陳錫文：兩千六百年未有之變

　　擺脫“食之者眾，生之者寡”以及“農(nóng)村的事情由農(nóng)民自己辦”兩大陷阱的關(guān)健何在？

　　2006年，將注定是中國農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)程中的關(guān)鍵之年。

　　這一年，是自魯宣公十五年(公元前594年)實(shí)行“初稅畝”制度以來的第2600年，也是新中國成立以后宣布徹底取消農(nóng)業(yè)稅的第一年。如今，農(nóng)業(yè)“三稅”(即農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅)均已取消，但改革尚未有窮期。國務(wù)院近期又推出了鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大舉措，即深化以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。

　　深化農(nóng)村綜合改革的重要性是顯而易見的。在向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅的漫長歲月中，不少有為之君在改革家的鼓動(dòng)下，也曾推行過稅費(fèi)改革。從西漢的“時(shí)赦”到隋唐的“租庸調(diào)”、“兩稅法”，從明代的“一條鞭法”到清朝的“攤丁入畝”等，不能說這些改革沒有起到過減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用。但問題在于好景不長。改革不是因?yàn)樵庥鰪?qiáng)力抵制而中途夭折，就是因?yàn)闆]能建立起相應(yīng)的體制機(jī)制作保障，而使成果逐漸消亡；
繼之而起的，卻都是對(duì)農(nóng)民的更加沉重的賦稅。

　　始于2000年、截至2006年的這一輪農(nóng)村稅費(fèi)改革的前途又將如何？歷史的教訓(xùn)早已講得明白：如無更深層次的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理方面的體制創(chuàng)新，稅費(fèi)改革成果得而復(fù)失的危險(xiǎn)就必然存在。因此，國務(wù)院在開始進(jìn)行這一輪農(nóng)村稅費(fèi)改革的同時(shí)，就已經(jīng)在思考和探索必須進(jìn)行的一系列相關(guān)內(nèi)容的改革。

　　相比于歷史上的稅費(fèi)改革，這一輪改革取得徹底成功的幾率要大得多。因?yàn)檠巯略缫巡辉偈寝r(nóng)業(yè)社會(huì)，在我國國內(nèi)生產(chǎn)總值中，農(nóng)業(yè)所占的份額已降至12.5%；
而以改革前農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)總額計(jì)，相對(duì)于如今的財(cái)政收入也已經(jīng)是微不足道。但問題在于，稅費(fèi)改革前國家征收的農(nóng)業(yè)“三稅”不足400億元，農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)總額卻何以高達(dá)1250億元？

　　根源在于兩方面：一是政府在缺乏制約的情形下，存在著機(jī)構(gòu)和人員自我膨脹的機(jī)制；
二是財(cái)政未能對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)提供必要的支撐。其結(jié)果是，前者必然導(dǎo)致“食之者眾，生之者寡”；
后者只能造成“農(nóng)村的事情由農(nóng)民自己辦”。在這兩者的夾擊之下，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)焉能不重！所以要鞏固稅費(fèi)改革成果，關(guān)鍵就在于政府的機(jī)構(gòu)改革和惠及農(nóng)村的公共財(cái)政體制的建立這兩大方面。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革，自農(nóng)村改革以來已先后進(jìn)行過三次，但都沒能跳出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的軌跡�，F(xiàn)在這第四次又能如何？事實(shí)證明，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，只“精兵”而不“簡政”，顯然是不可能實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的。因此，按社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求轉(zhuǎn)變政府的職能，是首要任務(wù)。

　　從前期已經(jīng)開展的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，關(guān)鍵在于四個(gè)方面：一是要調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理上的職能。要從直接抓資源配置、招商引資、項(xiàng)目建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營等本是市場主體的行為，轉(zhuǎn)到對(duì)農(nóng)戶及各類經(jīng)營主體進(jìn)行示范引導(dǎo)、提供政策服務(wù)和營造發(fā)展環(huán)境上來。二是要花更多的精力去加強(qiáng)農(nóng)村的社會(huì)管理和公共服務(wù)。三是要轉(zhuǎn)變觀念，推進(jìn)農(nóng)村基層的民主政治建設(shè)，充分發(fā)揮村民自治組織的作用。四是要大力發(fā)展各類經(jīng)濟(jì)服務(wù)和社會(huì)中介組織，把那些政府管不了、管不好的事情交由這些組織去做。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革只注重精簡機(jī)構(gòu)、人員，而不注重轉(zhuǎn)變職能，其結(jié)果很可能是雖然減少了機(jī)構(gòu)和人員，但同時(shí)也會(huì)削弱農(nóng)村的社會(huì)管理、降低農(nóng)村的公共服務(wù)水平，這不符合農(nóng)民的切身利益。

　　中國農(nóng)村人口多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，稅源有限，相當(dāng)部分的縣鄉(xiāng)在取消農(nóng)業(yè)稅后又失去了一個(gè)主體稅種。因此，要增強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，就必須加大上級(jí)財(cái)政對(duì)基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，必須將那些本應(yīng)由政府承擔(dān)的事情，如農(nóng)村的水、路、電、(燃)氣，以及農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、文化事業(yè)、社會(huì)保障等，逐步納入公共財(cái)政的承擔(dān)范圍，才能使收入水平總體較低的農(nóng)民能在享有公共服務(wù)方面具有平等的權(quán)力。

　　近年來，這方面的情況正在發(fā)生著積極的變化。2006年，中央和省級(jí)及部分地(市)財(cái)政對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付已達(dá)1030億元，中央財(cái)政對(duì)部分財(cái)政困難縣鄉(xiāng)和產(chǎn)糧大縣的以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金增加到了210億元；
同時(shí)，還明顯加大了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的投入，中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支農(nóng)資金總規(guī)模達(dá)到了3397億元，比上年增加14.2%。但是，由于長期以來欠賬太多，改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)嚴(yán)重滯后的局面，絕非一朝一夕之功。

　　所以，深化改革，促使政府職能加快轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村，對(duì)于建設(shè)新農(nóng)村、培育新農(nóng)民、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，無疑將具有決定性的作用。

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