陳潭：傳統(tǒng)人事檔案制度走向終結(jié)

　　作為一個公共政策研究者，與“嗅覺靈敏”的新聞記者一樣也加入到社會熱點問題的討論中來：傳統(tǒng)人事檔案制度還有存在的必要嗎？人事檔案制度在急劇轉(zhuǎn)型的社會中如何發(fā)揮它應有的作用與功能？如果取消這種制度，那么用什么樣的新的制度來取代它呢？我們拷問著這種制度本身，我們期冀“湯國基事件”能像“孫志剛之死”一樣引發(fā)公共政策的創(chuàng)新。不論如何，有些思維“脈絡”我們?nèi)匀皇窍喈斍宄�的：傳統(tǒng)人事檔案制度已日益式微，它的負功能愈加明顯；
它是“官本位”意識和計劃經(jīng)濟體制的特有產(chǎn)物；
它是單位制下的一種強力控制的、不對稱的、典型的符號化政治；
它的繼續(xù)存在將造成中國稀缺性制度資源的嚴重流失。

　　其實，傳統(tǒng)人事檔案制度是一套從“警察國家”進入“行政國家”的標志（其后是“福利國家”），是一套對官吏管理的制度，它與普通的百姓毫無關(guān)系—－農(nóng)民、體制外公眾以及其他弱勢階層或沒有檔案或檔案意義不大。傳統(tǒng)人事檔案制度是中國干部制度的附屬物，是干部身份的典型符號，因此，從本質(zhì)上來說它是一種身份制度。在經(jīng)濟日益市場化和政治日益民主化的今天，這種身份型的人事檔案制度的政策性缺陷已經(jīng)顯露無遺：

　　第一，設(shè)置“人才壁壘”，限制了人力資本的合理流動，降低了人力資源的開發(fā)度。一個社會真正的發(fā)展在于積極地、最大限度地開發(fā)人力資源，馬克思在《資本論》中曾經(jīng)說過“資本只有在流通中才能增值”，人力資本也是如此。在一個人力資源還相當稀缺的國度里，過度的“人才壁壘”只能妨礙個人自由、經(jīng)濟繁榮和社會發(fā)展。同時，這種“人才壁壘”也造成了人力資源的“顯性浪費”和“隱性浪費”，把一些適合承擔某些職位的人予以排斥，將一些不適合的人去承擔這些職位；
把愿意承擔某些職位的人予以排斥，而將那些“身在曹營心在漢”的人強力留住。因而，單位制下“粗工”、“窩工”、“怠工”的現(xiàn)象在所難免，工作效率、制度效益低下也在情理之中。

　　第二，實施“行政控制”，強化了行政的隨意性，傳統(tǒng)檔案制度成為某些領(lǐng)導壓人、整人的操作手段，是典型的“人治行政”。人事部門只管人不管事，在管人當中全憑主管領(lǐng)導的偏好進行人事鑒定，而對“單位人”的品行和工作鑒定處于極度的信息不對稱狀態(tài)之中——許多人也許一輩子也不知道他的檔案到底有些什么內(nèi)容。把不稱職者寫成稱職，把稱職者寫成不稱職，更有甚者把人家檔案中的“不清白”拿來說事，因此檔案也被神圣化為權(quán)威的權(quán)力符號，成為操縱別人的手段。本來屬于公權(quán)力領(lǐng)域的事情硬要變成私權(quán)力，而對于單位人來說便是公權(quán)力嚴重侵犯私權(quán)利。湖南作家湯國基在上大學時到底有沒有精神分裂癥，我們姑且不論，但屬于私人領(lǐng)域的私事又該不該存留于公共檔案之中呢？檔案之中的精神分裂記錄對沒什么病癥的湯先生來說意味著什么——單位的拒絕和精神的傷害，反而有“精神分裂”的湯國基成為了湖南本土的一位知名作家。至于個人思想品德的記錄，只能任憑領(lǐng)導者的“定性描述”。直到今天，如何量度思想品德仍然是一個“歌德巴赫猜想”。

　　第三，產(chǎn)生“制度交易”，致使人事檔案制度進一步扭曲，本來平等的公共雇傭關(guān)系演變?yōu)榻疱X和權(quán)力的角斗場，制度外公私關(guān)系的“幕后交易”有增無減。由人事檔案衍生的一系列腐敗現(xiàn)象仍然大量存在，檔案成為了某些人權(quán)力尋租的必需品。一些人為了把檔案從原單位調(diào)走千方百計想辦法，找關(guān)系、走后門，于是本來不具商品價值的東西有了價值。而一些人利用檔案作掩護，名為在公共事業(yè)單位上班，實則為自己干活，同時他也可以在多個單位領(lǐng)取薪金。這說明，仍然有許多“單位人”還把人事檔案當回事，對他來說人事檔案還是身份和地位的文字記錄，甚至是謀求個人利益最大化的護身符。而有的單位則根本不在乎原來的檔案，承諾對引進人才重新建立人事檔案，因此檔案成為“雞肋”。其實，全國已有相當多的城市明里或暗里承諾高級人才不受人事檔案限制，這一方面說明人才已經(jīng)成為地方社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，人才大戰(zhàn)的帷幕已經(jīng)徐徐拉開；
另一方面也說明傳統(tǒng)人事檔案制度的功能日益式微，有檔案和無檔案已經(jīng)不太重要。同時，也使我們思考：對于一項可有可無的政策或制度進行高成本維持有不有必要？

　　第四，制造“單位封閉”，消弱社會的整合性，妨礙著正常的社會分化。傳統(tǒng)的人事檔案制度產(chǎn)生于以政治出身為依據(jù)的政治身份等級體系、以城鄉(xiāng)戶籍和所有制為依據(jù)的社會身份等級體系、以平均主義為依據(jù)的單位系統(tǒng)內(nèi)資源分配等級體系，為了維護本位利益，就必須對其他社會群體或其他社會系統(tǒng)進行排斥，因而人為地制造了“單位封閉”和低度化的社會流動。這種剛性化的制度隔離，加劇了單位與“單位人”乃至于整個社會的不信任狀態(tài)；
同時，也促使某些人不“唯實”（事實）、不“唯書”（真理）、只“唯上”（領(lǐng)導），造成了本真人格的扭曲。隨著市場經(jīng)濟與現(xiàn)代化的進程和發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)日益復雜，社會差異成分越來越多，剛性的制度阻隔毫無疑問對正常的社會分化起著阻礙作用。在公共事業(yè)單位以外，市場化和社會化程度已經(jīng)愈來愈高，傳統(tǒng)的“二元人事體制結(jié)構(gòu)”在制度變遷的背景下越發(fā)顯得與社會整體不相調(diào)和。

　　當前，為了提高整個社會的發(fā)展質(zhì)量和盡快實現(xiàn)社會的轉(zhuǎn)型，政府取消了與現(xiàn)實不相協(xié)調(diào)的許多政策、法規(guī)，比如取消收容審查、戶籍藩籬、強制婚檢、強制拆遷，實行結(jié)婚離婚無需介紹信、艾滋病人允許結(jié)婚、公安部30條便民措施等等，我們高興地看到了一個道德型、服務型、回應型、法治型政府的回歸。同時，我們越來越清晰地閱讀到公共政策的人性化和制度的文明化趨勢。另一方面，政策與制度的寬容也是政治文明和社會進步的主要標尺。一個好的公共政策應該是“滿足多數(shù)、保護少數(shù)”的政策；
一個好的公共政策不是“記錄錯誤”而是讓人“改正錯誤”的政策；
一個好的公共政策應該是提高社會整體發(fā)展質(zhì)量的政策。因此，作為身份和權(quán)力符號的傳統(tǒng)人事檔案制度必將走向終結(jié)，新型的、科學的人事檔案制度必將走向前臺。

　　筆者認為，人事檔案制度的公共政策創(chuàng)新必須沿著契約化、社會化、電子化和法制化的方向發(fā)展。所謂“契約化”，就是必須明確公共事業(yè)單位人員的公共雇員地位，強調(diào)其權(quán)利和義務的對稱。實際上，傳統(tǒng)的人事制度只規(guī)定“單位人”的義務而沒有保證其權(quán)利，或是“契約短缺”或是“契約異化”，是與規(guī)范的公務員制度相違背的。所謂“社會化”，就是契約型的人事檔案可以交給社會中介如人才市場去管理，公共權(quán)力部門、公共事業(yè)單位和公共雇員只能“袖手旁觀”，既做到公正又節(jié)約成本。所謂“電子化”，就是通過電子手段建立個人征信體系和社會信用制度。實際上，“單位人”如今已經(jīng)成為“社會人”，縱算真正的人事檔案制度也不能全部了解“單位人”的信用狀況，而電子型的個人信用卡能夠了解個人的公共行為以及誠信記錄。所謂“法制化”，就是必須按照憲法及《公務員法》、《勞動法》、《保密法》等法律進行人事制度改革和人事管理。

　　中國已經(jīng)加入WTO，作為“單位人符號化政治”的傳統(tǒng)人事檔案制度還要延續(xù)多久呢？

　　原載于《南方周末》（廣州），2004－02－26

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