin Hou （College of Public and International Affairs ，University of Georgia，USA ）

　　This paper applies transaction cost economics to study why informal institutionsappear in Chinese provincial budgeting and to identify their major forms.The basicargument is that informal institutions are designed by provincial politicians tosolve transaction cost problems they face in creating and enforcing budgetary contracts.There are three major horizontal informal institutions，i.e.，budgetary propertyright ，partial hierarchy ，and full hierarchy，and one vertical informal institution，i.e.，personal-connection-based budgeting.

　　Key Words ：Budgeting ；
Transaction Costs ；
Informal Institutions.

　　馬駿（中山大學政治與公共事務學院，行政管理研究中心510275）

　　侯一麟（美國喬治亞大學公共與國際事務學院）

　　原載《經濟研究》2004年第10期

相關熱詞搜索：中國 省級 預算 框架 費用