陳潭：公共政策變遷的理論命題及其闡釋

　�。壅� 要］公共政策變遷是一個頗具誘惑力的研究領(lǐng)域，在這方面的理論探討和實證分析都有必要加強和深入。為了厘清政策變遷的基本理論，本文依據(jù)變遷時序和表現(xiàn)形態(tài)建構(gòu)了“政策時滯”、“政策博弈”、“政策演進”三個理論綱要，并在三個理論綱要下嘗試性地提出了9個基本的理論命題。其目的在于揭示和闡述公共政策變遷的內(nèi)在邏輯，同時也說明公共政策變遷的自變量和因變量所建構(gòu)的變量系統(tǒng)的復(fù)雜性，對于公共政策認(rèn)知、規(guī)劃、設(shè)計、實施與評估具有相當(dāng)?shù)膶W(xué)術(shù)價值和應(yīng)用價值。

　�。坳P(guān)鍵詞］政策變遷 理論命題 政策時滯 政策博弈 政策演進

　　一、政策時滯

　　hysteresis一詞來自于希臘語，意指“之后發(fā)生什么”，后來學(xué)術(shù)界經(jīng)常用“時滯”或“滯后”來表達，說明盡管一個時點的沖擊已經(jīng)消失，但這個沖擊的影響仍然會保留在體系內(nèi)部。物理學(xué)家詹姆士•阿爾佛萊德•尤因（1855—1935）1885年在一篇關(guān)于電磁的論文中首次提出了時滯這個概念。要是一根電線繞在一根鐵棒上，讓電流通過電線，鐵棒就變得有磁性。尤因注意到，即使電流被切斷，有一些磁性仍然滯留在鐵棒上。鐵棒受到磁循環(huán)（電）刺激并具有了某種狀態(tài)（變得有磁性），而且即使導(dǎo)致這種狀態(tài)的因素（電）被切斷這種狀態(tài)仍然能夠保留下來。尤因把這種現(xiàn)象稱為時滯。由此，尤因把這種現(xiàn)象簡潔地表述為：

　　當(dāng)存在兩個量M和N，N中的一個循環(huán)變化引發(fā)了M中的一個循環(huán)變化，由此在M中發(fā)生的變化總滯后于N中發(fā)生的變化，時滯就發(fā)生了。在任何一個時點上M的值不僅僅依賴于N的實際值，而且也依賴于所有前面N中發(fā)生了的變化。［1］

　　格爾塔•托爾思維克（Gaute Torsvik）對尤因電磁時滯理論作了具體的解釋性模型分析（見圖1），該圖式化模型表明：我們從A點開始，要是一個正的磁化能量導(dǎo)入鐵中，鐵就會變得具有磁性，就如B點所示。移去磁化能量后，鐵的磁性并沒有消失，鐵仍然保留著相當(dāng)于C點的磁性。這就表明磁性不僅僅是過去鐵的歷史的函數(shù)，也是此后對鐵產(chǎn)生影響的磁化能量的函數(shù)。假設(shè)電流沖擊為X，鐵的反應(yīng)為磁性Y，那么可以把這種關(guān)系描述成函數(shù)關(guān)系式為Y＝F（X）。在社會或經(jīng)濟系統(tǒng)中，Y通常代表個人的行為（或個人行為的集體措施），而X代表外部基本條件——比如價格、技術(shù)條件等等——也就是所有影響這些行為的相關(guān)變量。時滯命題對于我們理解和分析資本市場的不可逆投資效應(yīng)、勞動力市場上失業(yè)的吸收效應(yīng)、消費行為的內(nèi)生偏好效應(yīng)等經(jīng)驗現(xiàn)象具有很強的解釋力，對于政策變遷的不可逆性和政策安排的滯后性同樣具有不可替代的理論啟迪和經(jīng)驗解釋效果。

　　命題1：政策變遷具有不可逆性，而且必然充滿著“政策記憶”。

　　公共政策變遷是從“舊”的政策向“新”的政策轉(zhuǎn)變的過程，也是從“壞”的政策向“好”的政策轉(zhuǎn)變的過程，因而變遷的方向具有當(dāng)然的不可逆性。辯證唯物主義表明，事物是發(fā)展的，事物發(fā)展是前進性和曲折性的統(tǒng)一；
歷史唯物主義也表明，人類社會的歷史是由低級到高級、由簡單到復(fù)雜的發(fā)展過程。指導(dǎo)人類社會發(fā)展的公共政策也不例外。從宏觀的發(fā)展過程來看，公共政策就是一個從無到有、從舊到新、從惡到善的安排過程。時間是流動的，政策是不可逆的，猶如鐵棒上的電流很難重新回流到已抽離的電線一樣，亦如一個人不可能“越活越年輕”。但是，一個人的經(jīng)歷以及對生活實踐的閱歷卻是無法抹去的，無論如何他對生活總是充滿記憶的。公共政策也一樣，新政策是建立在舊政策基礎(chǔ)上的，倘若沒有“舊”又何以有“新”呢？顯然，政策變遷是一個具有相當(dāng)承傳性的延續(xù)過程，政策充滿著記憶。政策記憶（policy memory）是政策運行的繼承性認(rèn)知，是政策現(xiàn)實和政策理想轉(zhuǎn)化中的政策回味，它充分反應(yīng)著政策變遷的歷史痕跡，而且不可避免地呈現(xiàn)著政策變遷中的路徑依賴。

　　假設(shè)一定的政策情景時點為t，那么政策變遷必然沿著t+1、t+2、t+3…t+n路徑順時序前進，它決不會反其道如t-1、t-2、t-3…t-n般的逆時序而行之；
但是，在作政策轉(zhuǎn)換或政策替代時，政策相關(guān)利益人卻不能不涉及和考量時點t-1或t-2或t-3或t-n的政策積累。從一般意義上來說，一項良好的處于時點t的政策制定，至少既要預(yù)測時點t+1的情況，又要顧念時點t-1的情形。因此，變遷中的政策安排必然立足現(xiàn)實、回顧歷史、取向未來。此外，我們必須明確政策變遷的不可逆性并不否定政策某一時點上的逆向選擇性，那就是由于變革成本的昂貴性、信息的不充分性、問題的復(fù)雜性、利益集團的抗力性、環(huán)境的不可確定性等因素的存在，政策可能會出現(xiàn)“向后轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，但是相對于政策的長時段來說這只是暫時的；
政策某些時段所出現(xiàn)的反復(fù)和“折騰”，也可能是政策組織者有意圖的“試錯”歷練，是政策推廣前政策試驗所允許的可能范圍。由此，政策選擇可以是可逆的，而政策變遷則是不可逆的。

　　命題2：政策變遷具有相當(dāng)?shù)膽T性和惰性，而新政策的安排亦通常居于滯后。

　　我們知道，政策變遷必然是一個過程。所謂“過程”，指的是事物狀態(tài)的變化在時間上延續(xù)和空間上延伸。在政策變遷這一長久的過程當(dāng)中，如果政策記憶長久地保留且“抹之不去”，并不斷地強化原有政策意圖和集體行動選擇，那么這就說明舊政策變革的阻力相當(dāng)強大，其所具有的慣性一時半載揮之不去，政策變遷的惰性也隨之明顯，這就是政策變遷所謂的“路徑依賴”。政策時滯性這種客觀的非人為原因所形成的慣性以及人為原因所形成的惰性，它有可能一度阻止新政策的安排和實施。也由于慣性和惰性的存在，因而必然較多地使用諸如“雙軌制”之類過渡性體制安排——舊政策得以保留和新政策得以試驗，于是政策變遷過程中體制之間的摩擦和耗損不斷增加，從而導(dǎo)致變遷成本加大和整個社會的效率缺失。

　　同時，政策變遷中的政策供給往往是滯后的。從公共政策過程的環(huán)節(jié)來看，政策問題是整個政策過程的起點。只有發(fā)現(xiàn)了政策問題或者認(rèn)識了政策問題情境，才可能有政策的相關(guān)安排。由問題發(fā)現(xiàn)到政策安排，本身說明這是一個有先有后的邏輯過程，同時也是符合人的認(rèn)識過程的，因而政策安排的滯后性便自然而然。制度變遷的研究表明，就正常邏輯看一項新制度安排一般具有滯后性［2］。馬克思生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的制度變遷理論模型也充分地闡明了這一點，馬克思認(rèn)為，制度變遷是對生產(chǎn)力滯后的反應(yīng)，此時的制度安排是對彼時生產(chǎn)力水平的回應(yīng)。制度變遷的諾斯模型也是一個“滯后供給”模型，即在潛在利潤出現(xiàn)和使?jié)撛诶麧檭?nèi)部化的創(chuàng)新之間存在一定的時間間隔，即制度創(chuàng)新滯后于潛在利潤的出現(xiàn)。假設(shè)我們現(xiàn)在處于時點t上，要制定時點t的政策，那么這時的政策情景是建立在時點t-1的基礎(chǔ)上的；
當(dāng)我們把時點t的政策制定出來了，可我們的時點又跨過了t+1甚至t+n的階段；
我們極力地想把政策制定得富有前瞻性和超前性，希望時點t的政策能夠涵蓋t+1、t+2、t+3…t+n等未來時點，但這往往又是不可能的。因為時間是流動的，政策情景是可變的，未來具有不確定性。于是，時點t的政策安排依據(jù)的是時點t-1的政策情境，而在實施中時點又可能跨越了t＋1的階段了。

　　命題3：政策時滯的長短與政策變遷的變量相關(guān)，且貼現(xiàn)率高低也呈現(xiàn)不同變化。

　　諾斯將制度變遷中的時滯從以下四個方面加以解說，即認(rèn)知和組織（時滯1）、發(fā)明（時滯2）、菜單選擇（時滯3）、啟動時間（時滯4）等。諾斯認(rèn)為，在時滯1中，一種安排創(chuàng)新中得到的潛在利潤越大，時滯就越短；
已知的合法安排選擇單子愈長，時滯就愈短；
組成有關(guān)行動團體的成員越少，時滯將越短；
如果組成有關(guān)行動團體的成員的原型組織已經(jīng)存在的話，時滯將縮短；
通訊和交通條件愈好，時滯將縮短。在時滯2中，從創(chuàng)新安排中能夠?qū)崿F(xiàn)的利潤愈大愈確定，發(fā)明時滯將愈短；
以完整形式運用制度的發(fā)明，時滯將縮短；
基于法律和政治環(huán)境的經(jīng)濟安排愈可靠，發(fā)明的時滯將縮短；
經(jīng)濟環(huán)境對可能選擇的方案的制約愈小，時滯將就愈短。在時滯3中，菜單上可行的安排選擇數(shù)目愈多，時滯就愈長；
呈現(xiàn)在菜單上的選擇方案的現(xiàn)值分布愈大，時滯將愈短；
對外部利潤內(nèi)部化至少能起部分作用的現(xiàn)存安排的總成本部分愈大，時滯愈長。在時滯4中，不論是個人安排、自愿組織合作安排還是政府性安排，潛在利潤愈大愈確定，啟動時間愈短。［3］

　　同理，政策時滯的長短與政策變遷的內(nèi)在變量和外在變量是相關(guān)的。政策時滯與內(nèi)在變量中的公眾的認(rèn)知程度、組織的推力大小、決策的好壞快慢、方案的數(shù)量選擇、利益集團的勢力強弱、資源投入的效益狀況等密切相關(guān)。比如，公眾對政策的認(rèn)知水平和理解程度越高，政策時滯就越短，政策貼現(xiàn)率就高；
政策組織的凝聚力、決策力與執(zhí)行力越高，政策時滯就越短，政策貼現(xiàn)率就越高；
決策的科學(xué)化程度愈高，決策的缺陷愈少，政策時滯就愈短，政策貼現(xiàn)率就愈高；
政策方案的選擇愈多，菜單數(shù)量愈多，啟動時間愈長，政策時滯就愈長；
政策資源投入的效益越高，潛在利潤率大，政策時滯就越短，政策貼現(xiàn)率就越高等等。政策時滯也與外在變量中的意識形態(tài)、政治法律、科學(xué)技術(shù)等環(huán)境因素相關(guān)，比如，意識形態(tài)的限制越多，啟動時間就越長，政策利潤的現(xiàn)值分布越小，政策時滯就越長；
政治法律環(huán)境的制約越小，政策時滯將越短，政策貼現(xiàn)率就越高；
科學(xué)技術(shù)越進步，人類理解和認(rèn)識能力越提高，政策時滯就越短，政策貼現(xiàn)率就越高。由此，政策時滯的狀況與政策變遷的變量呈現(xiàn)正負(fù)相關(guān)關(guān)系，政策貼現(xiàn)率也就隨著時滯長短而呈現(xiàn)高低的差異。

　　二、政策博弈

　　博弈論英文為gametheory，是研究決策主體的行為發(fā)生相互作用時候的決策以及這種決策的均衡問題。［4］博弈理論假設(shè)博弈參與者（局中人）均為“經(jīng)濟人”，即理性的自利者。作為公共物品的公共政策，是“與私人選擇相對的公共選擇”［5］，是集體行動的要求和必然。那么，按照博弈論的解釋，作為集體行動的政策變遷便是一個由眾多局中人參與的互動博弈過程。在政策變遷的博弈場域當(dāng)中，博弈參與者或局中人包括政黨、官僚、利益集團、公民個人等；
博弈預(yù)期則是可控的或不可控的政策利益，其中包含物質(zhì)利益和精神利益兩種；
博弈規(guī)則是參與博弈的外部所能提供規(guī)則，包括意識形態(tài)、經(jīng)濟制度、政治法律環(huán)境等；
博弈策略是局中人所選取的競賽技術(shù)和方法；
博弈方式主要表現(xiàn)為合作博弈（cooperativegame）和非合作博弈（non-cooperativegame）兩種。由于有著不同的顯示偏好、預(yù)期利益、知識水平、技術(shù)信息等，政策參與者之間的博弈鑄造了政策變遷的人為動力，政策變遷實際上就是一種動態(tài)的政策博弈。由于集體行動的邏輯，人類理性與政策公共性之間的矛盾始終存在，因而博弈所引發(fā)的政策悖論（policy paradox）現(xiàn)象也不可避免。

　　命題4：政策變遷的過程必然是一個轉(zhuǎn)軌的過程，合作博弈達成的“雙軌制”成為一定時期內(nèi)的可能模式。

　　政策變遷是采取激進的或休克的策略方式還是漸進的或平滑的策略方式，主要在于博弈參與者的理念、經(jīng)驗、智慧和政策環(huán)境的制約程度。但不論如何，“轉(zhuǎn)軌”（transition）已是事實，而為了避免劇烈的政局動蕩，一般來說平滑式的漸進變革是其理性的選擇，這是由于變革代價和改革成本的算計使然。同時，也是社會再生產(chǎn)的連續(xù)性所決定的。再生產(chǎn)的連續(xù)性是指“在轉(zhuǎn)軌過程中必須在相當(dāng)長的時期內(nèi)保留舊的經(jīng)濟形式”［6］，這就要求在某一時期內(nèi)對生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的保留，對現(xiàn)有部門內(nèi)部和部門之間的聯(lián)系、對政策連續(xù)性等方面的保留。任何期望迅速取代舊的政策的做法，都將不可避免地使生產(chǎn)過程或社會發(fā)展帶來混亂、扭曲甚至衰退。因此，博弈參與者為了既得利益和預(yù)期利益只能走向“合作”——政策交易和政策妥協(xié)——一種新舊政策并存式兼容型悖論出現(xiàn)了，有限理性促使他們作出了不是“最優(yōu)”而是“次優(yōu)”的選擇——雙軌制過渡性政策安排。因而，政策變遷呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)模式，政策變遷軌跡亦顯現(xiàn)出平滑滾動的鮮明特點（見圖2）。

　　中國經(jīng)濟改革的一個最突出的特征就是市場化過程中的雙軌制模式。該模式首先出現(xiàn)于價格改革領(lǐng)域，即所謂“價格雙軌制”，計劃價格和市場價格同時存在，具體表現(xiàn)為“一物兩價”。在這種思路下，局部放松原先價格的絕對計劃控制，在計劃邊界之外允許價格自由浮動，使定價制度從單一價格控制過渡到計劃控制與市場控制共存的雙軌價格制度。(點擊此處閱讀下一頁)

　　后來，這種雙軌制模式逐步延伸到經(jīng)濟、法律、社會等許多政策領(lǐng)域。實際上，雙軌制所反映的是舊政策、舊體制與新政策、新體制的一定時期內(nèi)的利益合謀，也是博弈參與者在合作博弈條件下妥協(xié)的產(chǎn)物。由于再生產(chǎn)的連續(xù)性、轉(zhuǎn)軌過程的深刻繼承性、社會生活準(zhǔn)則和思想觀念調(diào)整的緩慢性，這就決定了政策變遷的“轉(zhuǎn)軌”過程的漸進性和相對長期性。但是，我們必須看到這種“雙軌制”不僅增加了政策體制之間的摩擦和耗損，也會產(chǎn)生并強化新生的利用雙軌制尋租的既得利益集團，從而導(dǎo)致政策效率損失和改革成本及改革難度增大。因此，治國者要想轉(zhuǎn)軌成為一個平滑、連續(xù)的過程，就必須時刻注意在改革的每一步盡量減少政治的交易成本，力求獲得更多的政治支持，以增加改革的可接受性；
而不是一味地尋求“效率最大化”或“最優(yōu)目標(biāo)”。［7］

　　命題5：由于集體行動的邏輯，政策變遷容易出現(xiàn)如同“公用地悲劇”般的非合作博弈困局。

　　古希臘哲人亞里士多德（A.Aristole）曾經(jīng)斷言：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；
對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事務(wù)�！保�8］ 1968年英國科學(xué)家哈�。℅.Hardin）在美國著名的《科學(xué)》雜志上發(fā)表了《公用地的悲劇》（The Tragedy of the Commons）一文，描述了理性地追求最大化利益的個體行為是如何導(dǎo)致公共利益受損的惡果［9］。美國經(jīng)濟學(xué)家奧爾森（M.Olson）演繹的“集體行動的邏輯”（The Logic of Collective Action）也說明個人理性不是實現(xiàn)集體理性的充分條件，其原因是理性的個人在實現(xiàn)集體目標(biāo)時往往具有搭便車（free-riding）的傾向。奧爾森認(rèn)為：“盡管集團的全體成員對獲得這一集團利益有著共同的興趣，但他們對承擔(dān)為獲得這一集體利益而要付出的成本卻沒有共同的興趣。每個人都希望別人付出全部成本，而且不管他自己是否分擔(dān)了成本，一般總能得到提供的利益�！保�10］而在政策變遷過程中，非合作博弈條件下集體行動的邏輯也不可避免地存在著。

　　集體行動的困境說明，集體行動未必能導(dǎo)致集體利益或公共利益，在由n人所組成的公共事務(wù)管理中便是如此，比如集體行動困境可以導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給短缺、公共資源利用無度、公共秩序混沌失序、公共組織效率缺失、公共政策執(zhí)行失范等。［11］公共政策作為一種公共物品也無法消除它的外部性，在政策變遷中我們常�？梢砸姷竭@樣一種悖論狀態(tài)：既存政策是多數(shù)人不滿意的，但這種不滿意的政策又能夠較長地維持。因為理性的個人都存在著“搭便車”的動機，每一個人只想獲取最大化的1／n的收益（假設(shè)存在n人的集體），卻不愿承擔(dān)哪怕最小化的1/n的成本。于是乎出現(xiàn)了一些“怪狀”：一則你有你的政策、我有我的行動，理性的算計只顧追求自己利益的最大化，新政策的推行成為了一紙空文，個體理性導(dǎo)致了政策的非理性，于是這部分人便成了政策變遷中的個人主義者；
二則對于受益型政策希望別人能夠“示范”、對于受損型政策希望自己能夠逃脫損虧，于是乎等待觀望、伺機尋利、伺時出擊，這些人也就順其自然地成為了政策變遷中的機會主義者；
三則雖然這個政策不合理，但分?jǐn)偟絺�人身上的損虧是相對較小的，人們寧愿忍受這個不合理的政策，也不愿去創(chuàng)新一項從整體來說收益更大的政策，于是這部分人便成為了政策變遷中的保守主義者；
四則不論是新政策還是就政策，對于個人來說兩相比較收益或損虧差不多，于是“隨便”、“無所謂”便成為了口頭禪，這部分人實實在在地淪為了政策變遷中的旁觀主義者。布羅姆利認(rèn)為，“制度作為限制、解放、擴展個人行為的集體行動，是界定消費集和生產(chǎn)集的根本因素。導(dǎo)致選擇集（不管是消費還是生產(chǎn)）改變的集體行動必然總是在一給定的制度安排結(jié)構(gòu)中進行”［12］。

　　命題6：政策變遷是一個將政策受益由零和博弈轉(zhuǎn)向非零和博弈的重復(fù)博弈過程，而政策結(jié)果形態(tài)便是一種納什均衡。

　　按照博弈理論，零和博弈指的是博弈中一方所得是另一方所失，但博奕得益之總和為零；
非零和博弈則相反，一方所得并非另一方所失，而且都獲得了增量收益，其得益總和不再為零；
重復(fù)博弈指的是“某些博弈的多次（兩次以上，有限次或無限次）重復(fù)進行構(gòu)成的博弈過程”［13］；
納什均衡指的是在給定其他人戰(zhàn)略的條件下，每個人選擇自己最優(yōu)的戰(zhàn)略，并由所有參與人最優(yōu)戰(zhàn)略組成一種戰(zhàn)略組合。理解這些概念的意思，實際上也就理解了該命題的含義。在政策變遷中，有一類參與人不是去增進整個政策的新收益，而是在現(xiàn)有政策中爭取自己最大的份額，于是他的收益是以另外一部分的利益減少為代價的，于是成為了一種零和博弈的政策形式，“尋租”（rent-seeking）成為這一政策中的普遍現(xiàn)象。而在另一種非零和博弈狀態(tài)下，參與人都去增加社會的總收益，或部分人的新增利益至少不是建立在另一部分人利益減少的基礎(chǔ)上的，公共政策處于博弈參與人的合作狀態(tài)。但是，由于參與者擁有的不完全信息，一次博弈并不能使政策處于各方滿意狀態(tài)，它需要多次重復(fù)博弈，并掌握相對充分的信息，才能達到一種納什均衡。所以，政策變遷就是一個將政策受益從零和博弈轉(zhuǎn)向非零和博弈的重復(fù)博弈過程［14］，也是一個由非合作走向合作、由不完全信息走向相對完全信息的重復(fù)博弈過程。

　　囚徒困境模型可以進一步說明。假設(shè)兩個合謀的犯罪嫌疑人被警察逮住，分別被關(guān)在互不通信息的房間內(nèi)進行審訊。警察告訴他們：如果兩人都坦白，則各判刑5年；
如果一人坦白一人抗拒，則坦白者釋放抗拒者重判8年；
如果兩人拒不認(rèn)罪則以妨礙公務(wù)罪各判1年。我們可以用一個特殊矩陣表示如下：

　　對該博弈中的兩個博弈方來說，各自有兩種可供選擇的策略即坦白和抗拒。共有四種可能的結(jié)果，其中最好的得益是0，最壞的得益是－8。事實上，（坦白，坦白）不僅是A、B兩個的占優(yōu)戰(zhàn)略選擇，而且也是一個納什均衡——各判刑5年，因為他們都不想要判刑8年。而（抗拒，抗拒）雖然是最優(yōu)戰(zhàn)略選擇，可是它不滿足個人理性要求，即使訂立攻守同盟也沒有激勵去遵守協(xié)定。囚徒困境反映了個人理性與集體理性的矛盾（命題5所討論的問題），同時也引申了一個重要的結(jié)論即“一種制度安排要發(fā)生效力，必須是一種納什均衡，否則，這種制度安排便不能成立”［15］。

　　三、 政策演進

　　根據(jù)發(fā)生學(xué)的研究視角，政策變遷即政策演進，而政策演進的動力來源于政策需求和政策供給的矛盾運動，于是政策演進通常表現(xiàn)為失衡—→需求—→供給—→均衡的邏輯演繹模型（見圖4）。按照交易成本（transaction cost）理論，政策或制度的產(chǎn)生源于交易成本的降低或潛在利潤的獲取（按照公共政策理論，問題的存在是政策產(chǎn)生的邏輯前提），政策演進就是交易成本最小化、政策收益最大化的過程。政策需求、政策供給、政策成本、政策收益等概念是政策演進必須依賴的關(guān)鍵詞，同時也是政策經(jīng)濟學(xué)［16］所要揭示和敘述的基本內(nèi)容。而政策需求和供給均為政策成本和收益的函數(shù)值比較使然。此外，政策的需求與供給也與制度環(huán)境的狀況有關(guān)。政策演進的歷史與實踐表明：社會發(fā)展越是迅速，政策供給越要及時和有力，在體制空白和法制缺乏的地方，政策供給更為重要［17］。

　　命題7：政策需求主要源于政策的收益函數(shù)比較，而強制性的國家主導(dǎo)型模式是政策供給的主要模式。

　　對政策安排的需求基本上源于這樣一種認(rèn)識：按照現(xiàn)有安排，無法獲得潛在的利益。如果在現(xiàn)有政策條件下，不能滿足成員的要求，其成員便試圖改變現(xiàn)有政策，從而謀求新的政策。由此，假設(shè)政策主體效用函數(shù)不變的前提下，政策需求可以視為收益的函數(shù)，表示為：Di＝f(R-Ř)，約束條件R＝g(T,M,EX,Ga…)。其中，Di代表政策需求，R代表潛在收益，Ř代表現(xiàn)存政策中可實現(xiàn)的收益，可視為一個常數(shù)；
R受技術(shù)（G）、市場規(guī)模（M），預(yù)期收入（EX），政治及經(jīng)濟游戲規(guī)則（Ga）影響。那么當(dāng)R< Ř時，需求為負(fù)，說明并反映現(xiàn)存政策可實現(xiàn)的受益范圍仍有余額，意味著現(xiàn)存政策處于內(nèi)部完善、提高利用度的階段；
當(dāng)R＝Ř時，需求為零，表明全部潛在收益都在現(xiàn)存政策中得以實現(xiàn)，政策處于均衡階段；
當(dāng)R> Ř時，需求為正，表明有部分收益（R—Ř）無法在現(xiàn)存政策中實現(xiàn)，從而引起了新的政策安排需求。因此，“一旦對于行為者來說創(chuàng)立和利用新的制度安排的凈預(yù)期利益為正時，他們就會要求有這種新的安排”［18］。

　　政策收益函數(shù)比較引致的政策需求是政策變遷的內(nèi)在推動力，也是誠如哈耶克所謂的“自然秩序”使然；
而國家主導(dǎo)型政策供給則成為了政策變遷的主要外在推動因素，也是“人為秩序”的強制性制度表達。雖然存在著“諾斯悖論”［19］的可能，但國家（政府）仍然是政策變遷的主導(dǎo)供給力量。這是因為：第一，政策作為公共物品，其有效供給是國家基本而又必須的職能。公共物品具有供給的無償性和消費的排他性特點，私人不愿也無力承擔(dān)這種容易引致“搭便車”行為的非競爭性物品，因此它成為了國家公共事務(wù)擔(dān)負(fù)的必要性依據(jù)。第二，國家主導(dǎo)型供給模式能夠有效地降低交易成本，使政策安排優(yōu)化成為可能。因為國家擁有相對較多的資源和力量，能夠產(chǎn)生供給的規(guī)模效應(yīng)，從而有效地節(jié)約交易成本。第三，國家有行使暴力工具的權(quán)力，能夠調(diào)和利益集團等諸多政策主體之間的矛盾，克服集體行動的困境和利益獨占現(xiàn)象，從而有效地減少社會的震蕩，保持政策的均衡和社會的穩(wěn)定。第

　　四，任何政策的供給只有上升到國家層面，才具有理所當(dāng)然的合法性。當(dāng)然，由于政府自利性的存在，政策供給的長期壟斷化又是新一輪政策需求的動因。

　　命題8：政策變遷的效益模型呈現(xiàn)拋物線或倒U型，非平衡運動是政策演進的主要特征。

　　政策變遷的效益一般呈現(xiàn)這樣一個特征：在變遷初期，由于政策慣性的存在，政策變革的阻力很大，付出的成本也大，同時也要冒很大的風(fēng)險——這也是一種可能性成本，政策效益不很明顯；
在變遷中期，由于政策資源到位、參與群體配合默契，摩擦成本降低，一旦突破瓶頸后便效益大增；
在變遷后期，由于政策老化、疲勞、磨損，政策耗損特別大，政策效益逐漸降低，甚至趨向于零。在圖5中，以縱軸表示政策效益V，以橫軸表示運行時間T，我們可以看到政策變遷呈現(xiàn)倒U型軌跡。在這個過程當(dāng)中，由于最初國家的強力動員和強制性執(zhí)行，處于無政策狀態(tài)轉(zhuǎn)向有政策狀態(tài)時，可能出現(xiàn)半拋物線模型（如圖6）。中

　　華人民共和國成立時及其后續(xù)一段時間所頒布的政策基本上屬于此類，人事

　　檔案制度即是如此。人事檔案制度從產(chǎn)生到投入一定時間成本的運行，效益均良好，但由于制度環(huán)境所發(fā)生重大改變（市場經(jīng)濟的實行等），政策效益的下滑也就不可避免。但大部分政策的變遷，如聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度等，其政策績效與邊際效益都一般性地呈現(xiàn)拋物線或倒U型軌跡。

　　政策效益或政策績效是由政策功能（政策產(chǎn)出）和政策成本（政策投入）的比所反映的，表述公式為V＝F／C。政策功能F的大小和政策成本C的多少都將決定政策效益的大小。其中，政策功能與政策效益成正比，政策成本與政策效益成反比。在早期、中期、晚期不同階段時間段里，由于公眾對政策展現(xiàn)出從認(rèn)知、服從和內(nèi)化的不同態(tài)度，由于政策功能和政策成本的區(qū)別性表現(xiàn)，因而政策變遷績效也就呈現(xiàn)不同階段的差異性，同時也反映了政策變遷運動（政策演進）的非平衡性。這種非平衡運動不但表現(xiàn)出時間運動的非平衡性，也表現(xiàn)出空間運動的非平衡性。從時間上來說，政策演進經(jīng)歷了動員→調(diào)適→內(nèi)化的階段；
從空間上來說，政策演進一般經(jīng)歷了試點→推廣→普及的過程；
到最后，政策演進進入到了時間變遷上的老化和耗損、空間變遷上的衰減和退出狀態(tài)，從而完成了一輪政策變遷的周期。比如，農(nóng)村稅費政策的演化就是一個典型性的經(jīng)驗支持。［20］

　　命題9：政策演進具有內(nèi)在的階段性和可能性邊界，確定轉(zhuǎn)折點是把握政策變遷進程的關(guān)鍵。(點擊此處閱讀下一頁)

　　根據(jù)演進的政策工具狀態(tài)，筆者將政策演進劃分為政策學(xué)習(xí)、政策轉(zhuǎn)軌和政策治理三個階段。政策學(xué)習(xí)（policy learning）是“指那些相對持久的思想改變或者那些源自于經(jīng)驗或新信息，以及關(guān)注政策目標(biāo)的實現(xiàn)或者修改的行為意圖”［21］。郝勒特（M. Howlett）和拉米西（M. Ramesh）把政策學(xué)習(xí)區(qū)分為內(nèi)生學(xué)習(xí)（endogenous learning）和外生學(xué)習(xí)（exogenous learning）兩種類型。與內(nèi)生學(xué)習(xí)相對應(yīng)的是教訓(xùn)吸�。╨esson-drawing），源于正式的政策過程，影響政策制定者對政策方法和政策工具的選擇，主要是技術(shù)層面的改進；
與外生學(xué)習(xí)相對應(yīng)的則是社會學(xué)習(xí)（social learning），源于政策過程外部，影響政策制定者適應(yīng)或改變社會的阻力或能力，是一種最為根本性的學(xué)習(xí)［22］。由此，政策學(xué)習(xí)是指內(nèi)在要求與外在刺激形成的模仿和借鑒過程，也是政策獲取經(jīng)驗和新知的階段。政策轉(zhuǎn)軌（policy transition）是指舊政策到新政策的更替過程，也是此政策均衡到彼政策均衡的中間狀態(tài)。政策治理（policy governance）是指運用“完全狀態(tài)”下的政策工具進行行政管理的階段，是政策演進進入政策均衡狀態(tài)的常規(guī)階段。在這些階段中，政策轉(zhuǎn)軌是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它對政策學(xué)習(xí)和政策治理起著承上啟下的作用，也是政策變遷進程的轉(zhuǎn)折階段。在由舊政策轉(zhuǎn)向新政策的關(guān)鍵點上，演進的目標(biāo)取向、內(nèi)容設(shè)計、路徑選擇等顯得至關(guān)重要。

　　同時，政策演進取決于政策需求與供給的內(nèi)生變量和外生變量，政策演進都是在一定的制度環(huán)境和可控要素的框架內(nèi)進行的。拉坦和Hayami強調(diào)了天賦資源、技術(shù)、制度和文化要素四個變量。諾斯分析了財產(chǎn)權(quán)、國家和意識形態(tài)三個基本要素。菲尼認(rèn)為，有很多因素影響政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。這些因素包括制度設(shè)計的成本，現(xiàn)有的知識積累，實施新安排的預(yù)期成本，憲法秩序，現(xiàn)存制度安排，規(guī)范性行為準(zhǔn)則，公眾的一般看法，和居于支配地位的上層強有力決策集團的預(yù)期凈利益。［23］從西方學(xué)者的分析中我們可以看出，任何一項政策演進都是在憲政制度、意識形態(tài)、知識信息、文化傳統(tǒng)等制度環(huán)境的框架內(nèi)進行的，它們構(gòu)成了政策變遷的約束條件和可能性邊界。因而，政策演進的目標(biāo)、方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑取決于這些特定的約束條件和目標(biāo)函數(shù)。脫離開政策演進的性質(zhì)、目標(biāo)、政治結(jié)構(gòu)和憲政制度，就不可能準(zhǔn)確地把握變遷的實質(zhì)。中國的政策變革和社會轉(zhuǎn)型就是在社會主義憲政制度和中國具體國情實際的基礎(chǔ)上展開的，是從計劃經(jīng)濟體制走向市場經(jīng)濟體制的漸進更替，是采取增量改革方式的制度演進。當(dāng)然，政策演進過程中憲政制度的邊際性調(diào)整也是可能的，比如建國以后的五次修憲。其實，許多政策的變革，比如戶籍制度改革等，一方面它反映轉(zhuǎn)型中國背景下具體的政策演進，同時也是憲政制度的邊際性調(diào)整。

　　注釋：

　　［1］格塔爾•托爾思維克：《時滯命題：經(jīng)濟和社會系統(tǒng)中的路徑依賴》，載斯坦因•U•拉爾森主編《社會科學(xué)理論與方法》，上海人民出版社2002年版，第98頁。

　�。�2］L.Hurwicz,On informational decentralized systems,in Decision and Organization(Radner,R.and C.B.MC Guire,Eds),Volume in Honor of J.Marschak,North-Holland,1972,p.297~336.

　�。�3］參見L•E•戴維斯、D•C•諾斯：《制度創(chuàng)新的理論：描述、類推與說明》，《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第317～320頁。

　　［4］張維迎：《博弈論與信息經(jīng)濟學(xué)》，上海人民出版社1996年版，第3～4頁。

　�。�5］柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟學(xué)：社會秩序與公共政策》，商務(wù)印書館2001年版，第349頁。

　�。�6］呂煒：《中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌實踐的理論命題》，《中國社會科學(xué)》2003年第4期。

　　［7］張建偉：《“變法”模式與政治穩(wěn)定性——中國經(jīng)驗及其法律經(jīng)濟學(xué)含義》，《中國社會科學(xué)》2003年第1期。

　�。�8］亞里士多德：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1965年版，第48頁。

　　［9］哈丁設(shè)想古老的英國村莊有一片牧民可以自由放牧的公共用地，每個牧民直接利益的大小取決于其放牧的牲畜數(shù)量，一旦牧民的放牧數(shù)超過草地的承受能力，過度放牧就會導(dǎo)致草地逐漸耗盡，而牲畜因不能得到足夠的食物就只能擠少量的奶，倘若更多的牲畜加入到擁擠的草地上，結(jié)果便是草地毀壞，牧民無法從放牧中得到更高的收益，這時便發(fā)生了“公用地悲劇”。參見Garrett Hardin.The Tragedy of the Commons.in

　　Science,Dec.,1968,Vol.168.1244.

　�。�10］曼瑟爾•奧爾森：《集體行動的邏輯》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第18頁。

　�。�11］詳見陳潭：《集體行動的困境：理論闡釋與實證分析——非合作博弈條件下的公共管理危機及其克服》，《中國軟科學(xué)》2003年第9期。

　�。�12］丹尼爾•W•布羅姆利：《經(jīng)濟利益與經(jīng)濟制度——公共政策的理論基礎(chǔ)》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1996年版，第66頁。

　　［13］謝識予：《經(jīng)濟博弈論》，復(fù)旦大學(xué)出版社1997年版，第128頁。

　�。�14］公共政策從總體上來看是一種利益關(guān)系調(diào)整，利益調(diào)整總是表現(xiàn)為零和博弈和非零和博弈兩種狀態(tài)。政策變遷總體上應(yīng)該是非零和博弈，但在一定時期內(nèi)零和博弈也是長期存在的。而從政策本身來看，新舊兩種政策的博弈狀態(tài)則是由非零和博弈轉(zhuǎn)向為零和博弈。

　�。�15］張維迎：《博弈論與信息經(jīng)濟學(xué)》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1997年版，第17頁。

　　［16］“政策經(jīng)濟學(xué)”的概念和學(xué)科構(gòu)想源于制度經(jīng)濟學(xué)的邏輯演繹，同時也獲益于閱讀西方已有的公共政策經(jīng)濟學(xué)著作，詳見John C.Goodman and Edwin G.Dolan， Economics of Public Policy:The Micro View(3rd Edition).West Publishing Company,1985.

　　［17］王滬寧：《新政治功能：體制供給和秩序供給》，《上海社會科學(xué)院學(xué)術(shù)季刊》1994年第2期。

　�。�18］戴維•菲尼：《制度安排的需求與供給》，V•奧斯特羅姆等編《制度分析與發(fā)展的反思——問題與抉擇》，商務(wù)印書館1992年版，第138頁。

　�。�19］所謂“諾斯悖論”即“國家的存在對于經(jīng)濟增長來說是必不可少的；
但國家又是人為的經(jīng)濟衰退的根源”，說明的是國家權(quán)力在壟斷租金最大化的驅(qū)使下導(dǎo)致國家陷入低效率狀態(tài)的可能性。參見諾斯：《經(jīng)濟史上的結(jié)構(gòu)和變革》，商務(wù)印書館1992年版，第21頁。

　�。�20］詳見蘇向榮：《建國以來中國農(nóng)村稅費改革政策分析》，陳潭等著《公共政策案例分析：基于理論的與實證的視角》，湖南師范大學(xué)出版社2003年版，第192～222頁。

　　［21］保羅•A•薩巴蒂爾：《政策過程理論》，生活•讀書•新知三聯(lián)書店2004年版，第161頁。

　�。�22］Michael Howlett and M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford University Press, 1995, p. 175.

　�。�23］V•奧斯特羅姆等：《制度分析與發(fā)展的反思——問題與抉擇》，商務(wù)印書館1992年版，第144頁。

　　該文原載于《中國軟科學(xué)》2004年第12期，《新華文摘》2004年第24期摘編

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