史嘯虎：事業(yè)單位改革的法律困境——兼談重建我國民法體系的必要性

　　我國的事業(yè)單位改革從1980年國家對文教衛(wèi)體等事業(yè)單位試行“預(yù)算包干”政策以來已經(jīng)進行了二十多年了，現(xiàn)在似乎已經(jīng)到了瓜熟蒂落、拉下帷幕的階段了。據(jù)報載，最近中央機構(gòu)編制委員會辦公室經(jīng)國務(wù)院批準，制定了《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案》(征求意見稿)。該方案一旦實施，就表明我國的事業(yè)單位改革步入了最后的收尾階段�？墒�，我們的政府對事業(yè)單位改革的思路真的已經(jīng)非常清晰和成熟了嗎？我看未必。而且，由于這個方案沒有統(tǒng)籌考慮到相關(guān)法律的修訂或重建問題，事業(yè)單位改革其實已經(jīng)陷入了一個法律的困境之中，或者說，如果我們不同時考慮修訂或重建我國的民法體系，我國的事業(yè)單位改革是進行不下去的。本文將從我國事業(yè)單位改革角度分析一下重建我國民法體系的必要性。

　　中央編制辦的事業(yè)單位改革方案對中國的事業(yè)單位改革提出了詳盡的思路：即根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會功能，將其劃分為承擔行政職能、從事公益服務(wù)和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動三個大類。其中，對完全行使行政職能的事業(yè)單位，將視具體情況轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或進行其他調(diào)整；
對承擔部分行政職能的事業(yè)單位，將其行政職能和公益服務(wù)職能與其他單位分拆整合。對現(xiàn)有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，改革方向比較簡單，就是逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，進行企業(yè)注冊，并注銷事業(yè)單位，核銷事業(yè)編制。至于從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，則比較復(fù)雜，但《方案》還是將其劃分為三個類別：即，一是不能或不宜由市場配置資源的，所需經(jīng)費由同級財政予以保障，不得開展經(jīng)營活動，不得收取服務(wù)費用；
二是可部分實現(xiàn)由市場配置資源的，所需經(jīng)費由財政按照不同方式給予不同程度的投入，鼓勵社會力量投入；
三是可實現(xiàn)由市場配置資源的，實行經(jīng)費自理，財政通過政府購買服務(wù)方式給予相應(yīng)的經(jīng)費補助，具備條件的，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，今后這類單位主要由社會力量舉辦。

　　應(yīng)該說，這些思路總得來說就是化整為零，就是把我國所謂事業(yè)單位分門別類改革成為各種類型的社會和經(jīng)濟組織�？梢哉f，產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代的我國的事業(yè)單位是最具中國特色、也是法人定位最奇怪的一種社會組織，因為現(xiàn)在這個世界上還沒有第二個國家有這么一種機構(gòu)性質(zhì)和功能如此包羅萬象的社會組織。事業(yè)單位最早發(fā)端于1965年國家編制委員會出臺的《關(guān)于劃分國家機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見》。該《意見》認為“凡是直接從事為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活等服務(wù)活動，產(chǎn)生的價值不能用貨幣表現(xiàn)，屬于全民所有制單位的編制，列為國家事業(yè)單位編制”。這是我國對事業(yè)單位的第一個定義，從此正式確立了中國事業(yè)單位制度。根據(jù)這個定義，只要是從事第三產(chǎn)業(yè)的國有單位，全部是所謂事業(yè)單位。1998年國務(wù)院又頒發(fā)了《事業(yè)單位登記管理條例》，指出事業(yè)單位是“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織�！� 這個新的定義在表述上較前的確有了很大的進步，但事業(yè)單位必須是國家投資的這一條還是沒有變，還是以所有制形式作為其法人定位依據(jù)。40年來，我國的事業(yè)單位在這些政令法規(guī)指導(dǎo)下有了長足的發(fā)展。截至2005年12月，已經(jīng)發(fā)展到126萬個，從業(yè)人員2900多萬人。其中，教育單位48萬個，從業(yè)人員1400萬人；
衛(wèi)生單位10萬個，從業(yè)人員400萬人；
文化單位８萬個，從業(yè)人員150萬人；
科研單位8000多個，從業(yè)人員69萬人。其他類型的事業(yè)單位還有幾十萬個，從業(yè)人員也有近千萬人。每年國家在這些所謂事業(yè)單位頭上要花掉國家財政總收入的30%以上，按去年計算，就是1萬多億元人民幣。

　　后來對事業(yè)單位體制要進行改革了，但是在如何進行改革問題上我國政府卻走了一條曲折的彎路。1980年國家對文教衛(wèi)體等事業(yè)單位試行“預(yù)算包干”政策。所謂預(yù)算包干，主要是指事業(yè)單位包干使用預(yù)算資金，結(jié)余和增收都留給本單位，不上繳財政，超支也不補助。簡言之，就是節(jié)余留用，增收歸己，超支不補。這是中央政府倡導(dǎo)的事業(yè)單位企業(yè)化和市場化改革方向的開始。1985年國務(wù)院又發(fā)布《事業(yè)單位獎金稅暫行規(guī)定》，提出“鼓勵事業(yè)單位向經(jīng)濟獨立、經(jīng)費自給過渡”。自此事業(yè)單位趨利化傾向越來越嚴重。在此過程中，政府開始大幅度削減本該愈益增加的財政投入，致使文教醫(yī)衛(wèi)領(lǐng)域的許多公益性事業(yè)單位在這種政策的逼迫下也不得不拋棄自己的公益性而強調(diào)自己的營利性，紛紛在內(nèi)部推行所謂獨立核算、自負盈虧的企業(yè)化經(jīng)營制度，以企圖增加收入，提高所屬職工的生活待遇。此時，國有社會服務(wù)性機構(gòu)所具有的公益性已經(jīng)無人關(guān)注，政府關(guān)注的卻是如何減少其對公益性事業(yè)的投資份額，以減少自己的財政支出。1992年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》又提出事業(yè)單位的改革方向是“現(xiàn)有的大部分福利型、公益型和事業(yè)型第三產(chǎn)業(yè)單位要逐步向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變，實行企業(yè)化管理�！敝醒胝�府的決議更是加快了事業(yè)單位企業(yè)化的進程。說白了，這時所謂的“向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變，實行企業(yè)化管理“的事業(yè)單位改革政策就是政府在甩包袱，開始推卸自己天賦的對社會公益和福利事業(yè)的投資責任了。

　　比如，資料表明，我國公共教育經(jīng)費占GDP比例1985年已經(jīng)達到2.8%。但在1985年和1992年的中央政府的上述文件相繼出臺后，我國公共教育經(jīng)費便開始逐年下降，直到1995-1997期間降至1.8%。（ 我不明白：既然中央政府在1991年曾頒發(fā)決議公開承諾到上世紀末國家教育經(jīng)費投入要達到占GDP的4%，第二年，即1992年為什么還要擬訂那個公益性事業(yè)單位的企業(yè)化改革方向呢？這不是自相矛盾的嗎？）這種政策的直接結(jié)果是直到2002年教育經(jīng)費方才增至3114億元，比例上升至3.0%（2003年上升至3.2%），使得我國的公共教育事業(yè)長時間陷入停滯不前的狀態(tài)，而政府的誠信和權(quán)威也受到了嚴重的傷害。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，我國政府的投資減少得更為嚴重。比如，“六五”時期，我國政府投入的醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費占GDP比例已經(jīng)達到0.83%，然而之后就開始歷年呈下降趨勢了，直到上世紀末，公共衛(wèi)生經(jīng)費占GDP的比例始終長期徘徊在0.4-0.5%之間。現(xiàn)在我們說我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革不成功（失敗的婉轉(zhuǎn)說辭），其實失敗的種子就是從那時候種下的啊！

　　正當我們把國家事業(yè)單位，不分其類型是否行政、公益和經(jīng)營，一刀切式地推向市場、走上錯誤的改革道路之時，1987年開始實行的《中華人民共和國民法通則》則又從法律上把這條錯誤的道路給固化了。該法為了體現(xiàn)自己的所謂的具有中國特色的法人制度，拒絕采納國際上通行的關(guān)于法人分類的法律原則，輕率地把所有在性質(zhì)、功能甚至組織形式上都完全不同的所謂事業(yè)單位一鍋煮，全部確定為同一種類型的法人，即事業(yè)單位法人，與行政單位、企業(yè)單位和社團類法人并列，成為中國民商法上僅有的四大法人類別之一。然而，即使在計劃經(jīng)濟時期，作為為“工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活等服務(wù)”的事業(yè)單位，在組織形式上也是既有社會組織，也有經(jīng)濟組織，體現(xiàn)了多樣性；
在機構(gòu)性質(zhì)上也是既有行政管理型的，也有社會公益型的，還有生產(chǎn)經(jīng)營型的，也體現(xiàn)了多樣性；
而每種類型的事業(yè)單位又有國家完全公營、半公營和非公營之分，資金來源和投入程度更是千差萬別，多種多樣。但我們在擬訂民法這類國家基本法時竟然無視這些至關(guān)重要的差別，非要把這幾百萬個在組織形式和性質(zhì)功能上大相徑庭的事業(yè)單位按捺到同一種法人模子里。這種削足適履的做法顯然是錯誤的�？梢哉f，改革開放以來，我國的服務(wù)業(yè)，即第三產(chǎn)業(yè)始終發(fā)展緩慢，個中原因有不少，但當年的《民法通則》把所有的從事社會服務(wù)的國有的組織機構(gòu)的法人定位單一化的做法不能不是一個重要原因。

　　《民法通則》確定的這種大一統(tǒng)的事業(yè)單位法人模式的最大弊端就是與市場經(jīng)濟所要求的法人多樣性格格不入。我們不說其他第三產(chǎn)業(yè)或服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，就說在其中一個社會服務(wù)領(lǐng)域里也有著相當多的完全不同的服務(wù)行業(yè)，比如，醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、科研普及、文化娛樂、勞工服務(wù)、農(nóng)村扶貧、社會救助、養(yǎng)老育幼、婦兒保護、犯罪矯治、司法援助、扶殘救弱以及慈善捐助等。上述每一個服務(wù)行業(yè)里又有著各種各樣的在資金來源、組織形式和經(jīng)營方式上也各不相同的機構(gòu)在向社會提供著形式和內(nèi)容都不相同的服務(wù)�？墒俏覀兊姆�律卻規(guī)定，只要是政府設(shè)立的并出了錢的，不管屬于第三產(chǎn)業(yè)哪一行業(yè)，也不管有何區(qū)別與不同，統(tǒng)統(tǒng)稱之為“事業(yè)單位法人”。何況這個所謂“事業(yè)單位法人”在國際上任何一種具有代表性的法律體系的法人分類中都無法找到。難道我們當初為了體現(xiàn)自己的社會主義中國特色就非要獨創(chuàng)出這么一種與眾不同、中國獨有的法人名稱嗎？這么做不是一個成熟大國的心態(tài)。

　　當初，我們用法律硬把性質(zhì)與功能千差萬別的事業(yè)單位定性為同一種法人，結(jié)果把國有的公益性服務(wù)業(yè)與政府機構(gòu)、企業(yè)公司，甚至社會團體等社會和經(jīng)濟組織混淆到一起，搞得它們面目全非、亂七八糟，自己也稀里糊涂，麻煩不斷�，F(xiàn)在事業(yè)單位法人所包括的民事主體從公權(quán)力機構(gòu)到公益性機構(gòu)又到企業(yè)性機構(gòu)，其中又各有營利性或非營利性或部分營利性之分，致使政府在制訂任何一項針對事業(yè)單位的管理政策時都顯得頭緒紛繁，顧此失彼�？梢姡�事業(yè)單位法人這個概念于今天在客觀上早已沒有任何法人分類學上的意義了。盡管如此，現(xiàn)在要進行事業(yè)單位改革了，可是我們負責擬訂改革方案的中央編制辦還是沒有想到要修改相關(guān)法律，尤其是沒有想到要修改這個始作俑者——創(chuàng)造出這個中國獨創(chuàng)的所謂“事業(yè)單位法人”的《民法通則》。為此，人們不禁要問了：如果這個已經(jīng)頒行了20年、實踐早已證明其體系存在嚴重的法律邏輯缺陷的《民法通則》還不修改的話，我國的涉及近3000萬職工、上億人口的事業(yè)單位改革真的能夠成功嗎？

　　《民法通則》在法人定位上的法律邏輯缺陷非常多，也非常明顯。僅在涉及事業(yè)單位改革的出路方面，該法就存在著若干個非常重要的且無法回避的問題無法解決。比如，《方案》中所說的那些“不能或不宜由市場配置資源的，所需經(jīng)費由同級財政予以保障，不得開展經(jīng)營活動，不得收取服務(wù)費用”的公益性事業(yè)單位改革后，由于還是完全國有，即所謂全民所有制的，那么按照《民法通則》還可以仍然按事業(yè)單位法人登記注冊。但是那些“可部分實現(xiàn)由市場配置資源的，所需經(jīng)費由財政按照不同方式給予不同程度的投入，鼓勵社會力量投入”的事業(yè)單位改制后又該按照什么法人類型登記或注冊呢？按照事業(yè)單位法人？肯定不行。因為國家早已規(guī)定只有資產(chǎn)完全是國有的服務(wù)性機構(gòu)才能算是事業(yè)單位。那么，改為企業(yè)法人？也不行。因為我國的企業(yè)法人都是要自己養(yǎng)活自己，而它們還養(yǎng)活不了自己，不能自負盈虧。盡管你《方案》鼓勵社會投入這類事業(yè)單位，以圖擺脫困境，但這類事業(yè)單位還需要政府財政繼續(xù)投入，而還需要政府財政繼續(xù)投入的機構(gòu)那還能叫企業(yè)嗎？在中國，這類事業(yè)單位數(shù)量非常之多。由于這些年政府財政投入的缺位和市場化改革導(dǎo)向，我國目前的絕大多數(shù)公辦學校和醫(yī)院都是屬于這種類型的事業(yè)單位。所以，如果有關(guān)我們的事業(yè)單位改革的方案始終回避改制后法人如何定位和注冊這個帶有根本性的法律問題，那么這個改革方案還會有什么價值呢？

　　其次，《方案》還說，“可實現(xiàn)由市場配置資源的，實行經(jīng)費自理，財政通過政府購買服務(wù)方式給予相應(yīng)的經(jīng)費補助，具備條件的，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，今后這類單位主要由社會力量舉辦�！边@又是一種不確定的法人定位說法，而且所涉及的事業(yè)單位改制后如何法人定位和注冊的問題也很麻煩。比如，這類事業(yè)單位“實行經(jīng)費自理”，今后“主要由社會力量舉辦”。這句話表示表明國家不再投資了。按照我們的以所有制為依據(jù)確定法人地位的《民法通則》的規(guī)定，這類機構(gòu)將不再能以事業(yè)單位名義登記或注冊法人。那么屆時它們都能夠按照《方案》的“逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)”的規(guī)定來進行企業(yè)法人定位和注冊嗎？這肯定也是不行的。因為這些機構(gòu)都是些提供公益性社會服務(wù)的組織，它們今后即使由社會力量舉辦了，你也不能要它們都去賺錢營利啊？

　　再次，既然上述幾種事業(yè)單位改制后都很難定位于企業(yè)法人，那么可以將它們定位于社會團體法人嗎？由于我國民法確定的社會團體法人概念與國際上通行的社團法人完全不是一回事，只是指那些從事社會活動而不是經(jīng)營活動的社會組織，如人民群眾團體、學術(shù)性團體、行業(yè)性團體、專業(yè)性和聯(lián)合性團體以及宗教團體等帶有政治性和社會性功能的機構(gòu)。所以，那些政府準備減少或不再投入資金而逐步交由社會力量舉辦的事業(yè)單位在改制后試圖走社會團體法人的道路也是此路不通的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　實際上，不僅僅是我國的事業(yè)單位改革遇到了法律瓶頸，就是我國的其他經(jīng)濟領(lǐng)域的體制改革，甚至是政治體制改革也都在落后的民法體系上遇到了障礙。比如，在《民法通則》頒行沒多久，基金會這種經(jīng)濟組織便在中國誕生，并開始大量涌現(xiàn)�？墒俏覈鴦傤C行的屬于基本法的《民法通則》卻竟然無法解釋和規(guī)范這種新生的民事主體！由于法律剛出，也不好修改，最后只好由國務(wù)院于1988年9月另外頒布實施了《基金會管理辦法》（后來又于2004年3月根據(jù)新出現(xiàn)的新情況頒布了新的《基金會管理條例》，并于2004年6月1日起試行）。國務(wù)院在這個《條例》中確認基金會屬于“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人”。這里的“非營利性法人”概念已經(jīng)突破了《民法通則》的四種法人分類的陳舊落后的窠臼，并將《民法通則》置于一種相當尷尬的地步。這類法律上的尷尬還不止這個。再如，隨著市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，許多外資企業(yè)在華經(jīng)營，外國商會大量成立，《民法通則》對此還是解釋和規(guī)范不了，于是國務(wù)院只好于1989年7月再另外發(fā)布實施一個《外國商會管理暫行規(guī)定》，確定外國商會是“不從事任何商業(yè)活動的非營利團體”。類似的對《民法通則》的突破還有國務(wù)院于1989年10月頒布實施的《社會團體登記管理條例》，以及于1998年9月頒布實施的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法規(guī)。還有，最近全國人大常委會審議通過的、明年年中就要實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》所規(guī)定的新經(jīng)濟組織——合作社，也是因為在《民法通則》這個基本法上無法找到法人定位而存在一個屆時如何登記和注冊的大問題。所有這一切的實踐都表明，這部《民法通則》在解釋與規(guī)范迅速發(fā)展的市場經(jīng)濟方面從頒行開始就已經(jīng)遲滯落后了，而現(xiàn)在則更是千瘡百孔、力不從心了。

　　既然如此，那我國的事業(yè)單位的改革又該怎么進行呢？答案只有一個，那就是盡快修訂《民法通則》或重建我國的民法體系。比如，根據(jù)我國已有實踐，我們可以首先廢除以所有制為依據(jù)的、違背法律平等原則的事業(yè)單位法人定位規(guī)定，同時引入國際上比較通行的大陸法系的社團法人和財團法人等民法理念和體系。

　　所謂社團法人包括三種法人類型：一是營利性社團法人，主要是指企業(yè)和公司，與我國現(xiàn)有的企業(yè)法人所指相當，也正好可以將事業(yè)單位改革《方案》中的第二大類“從事生產(chǎn)經(jīng)營活動”并準備轉(zhuǎn)為企業(yè)的機構(gòu)，以及《方案》中第三大類第三種“可實現(xiàn)由市場配置資源”的“應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)”的機構(gòu)納入和規(guī)范進來。二是公益性社團法人，主要指以公益為目的的法人，如政治、宗教、學術(shù)、技藝、社交等非經(jīng)濟目的的法人。現(xiàn)有的大多數(shù)社會團體法人性質(zhì)與之類似，而且事業(yè)單位改革《方案》中所指的那些第三大類第一種“從事公益服務(wù)的”事業(yè)單位以及屬于第二種的部分事業(yè)單位均可以歸納入這類社團法人范疇。第三種社團法人則是指那些既非營利性也非公益性的組織，也叫中間法人�，F(xiàn)有的部分社會團體法人、最近出現(xiàn)的合作社法人（也可以專門條款確定一種合作社法人）以及《方案》提及的第三大類第一種類型中的那些“不能或不宜由市場配置資源的，所需經(jīng)費由同級財政予以保障，不得開展經(jīng)營活動，不得收取服務(wù)費用”的事業(yè)單位則可以歸屬中間法人。

　　所謂財團法人是指是財產(chǎn)而非人的集合體，其存在的基礎(chǔ)是為一定目的而集合起來的財產(chǎn)。財團法人主要是出于公益目的而設(shè)立，可以經(jīng)營和營利，只是不分配利潤而已。為此，目前所有的基金會，無論公辦還是私辦，以及相當多的私立的或公立的學校、研究機構(gòu)、學會協(xié)會以及工會、農(nóng)會和商會等，只要它們是以國家劃撥的專用財產(chǎn)（公辦）或以指定用途的捐助財產(chǎn)（公辦或私辦）作為其成立的資產(chǎn)基礎(chǔ)且設(shè)有專門管理機構(gòu)對此資產(chǎn)按照相關(guān)法律進行管理的都屬于財團法人。據(jù)此，事業(yè)單位改革方案里那些事業(yè)單位，只要國家向它提供一筆資產(chǎn)專門用于創(chuàng)辦某項事業(yè)，如公立學校、公立醫(yī)院、公辦科研院所和協(xié)會學會之類的公益機構(gòu)，并按照財團法人法規(guī)進行登記注冊和運作，那么這些事業(yè)單位也就可以成為財團法人。而民辦的學校、醫(yī)院、科研院所和慈善機構(gòu)等公益性組織，只要它們的財產(chǎn)不是投資而是捐助的并用于非營利用途，且按照相關(guān)法規(guī)運作的也屬于財團法人。另外，由于我們現(xiàn)行民法體系只有“非營利法人”，沒有財團法人，以至很多法律問題，如公益性基金會和民辦非企業(yè)機構(gòu)的地位問題以及慈善和福利機構(gòu)的獨立性問題等都沒法解決。因此，引入財團法人體系將會從根本上落實這類機構(gòu)的法人地位，從而促進我國的公益事業(yè)隨著市場經(jīng)濟的大發(fā)展而出現(xiàn)一個繁榮昌盛的局面，為縮小和消除我國目前日益增大的貧富差距和社會不公發(fā)揮出它們應(yīng)有的作用。

　　由此可見，如果我們不重視并盡快動手修訂或重建現(xiàn)有的民法體系，目前正在進入攻堅階段的事業(yè)單位改革也將會由于改制后的機構(gòu)無法進行正確的法人定位而無法進行下去，當然也就無法成功了。因此，如何盡快按照國際上通行的所謂大陸法系的民商法原則對我國的落后的民法體系進行修訂或重建，就成為擺在我國政府和學界面前的、誰也無法回避的一件頭等大事了。

　　但是，本文還需要特別強調(diào)的是，《民法通則》中之所以在法人分類問題上存在有那么多違背法律普適性和平等性原則的邏輯缺陷，并因此而在這二十年里給我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展造成了那么多麻煩和障礙，的確是與當初我們過于夸大“中國特色”的重要性不無關(guān)系的。據(jù)說，國家正在開始考慮著手擬訂計劃，準備組織起草新的民法典，以取代現(xiàn)有的《民法通則》了。如果屬實，那將是我國國民的一件大喜事。但我仍然希望，我們今后在擬訂和頒行任何有關(guān)我國經(jīng)濟體制和政治體制改革，包括事業(yè)單位體制改革的法律法規(guī)時，都不能再讓這個所謂“中國特色”來束縛自己了。

　　祝中國的事業(yè)單位改革成功！

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