李迎生：中國社會保障制度改革的目標定位新探

　　摘要：基于社會公正的價值理念和國際經(jīng)驗，同時考慮到中國的實際，中國社會保障改革中長期存在的重城市、輕農(nóng)村的傾向應當盡快改變。以推進社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接為基本目標，社會保障制度的改革應當突破\"大保障\"的思路，選擇\"小保障\"的方向。在對社會保障的基本項目、待遇標準以及各方責任根據(jù)\"小保障\"的思路作出調(diào)整的基礎上，實現(xiàn)社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接將具有現(xiàn)實的可能性。由于\"小保障\"的思路需要長期堅持，而且起源于西方的現(xiàn)代保障模式在精神保障功能的實現(xiàn)方面是有缺陷的，這就使得繼續(xù)弘揚民族優(yōu)秀保障傳統(tǒng)勢在必行。

　　關鍵詞：社會保障制度；
改革；
目標；
優(yōu)秀保障傳統(tǒng)

　　一、中國社會保障制度改革的目標需要重新審視

　　1980年代中期開始的中國社會保障制度的改革，至今已經(jīng)走過了近20年。毫無疑問，改革取得了不少重要的成就。尤其是自1993年中共中央將社會保障制度明確為社會主義市場經(jīng)濟體制的基本支柱之一以來，社會保障制度的改革的步伐大大加快了。如今，中國人的社會保障責任觀念已經(jīng)發(fā)生了重要的轉變——從依賴國家、企業(yè)（單位）轉變到開始強調(diào)個人的責任。城市職工社會保障制度已從計劃經(jīng)濟時期的國家負責、企業(yè)（單位）包辦、板塊分割（不同行業(yè)或就業(yè)群體的社會保障制度不統(tǒng)一）、層次不明、缺乏效率（個人不負擔社會保障費用）的模式向政府主導、責任分擔、社會化（不同行業(yè)或就業(yè)群體的社會保障制度在籌資、管理等方面趨向一定程度的統(tǒng)一）、多層次的新型社會保障制度轉變。農(nóng)村社會救助與扶貧開發(fā)取得了較大的進展，貧困人口大大減少；
一些地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等保障項目的改革試點，也取得了一定的經(jīng)驗和啟示。

　　中國社會保障制度改革已取得的進展是應當肯定的，但這一改革存在的缺陷也是非常明顯的。其中最突出的缺陷便是，時至今日，中國社會保障制度建設取得的進展主要發(fā)生在城市；
這一改革依然沒有突破城鄉(xiāng)分割的框架，或者說，它依然是在\"城鄉(xiāng)有別\"的前提下進行的（李迎生，2001a ：8）。其結果是，中國社會保障的城鄉(xiāng)差別非但沒有縮小，反而有所擴大。1「根據(jù)楊翠迎（2004）的計算，1994年城鄉(xiāng)居民的收入比為2.86，含社會保障收入后，上升為3.32，社會保障使城鄉(xiāng)居民收入差距增加了16%；
2001年城鄉(xiāng)居民的收入比為2.9，含社會保障收入后，上升為3.44，社會保障使城鄉(xiāng)居民收入差距增加了18.6%.」這種情況既不利于實現(xiàn)社會公正，又與國際社會保障發(fā)展的城鄉(xiāng)整合趨勢背道而馳。

　　中國社會保障制度的改革究竟是繼續(xù)維持城鄉(xiāng)分割的格局，還是應當推進實現(xiàn)社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接？這是一個涉及中國社會保障制度改革的宏觀目標或方向的重大問題。這個問題目前在國內(nèi)尚未解決。筆者注意到，學術界對中國社會保障體系城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象的關注及實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)銜接的必要性與可能性的討論，自1990年代中期就開始陸續(xù)出現(xiàn)了（胡榮，1995；
朱玲，1998；
王國軍，1998，2000；
李迎生，2001a ，2002；
張英紅，2002）；
2003年新一屆中共領導集體提出包含\"統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展\"的\"科學發(fā)展觀\"以后，這方面的意見就更為強烈了（景天魁，2003，2004；
劉福垣，2003；
李迎生，2004；
王東進，2004；
李和森，2004；
楊翠迎，2004；
孫潔，2004）。但相反的意見也不少見，有的學者甚至提出在中國搞統(tǒng)一的社會保障體系是根本不可行的，戰(zhàn)略目標是錯誤的，是\"洋躍進\"（陳平，2002）。決策界雖然主張城鄉(xiāng)社會保障制度都需要改革，但依然堅持\"城鄉(xiāng)分立\".

　　基于社會公正的價值理念和國際慣例，同時根據(jù)中國工業(yè)化發(fā)展已進入較高階段，國家已具備相當?shù)呢斄Φ默F(xiàn)實，改變社會保障體系城鄉(xiāng)分割的格局，推動社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接，顯然是必要的。但相反的意見一提出來，就受到學術界的激烈批評（張英紅，2002；
景天魁，2003；
田凱，2003）。其問題在于，如果以現(xiàn)行城市企業(yè)職工社會保障制度\"大保障\"的框架為藍本推動中國社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接，顯然是不可能的。因此，以推動中國社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接為基本目標，對目前城市\(zhòng)"大保障\"的改革思路就必須作出重新審視。

　　而如果以\"小保障\"的模式推進城鄉(xiāng)銜接，其所能夠達到的保障水平是有限的、低層次的。在這種情況下，強調(diào)弘揚民族優(yōu)秀保障傳統(tǒng)就是一種現(xiàn)實的需要。而應在何種意義上實現(xiàn)二者的結合及怎樣結合，則又是需要探討的。

　　本文將針對中國究竟應當建立一種什么樣的社會保障制度展開分析，以中國應當推進實現(xiàn)社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接作為核心問題與立足點，分析中國社會保障體系改革的幾個關聯(lián)目標及其推進策略。

　　二、\"大保障\"還是\"小保障\"

　　中國在改革前實行的城市職工社會保障制度，項目齊全、標準較高，且個人不負擔任何費用，實際上是一種\"大保障\"模式。這種模式雖由國家負責，但實際上是在企業(yè)（單位）范圍內(nèi)具體實施，所以瑞典著名學者阿瑟·林德貝克（Assar Lindbeck）形象地稱之為\"微型福利國家\"（miniwelfare state ）（黃范章，2004）。這種保障模式的實施使國家和企業(yè)背上了沉重的包袱，嚴重影響了企業(yè)生產(chǎn)效率的提高，也使社會保障覆蓋面的進一步擴大變得困難。改革以來，中國城市職工的社會保障制度建設雖然取得了不少進展，但總體而言，現(xiàn)行的改革思路仍未實質性地突破\"大保障\"的框架。雖然住房補貼、交通補貼等已經(jīng)通過工資改革改變了形式，不再成為社會保障的一部分，但職工的社會保險仍然項目繁多，除改革前已有的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和死亡等項目外，另加了失業(yè)項目。各種項目的給付標準仍然較高，特別是像養(yǎng)老、醫(yī)療這樣重要的、涉及面廣的項目，雖然給付的結構實行了\"社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合\"的調(diào)整，但兩項加起來，標準仍不低。由于給付標準較高，導致籌資負擔過重——個人負擔雖然開始被強調(diào)，但仍非常低，企業(yè)仍然負擔主要費用，不足部分則由國家補貼。

　　上述改革思路的可持續(xù)性問題近年來開始受到學術界的質疑和批評。不少學者指出，在中國已加入WTO 的情況下，適應全球化條件下國際經(jīng)濟競爭的需要，中國要保持自己的競爭優(yōu)勢，控制社會保障支出、進而控制勞動力成本是必然選擇（尚曉援，2001；
關信平，2002a，2002b；
何平，2002）。有的學者明確地將中國目前的發(fā)展階段界定為\"過渡經(jīng)濟期\"，這一時期社會保障體系建設應明顯區(qū)別于工業(yè)化國家，只能根據(jù)社會發(fā)展的實際情況確定適度保障水平（李珍、萬明國，2003）�？偟恼f來，上述學者鑒于現(xiàn)行的改革思路超越了中國現(xiàn)階段的國情國力，且不利于保持中國經(jīng)濟在國際上長久的競爭力，因而他們都傾向于在中國發(fā)展一種有限的社會保障制度框架或曰\"小保障\"模式。

　　筆者傾向于\"小保障\"模式，除與其他學者相同的理由之外，有一點重要的補充，就是現(xiàn)行的\"大保障\"框架對實現(xiàn)社會保障制度的城鄉(xiāng)銜接也是不利的。如果沒有對現(xiàn)行城市職工社會保障改革思路的基本調(diào)整，中國社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接是不可能實現(xiàn)的。

　　那么如何在中國發(fā)展一種有限的社會保障制度框架或曰\"小保障\"模式呢？景天魁等人提出了基于\"底線公平\"的\"基礎整合的社會保障體系\"，主張建立一種以最低生活保障為底線、以衛(wèi)生保健和服務保障為基礎、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，超越\"底線\"的社會保障需求則可視不同情況靈活處理，體現(xiàn)差別（景天魁，2003，2004）。尚曉援（2001）則提出了在中國現(xiàn)階段宜實施一種全面的、基于家計調(diào)查的社會救助的安全網(wǎng)政策構想。高書生（2003，2004）則主張仿照美國建立一種僅主要向老人提供養(yǎng)老保障、醫(yī)療照顧的社會保障框架。以上幾種\"小保障\"模式的具體設計雖不相同，但有一點是共同的，即都不贊成通過社會保險的方式來設計中國社會保障的框架。

　　雖然上述設計的\"小保障\"思路是可取的，具體策略也各有一定道理，但缺陷是明顯的。

　　高書生雖表示反對社會保險的方式，但筆者注意到，他的設計實際仍然是一種社會保險的方式，只不過是一種比較特殊的模式而已。他將保障的范圍僅僅限于老年人似乎過于狹窄。另外兩種設計強調(diào)發(fā)展社會救助是合理的，而明確排斥社會保險則似乎不妥。

　　從國際經(jīng)驗看，社會保險和社會救助同是現(xiàn)代社會保障的基本項目之一。社會救助和社會保險既存在著不同，又相互配合、相互補充。

　　社會救助所保障的是人們（一般為無工作能力的人們）的最低生活水平；
而社會保險所提供的則是保障對象（一般為工薪階層）的\"基本生活\".這兩個概念顯然是不同的。前者只滿足救助對象的溫飽；
后者則滿足保障對象的基本生活需求：不僅溫飽有保障，而且還能參與基本的社交、文化、教育活動等等。此外，社會保險由于采取由受益人與雇主等分攤有關費用且給付標準適度，最能體現(xiàn)自我保障與社會保障相結合、公平與效率相結合、權利與義務相對等等現(xiàn)代社會保障運行的原則，適合市場經(jīng)濟的需要，亦更為廣大社會成員所接受。

　　社會救助由于資金來源于國家和社會，個人不承擔費用，因而有可能導致救助對象的依賴思想和其他社會成員的不滿。

　　當然，社會保險的實施是有嚴格的條件限制的，與一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關。

　　在一個國家工業(yè)化的起步階段，社會保險的覆蓋面一般是比較狹窄的，社會救助制度在這個時期將發(fā)揮著重要的乃至主要的作用。同時，與實施社會保險制度相比，實施社會救助制度畢竟是成本低廉的，在一個國家的經(jīng)濟起飛階段，總體而言，它是有利于經(jīng)濟發(fā)展的。隨著工業(yè)化的加速發(fā)展，符合與接受社會保險的成員將愈益上升，并成為社會成員的主體，接受社會救助的對象將愈來愈少，但也不會完全失去作用。

　　可見，設計一種符合現(xiàn)階段中國現(xiàn)實的社會保障制度框架，問題并不在于是否應當包括社會保險。中國目前已進入工業(yè)化的中期階段，社會經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)達到相當水平，社會保險的地位正在變得更加重要。

　　從城市職工社會保障來看\"，中國社會保障的基本模式已經(jīng)是社會保險模式\"，目前應\"將工作的重心轉移到如何解決現(xiàn)有農(nóng)村人口的社會保險網(wǎng)絡和體制上\"（王誠，2004）。

　　問題在于現(xiàn)行的城市職工的社會保險模式仍然帶有計劃經(jīng)濟時期\"大保障\"的痕跡，應當在削減保障項目、降低保障標準、提高個人負擔等方面進一步加以改革。同時繼續(xù)完善針對城市貧民的社會救助（目前主要是最低生活保障制度）。在此基礎上，建立一種具有\(zhòng)"小保障\"特征的\"社會保險+社會救助\"模式。

　　當前，我們繼續(xù)推進城市企業(yè)職工社會保障制度的改革的基本方向是，使之由現(xiàn)行的\"大保障\"模式過渡到\"小保障\"模式。首先，現(xiàn)行的城市企業(yè)職工的社會保險項目應當重新加以審視，分清哪些是真正屬于基本的、必要的、應當重點發(fā)展的項目。一般說來，養(yǎng)老、醫(yī)療等保險項目都具有這種特性。但可進一步挑選出優(yōu)先發(fā)展的方面或層次。養(yǎng)老項目，目前城市企業(yè)職工實行兩支柱制度：第一支柱，按各地上一年職工平均工資的一定比例（20%）發(fā)放，標準是達到最低生活水平，其基金來源主要為企業(yè)交納；
第二支柱，則主要為個人積累部分，通過個人帳戶來實現(xiàn)。其中第一支柱可作為優(yōu)先發(fā)展的方面，至于醫(yī)療保障項目，目前實行日常（小�。┽t(yī)療保障和大病統(tǒng)籌醫(yī)療保障兩個層次，企業(yè)主要為后一層次注入資金，同時也為職工的日常（小�。┽t(yī)療帳戶提供一定比例的資助。其中大病統(tǒng)籌醫(yī)療保障可作為優(yōu)先發(fā)展的方面加以保留。此外，工傷保障，對企業(yè)職工而言，也是屬于基本的、必要的、應當重點發(fā)展的項目，對其他國民而言，則可視情況而定。失業(yè)、生育等項目也不需要作統(tǒng)一的硬性規(guī)定。

　　其次，應當確立適度的社會保障待遇標準，分清國家、企業(yè)和個人的責任。在重新審視企業(yè)職工社會保障項目并選擇優(yōu)先發(fā)展的方面或項目后，有些項目如養(yǎng)老、醫(yī)療保障的待遇標準可以降下來；
工傷項目的待遇標準也要適度；
失業(yè)、生育項目不再作統(tǒng)一規(guī)定，也有利于降低待遇標準。待遇標準降下來了，同時再適當、漸進地調(diào)整企業(yè)、個人的經(jīng)費負擔比例，原則上是提高個人的繳費義務，降低企業(yè)的繳費比例，則有利于減輕企業(yè)負擔，減少國家財政補貼的可能性。2「目前，城市企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等項目的個人繳費雖都已達到一定比重，但由于項目較多、待遇較高，企業(yè)負擔仍然過重。(點擊此處閱讀下一頁)

　　按有關要求，目前城市企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費為工資總額的20%左右，加上失業(yè)、醫(yī)療兩項，企業(yè)繳費應在工資總額的40%以上。這還不包括生育、工傷、死亡、遺屬等項目上的繳費。因此，企業(yè)實在不堪重負。

　　鑒于此，當然可考慮通過提高個人繳費標準來解決。但在職工工資基數(shù)還不高的情況下，現(xiàn)階段讓職工承擔更大的繳費比例不現(xiàn)實。在這種情況下，為保障職工社會保障待遇的按時、足額發(fā)放，以維持社會穩(wěn)定，國家給予財政補貼就是必然的了。例如，19982000年中央財政對企業(yè)職工養(yǎng)老金的補助額為521億元，其中2000年為337.8億元，占當年養(yǎng)老金支出的17.7%.」現(xiàn)行企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保障項目的統(tǒng)籌部分主要是企業(yè)繳費、國家補貼，隨著職工工資水平的上升，可考慮改為由個人繳納較小比例經(jīng)費的辦法以減輕企業(yè)負擔。

　　在對城市企業(yè)職工社會保險制度加以改革的同時，還應加快以最低生活保障制度為重點的城市社會救助制度的改革與完善，以滿足尚未被社會保險覆蓋的為數(shù)不少的城市貧困人口（包括進城農(nóng)民）的基本生活需要。社會救助的項目目前尚主要限于推進最低生活保障制度的建設，為貧困對象提供最基本的物質生活的保障。在深化社會救助制度改革時，以下幾個原則是應當遵循的。第一，對救助對象應當通過嚴格的家計調(diào)查加以嚴格甄別，使真正需要救助的人員得到救助。第二，救助標準應當嚴格掌握，既不能過低，也不能抬高，應以維持救助對象的最基本生活為限。第三，在保障救助對象最基本的物質生活的同時，應對其中具有一定勞動能力的救助對象實施就業(yè)培訓和拓展就業(yè)渠道，使他們通過救助階段的緩沖，最終經(jīng)由就業(yè)擺脫貧困，重新步入正常的生活。

　　三、城鄉(xiāng)分立還是城鄉(xiāng)銜接

　　中國計劃經(jīng)濟時期的社會保障模式是一種城鄉(xiāng)分割的模式。中國的現(xiàn)代社會保障體系，長期以來，僅僅覆蓋城市勞動者，而不包括占人口絕對多數(shù)的農(nóng)村勞動者。1978年以后，鑒于農(nóng)民要求消除城鄉(xiāng)社會保障差距的呼聲不斷高漲，1980年代中后期部分農(nóng)村地區(qū)開展了社會養(yǎng)老保險的改革試點，并自1990年代起向全國推廣。但由于多種原因，這一改革舉措根本不能稱之為\"社會保險\"，且已于上個世紀末陷于停頓。3「對此，學術界已經(jīng)提出了不少批評（李迎生，2001b ；
高和榮，2004）。概而言之，目前在農(nóng)村地區(qū)推行的社會養(yǎng)老保險改革方案存在著不能擔保受益者未來基本生活、缺乏互助互濟性、未體現(xiàn)國家與集體的責任、不利于農(nóng)民的非農(nóng)化與實際推動城鄉(xiāng)社會結構轉型，以及未體現(xiàn)社會保險的強制性等，因此，實在不能稱之為\"社會保險\".」醫(yī)療社會保險項目目前還僅僅在少數(shù)農(nóng)村地區(qū)試點。農(nóng)村居民最低生活保障制度尚僅僅在少數(shù)地區(qū)實施，大多數(shù)地區(qū)還在實行覆蓋狹窄且不固定的救濟制度。

　　城鄉(xiāng)分割的社會保障模式使城鄉(xiāng)居民的社會保障水平存在巨大差距。楊翠迎的計算表明，19912001年城市人均社會保障支出占人均GDP 的比重平均為15%，已經(jīng)達到某些發(fā)達國家1970年代的社會保障水平，而農(nóng)村僅為0.18%，城市人均享受的社會保障費用支出是農(nóng)村居民的90倍之多（見表1）（楊翠迎，2004）。另據(jù)計算，城市醫(yī)療保險的人均享受水平在1990年代的后期達到400500元，而農(nóng)村從中央和地方政府得到的醫(yī)療補貼人均僅有0.0125元。4「衛(wèi)生部衛(wèi)生經(jīng)濟研究所，2003《，農(nóng)村衛(wèi)生保健的歷史、現(xiàn)狀和問題》課題報告（未出版）。」2002年的農(nóng)村養(yǎng)老保險全部收入僅32億元，平均享受水平僅為城市的0.72%（王誠，2004）。

　　上述狀況在工業(yè)化的起步階段出現(xiàn)固然有客觀的原因，但隨著時間的推移，不能使廣大農(nóng)民享受現(xiàn)代社會保障，已日漸顯得不合理與不公平，這與社會保障制度演變的國際趨勢也是背道而馳的。按照\"科學發(fā)展觀\"的要求，應當將社會保障制度改革的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為\"統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展\"的重要內(nèi)容，打破社會保障體系城鄉(xiāng)分割的固有格局，實現(xiàn)社會保障制度的城鄉(xiāng)銜接。

　　在應當如何推動實現(xiàn)中國社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接的問題上，學術界提出的以下三種方案是值得注意的：一是\"社會保險統(tǒng)一說\"4（胡榮，1995）「胡榮在1995年發(fā)表的一篇論文中提出\"在現(xiàn)階段擴大社會保險對象，將全社會的成員都納入社會保險的安全網(wǎng)，不僅是必要的，也是可能的。徹底打破城鄉(xiāng)界限，所有制界限以及勞動者的身份差別，按新的標準將全社會成員包括到社會保險的安全網(wǎng)內(nèi)，不僅可以接納社會轉型過程中產(chǎn)生的新的結構因素，逐漸減少城鄉(xiāng)差別，而且有利于維護社會的安定，實現(xiàn)社會結構的轉型。\"」；
二是\"基礎整合說\"5（景天魁，2003，2004）「參見上一部分的相關說明�！�；
三是\"三維保障說\"6（王國軍，1998，2000）「王國軍具體論證了現(xiàn)階段打破城鄉(xiāng)二元社會保障結構對中國社會經(jīng)濟發(fā)展所具有重大戰(zhàn)略意義，并提出了建立\"三維社會保障制度\"，即\"全國統(tǒng)一的法定基本保障\"——包括社會救助、基本衛(wèi)生保健等，應當全國統(tǒng)一；
\"�。ㄊ校┘壗y(tǒng)籌的補充保障\"——主要包含各種社會保險項目，省級范圍內(nèi)統(tǒng)一，全國不統(tǒng)一；
與\"以商業(yè)性保障為主的附加保障——即商業(yè)保險，個人自愿參與\"的具體構想。」。無疑，這些設計都包含著不少合理的成分；
但也存在著嚴重的不足：\"基礎整合說\"強調(diào)社會救助而排斥社會保險是不合理的；
\"社會保險統(tǒng)一說\"如果是在現(xiàn)行\(zhòng)"大保障\"的框架下推廣，顯然也是不可能的；
\"三維保障說\"的第一、三維是可能實現(xiàn)的，而第二維的情況和\"社會保險統(tǒng)一說\"類似，難以實現(xiàn)。

　　而筆者提出并將在下面作進一步說明的\"城鄉(xiāng)整合說\"或\"有差別的統(tǒng)一說\"，將不僅包含上述方案的優(yōu)勢，同時避免上述方案的缺陷，具有現(xiàn)實的可行性。

　　工業(yè)化國家在處理社會保障體系的城鄉(xiāng)關系方面，主要有三種模式，一是采取制度形式與內(nèi)容城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的\"統(tǒng)一模式\"（如北歐）；
二是采取城鄉(xiāng)有統(tǒng)有分的\"整合模式\"（如日本），三是采取城鄉(xiāng)制度形式各異但實質并無差別的\"專門模式\"（如法國）。根據(jù)中國的實際，完全統(tǒng)一的模式在長時期內(nèi)并無可能實施；
實施\"專門模式\"則將可能繼續(xù)維持城鄉(xiāng)分割的固有格局。比較而言，\"整合模式\"似更合理。\"整合\"當然意味著一定意義、一定形式、一定程度的統(tǒng)一，但這種\"統(tǒng)一\"是在承認城鄉(xiāng)一定差別的基礎之上的，故也可稱為\"有差別的統(tǒng)一模式\".按一些與中國國情有一定可比性的國家的經(jīng)驗，面向不同從業(yè)者的社會保障體系不必要實現(xiàn)完全統(tǒng)一。如在日本，養(yǎng)老保障中的\"國民年金\"便是全體國民共享的基本養(yǎng)老金，國民最基本的老年待遇已實現(xiàn)了全國統(tǒng)一；
但針對企業(yè)職工、公務員及農(nóng)民等的職業(yè)關聯(lián)年金卻實行專門的制度，盡管其待遇水平已無實質差異。

　　那么，怎樣按照整合模式來設計中國社會保障制度的框架比較可行呢？當然是按照\"小保障\"的模式來設計。目前對城市企業(yè)職工實行的養(yǎng)老保險的第一支柱（社會統(tǒng)籌部分）與醫(yī)療保險的大病統(tǒng)籌部分以及社會救助（最低生活保障）等可設計為城鄉(xiāng)共享項目，其他方面或項目則可根據(jù)城鄉(xiāng)實際保持一定差異或靈活性。

　　第一，推進建立覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者的基本養(yǎng)老保險制度。目前城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌部分，可設計為全體勞動者的基本養(yǎng)老項目，而不分城鄉(xiāng)之別，以確保城鄉(xiāng)全體勞動者的最基本生活的平等。至于經(jīng)費來源，城市企業(yè)職工仍通過現(xiàn)行辦法實現(xiàn)；
農(nóng)民則可考慮以下途徑，即國家財政的支持和集體幫助。當然如條件允許，農(nóng)民個人亦可承擔一定比例。其中國家支持部分，應當作為重點。國家支持加上集體幫助乃至一定的個人繳費，使農(nóng)民養(yǎng)老逐步達到城市職工第一支柱的水平，應是沒有什么問題的。當然農(nóng)民年老領取相當于維持最低生活水平的社會養(yǎng)老金時，所承包的土地應作出相應調(diào)整。

　　第二，推進建立全民統(tǒng)一的大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險制度。按照\"小保障\"的模式來設計，可考慮對非企業(yè)職工、農(nóng)民等所有其他國民，一開始即以建立大病統(tǒng)籌保險項目作為醫(yī)療保障制度改革的基本目標。至于資金來源，可根據(jù)以往大病的發(fā)生率、費用情況和發(fā)展變化趨勢，預測人均費用。再根據(jù)社會及個人合理負擔的原則，測出個人繳費（通過改革，城市職工個人對大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險也應承擔部分繳費）及國家、集體（企業(yè)）分攤比例，目標是保障全體國民都不致因大病而影響基本生活乃至陷于貧困。2002年12月，中共中央、國務院已決定在中國農(nóng)村地區(qū)逐步建立以大病統(tǒng)籌為核心內(nèi)容的新型合作醫(yī)療制度。新型合作醫(yī)療制度雖然沒有涉及城鄉(xiāng)銜接，但可以此為契機，推進這一目標的實現(xiàn)。

　　第三，推進實行全民統(tǒng)一的社會救助制度�，F(xiàn)階段可以最低生活保障制度為重點，實行制度的城鄉(xiāng)銜接乃至統(tǒng)一，資金完全由國家與社會提供，但給付標準可視具體地區(qū)情況而定。

　　廣東、浙江等沿海經(jīng)濟發(fā)達省市在此方面已先行一步，1999、2001年先后宣布實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度。以浙江為例，城鄉(xiāng)最低生活保障制度已進行了多年的試點與推廣。以該省經(jīng)濟實力較為雄厚的現(xiàn)實，浙江在最初建立這項制度時，即采取城鄉(xiāng)一體化的方法，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建一套制度，以縣級為單位，只是在保障標準上在城鄉(xiāng)間作出區(qū)分，實行\(zhòng)"一套制度，多種標準\".上述經(jīng)驗可為其他省份在建立此項制度時提供參考。

　　除現(xiàn)行城市企業(yè)職工養(yǎng)老項目的第二支柱（養(yǎng)老個人帳戶）與醫(yī)療項目的日常小病醫(yī)療部分（醫(yī)療個人帳戶）不一定實現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接外，失業(yè)、工傷、生育等項目對農(nóng)民、特別是個體農(nóng)民來說，也不一定需要建立，城鄉(xiāng)之間也可保持一定的差異。

　　以\"有差別的統(tǒng)一\"模式來推進中國社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接，即就最基本的保障項目（養(yǎng)老保險的第一支柱、大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險和最低生活保障）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度，資金來源是有保證的。2004年中國政府已宣布逐步取消農(nóng)業(yè)稅。至2005年初已有22個省份取消了農(nóng)業(yè)稅，在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅已為期不遠。農(nóng)業(yè)稅改革前中國每年征收該項稅種的收入為600億元（楊曉紅、江國成，2005），顯然，這不是一個小數(shù)目�？赏ㄟ^適當?shù)闹贫仍O計，將這筆錢集中起來用于農(nóng)村社會保障制度的建設。目前，國家每年用于扶貧的款項達200多億元7「2000年國家用于扶貧的款項達248億元，國務院新聞辦公室，2001.」，隨著絕對貧困人口的減少，這筆錢的相當部分也可轉為農(nóng)村社會保障建設基金。此外，國家財政收取的個人所得稅、財產(chǎn)稅、消費稅的一定比例亦可用于支持農(nóng)村社會保障事業(yè)。8「應當指出，國家對農(nóng)村社會保障的支持不是一種恩賜，而是一種義務。中國國家積累的相當部分來自農(nóng)民，總數(shù)在數(shù)以萬億計�，F(xiàn)階段國家財政向農(nóng)村和農(nóng)民實行一定的傾斜，以清償國家對農(nóng)民的隱性負債，應該說是必要的、合理的�！乖偌由限r(nóng)民在其勞動年齡期間所逐步積累起來的個人儲蓄部分，農(nóng)民享受的社會保障及基本生活待遇與城市從業(yè)者的實質差距將逐漸縮小。

　　必須指出，即便上述基本項目的制度形式實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一，但具體給付標準可以根據(jù)城鄉(xiāng)、地區(qū)生活水平差異的實際而有所不同。

　　四、弘揚民族優(yōu)秀保障傳統(tǒng)

　　固然，從社會公正的理念出發(fā)，我們應當建立一種城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度，但鑒于中國國情和西方社會保障發(fā)展演變的經(jīng)驗教訓，我們只能發(fā)展一種僅僅包括必要的基本項目、標準較低且個人負擔適度的\"小保障\"，在未來中國全面實現(xiàn)現(xiàn)代化之前的近半個世紀的時間內(nèi)，這一點是我們應當堅持的。而且，即使在物質生活高度發(fā)達的現(xiàn)代化條件下，現(xiàn)代保障制度所能提供的幫助也是有缺陷的。這就提出了繼續(xù)弘揚民族優(yōu)秀保障傳統(tǒng)的必要。將現(xiàn)代保障優(yōu)勢與傳統(tǒng)保障特色合理地、有機地結合起來以實現(xiàn)社會保障制度的創(chuàng)新，應當成為中國社會保障制度建設和改革的目標之一。

　　傳統(tǒng)保障是一種出現(xiàn)并主要存在于傳統(tǒng)社會、與小農(nóng)經(jīng)濟相適應的保障模式，它以家庭保障為核心與重點，輔之以鄰里（社區(qū)）互助與親友相幫。其特色是在向人們提供一定的物質保障的同時，由于它建立在初級關系的基礎上，故往往還起著精神慰籍、情感保障的功能。后者對人們順利地度過生命波折期（年老、患病、傷殘等），起著不可忽視的作用。但傳統(tǒng)保障所提供的物質保障是低水平的，且不牢靠。

　　伴隨工業(yè)化的興起與發(fā)展，以及自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟向發(fā)達的市場經(jīng)濟的轉變，人們遭遇生存風險的機會大大增加了，(點擊此處閱讀下一頁)

　　種類大大增多了，程度大大加重了，傳統(tǒng)保障顯得力不從心。

　　在這種情況下，西方出現(xiàn)了一種與傳統(tǒng)保障不同的保障模式，我們姑且稱之為現(xiàn)代保障。它以社會保險為核心與重點，輔之以社會救助、社會福利、社會服務等。

　　與傳統(tǒng)保障比，現(xiàn)代保障由國家擔保，其在確保人們生命波折期的基本物質生活方面的可靠性毋庸置疑，但由于它沒有了或削弱了代際互濟、鄰里互助等內(nèi)容，其在提供精神保障方面的功能明顯不足。

　　顯然，現(xiàn)代保障和傳統(tǒng)保障各有利弊。正確的做法應當是取長補短，將現(xiàn)代保障的優(yōu)勢與傳統(tǒng)保障特色合理地結合起來。具體而言，就是將現(xiàn)代保障優(yōu)越的物質保障功能及實現(xiàn)方式與傳統(tǒng)保障的精神保障功能及實現(xiàn)方式有機地結合起來。9「日本的例子可以提供我們參考。據(jù)1995年的統(tǒng)計，日本老年人同后代一起居住生活所占的比重很大，其中6569歲老年人與子女同居的比例為47.1%；
7074歲的為50.3%；
7579歲的為58.1%；
80歲以上的為69.6%.上述數(shù)字和西方國家有很大不同（日本老齡問題綜合研究中心，1998、1999：1920）。日本家庭系統(tǒng)比西方更牢固，成員之間有更親密的關系，社區(qū)成員之間亦有著更穩(wěn)定的友愛感。盡管日本的稅率及政府社會保障支出相對國民收入比例較低，而日本人卻享受到和其他西方國家同等乃至更高的生活水準（Rei Shiratori ，1986：198）。」這里，筆者雖然強調(diào)了二者的互補性質，但從前面的討論不難看出，從發(fā)展趨勢來看，二者的結合是以前者為基礎的。前幾年有的學者（楊體仁，2000）基本否定現(xiàn)代保障的優(yōu)越性而過于強調(diào)家庭、親屬在提供人們生存保障中的角色的觀點，在現(xiàn)代社會其實是不可行的。

　　至于究竟應當如何實現(xiàn)現(xiàn)代保障優(yōu)勢與傳統(tǒng)保障特色的結合才是比較合理的，顯然是一個仁者見仁、智者見智的問題。筆者在此從立足當前、兼顧未來的視野出發(fā)提出以下幾點具體的對策建議：

　　第一，應當根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的變化，探索二者具體、靈活的結合模式。在現(xiàn)階段中國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平還不高，現(xiàn)代社會保障事業(yè)還不夠發(fā)達的情況下，傳統(tǒng)保障除承擔精神保障、保障服務等功能外，還應在一定程度上承擔物質保障的功能；
將來待中國逐步實現(xiàn)了現(xiàn)代化的目標，傳統(tǒng)保障將僅限于精神保障、保障服務方面的功能，而由現(xiàn)代保障承擔物質保障功能。就城鄉(xiāng)而言，目前城市現(xiàn)代保障比較發(fā)達，城市居民的物質保障已基本不成問題，傳統(tǒng)保障可以提供精神安慰與保障服務為主；
農(nóng)村現(xiàn)代保障還不發(fā)達，傳統(tǒng)保障還發(fā)揮著難以替代的功能，將來可逐漸與城市實現(xiàn)銜接。

　　第二，根據(jù)中國人民重視家庭、親情、鄰里關系的傳統(tǒng)，探索符合民族傳統(tǒng)的現(xiàn)代社會保障的實現(xiàn)方式。如養(yǎng)老保障，只要家庭對老人有一定的贍養(yǎng)或照顧能力，就不宜提倡機構養(yǎng)老，而應提倡居家養(yǎng)老。社區(qū)養(yǎng)老也是值得考慮的。醫(yī)療照顧也可以采取機構（醫(yī)院）、家庭、社區(qū)相結合的模式。在綜合國力日益增強的條件下，應當對家庭成員、親友、街坊等因照顧服務而造成的時間、精力與資金上的損失予以適當補償。同時探索社會福利服務（社會工作）職業(yè)化的本土模式，鼓勵有一定工作能力的家庭成員或鄰居、街坊，包括已達退休年齡、但尚有工作能力與意愿的老年人從事這一職業(yè)，開展贍養(yǎng)老人、夫婦相助、鄰里互助等。

　　第三，通過立法（硬約束）和輿論（軟約束）渠道促進現(xiàn)代保障優(yōu)勢與傳統(tǒng)保障特色的合理結合。應通過有效措施強化輿論對民族優(yōu)秀保障傳統(tǒng)的宣傳，并通過適當?shù)姆�律形式對家庭成員對年老一代的贍養(yǎng)義務、夫婦的相互扶助的義務及其他義務，乃至鄰里、街坊、社區(qū)成員互助的義務加以規(guī)范或提倡。在城市化加速，傳統(tǒng)的鄰里、社區(qū)關系日益淡化的現(xiàn)實情況下，應當倡導創(chuàng)造一種有利于增強友愛感和歸屬感的新型鄰里、社區(qū)關系，以推動鄰里互助、街坊相幫等傳統(tǒng)保障特色的發(fā)揚與光大。

　　總結全文的討論，筆者認為，基于社會公正的價值理念和國際慣例，同時根據(jù)中國工業(yè)化發(fā)展已進入較高階段、國家已具備相當?shù)呢斄Φ默F(xiàn)實，改變社會保障體系城鄉(xiāng)分割的格局，推動社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接，是必要的，也是可能的。當然，要將這種可能性變?yōu)楝F(xiàn)實，目前城市\(zhòng)"大保障\"的改革思路就必須加以重新審視，并通過切實的措施與步驟，使之逐步向\"小保障\"的模式轉變。而以\"小保障\"的模式推進城鄉(xiāng)銜接，其所能夠達到的保障水平是有限的、低層次的，在這種情況下，強調(diào)弘揚民族優(yōu)秀保障傳統(tǒng)就是一種現(xiàn)實的需要。

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　　原載《社會》2006年第2期

　　李迎生中國人民大學社會學系教授博士博士生導師

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