劉檸：“命令放送”與報(bào)道自由

　　11月10日，日內(nèi)閣總務(wù)相菅義偉召見NHK會(huì)長橋本元一，要求其短波國際放送（Radio Japan）節(jié)目對(duì)朝鮮綁架問題做重點(diǎn)播報(bào)，引發(fā)了關(guān)于“命令放送”的爭(zhēng)論，在日本輿論界掀起了軒然大波，不僅NHK改革問題再次成為輿論的焦點(diǎn)，大眾傳媒的使命及其與政治、權(quán)力的關(guān)系這個(gè)老掉牙的命題也被主流社會(huì)舊話重提。

　　NHK的“正體”

　　NHK，日本放送協(xié)會(huì)（Nippon Hoso Kyokai）的簡稱，是日本惟一的國家廣播、電視網(wǎng)，除放送事業(yè)外，還涉足出版、教育、電影、文化等諸多產(chǎn)業(yè)，甚至擁有自己的交響樂團(tuán)（即“N交”，著名日裔指揮家小澤征爾赴波士頓之前曾就職于此），是舉世罕見的巨無霸傳媒巨人。從戰(zhàn)前到戰(zhàn)時(shí)，NHK完全被置于政府管轄之下，其放送事業(yè)承擔(dān)了戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員者的角色，尤其是海外放送，更是直接的國策宣傳機(jī)器。

　　戰(zhàn)后，NHK在戰(zhàn)爭(zhēng)反省的基礎(chǔ)上告別過去，以“絕不屈從權(quán)力，惟奉獻(xiàn)民眾”（原東京大學(xué)教授、戰(zhàn)后首任會(huì)長高野巖三郎語）為宗旨重新出發(fā)。其國際放送基于1950年制定的“放送法”于1952年重開，以多語種覆蓋全球絕大多數(shù)國家和地區(qū)。

　　為什么是“命令放送”

　　據(jù)日本“放送法”第33條、35條，內(nèi)閣總務(wù)相有權(quán)命令NKH國際放送節(jié)目播放指定的內(nèi)容，其費(fèi)用由國家負(fù)擔(dān)。但歷代總務(wù)相在行使這項(xiàng)行政權(quán)利時(shí)，一般習(xí)慣用比較抽象、籠統(tǒng)的措詞，如“時(shí)事”、“國家重要政策”、“對(duì)國際問題的政府見解”等，回避在放送命令中指定具體內(nèi)容，旨在體現(xiàn)對(duì)公共放送事業(yè)“自主性”的尊重。

　　盡管在事后舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，總務(wù)相本人出面表態(tài)說，針對(duì)國家放送機(jī)構(gòu)NHK的放送命令將不會(huì)擴(kuò)大到民間放送，但依然無法阻止新聞界對(duì)政府公權(quán)干預(yù)報(bào)道活動(dòng)的批判及對(duì)言論自由價(jià)值本身的反思。日本新聞協(xié)會(huì)發(fā)言人發(fā)表談話指出：“為維護(hù)報(bào)道、放送自由計(jì)，無法讓此次事件輕易蒙混過關(guān)�！痹诙卮僬�府“自律”，停止對(duì)新聞機(jī)構(gòu)政治介入的同時(shí)，呼吁修改與“命令放送”相關(guān)的“放送法”。

　　從事后披露的材料看，開始時(shí)，對(duì)就某項(xiàng)具體國策下達(dá)放送命令的做法是否構(gòu)成對(duì)新聞報(bào)道自由的侵害的問題，政府并沒有十分的把握。因此，11月8日，菅義偉曾向主管國家放送廣播事業(yè)的獨(dú)立行政管理機(jī)構(gòu)“電波監(jiān)理審議會(huì)”咨詢?cè)撁�令的合法性。但是，�?名成員組成的審議會(huì)僅用了不到1小時(shí)的時(shí)間，就得出了“命令適當(dāng)”的答復(fù)。正是基于這個(gè)答復(fù)的精神，菅義偉做出了放送命令。因?qū)徸h會(huì)的審議過程是非公開的，詳情不得而知。但從審議程序所花時(shí)間和在整個(gè)審議過程中從未向NHK方面確認(rèn)任何情況這點(diǎn)來看，所謂“審議”，究竟是否經(jīng)過了充分論證，其實(shí)相當(dāng)可疑。

　　按政府的解釋，此次之所以出臺(tái)如此具體的放送命令，是因?yàn)橐恍┏�鮮官員也是NHK短波國際放送的聽眾，有必要向他們傳達(dá)綁架問題是日本最重要課題的信息，以強(qiáng)化對(duì)朝施壓�？蓡栴}是，放送命令一旦涉及具體播放內(nèi)容，且以“國家最重要課題”的名義加以貫徹實(shí)施的話，客觀、中立的報(bào)道原則就難免受到傷害，言論自由未嘗不會(huì)成為政治的犧牲，這不僅與“放送法”一向弘揚(yáng)的所謂“不偏不黨”、“政治中立”及“編輯自由”的精神背道而馳，而且離新聞媒體監(jiān)督公權(quán)力、滿足公民知情權(quán)的天賦使命也相去甚遠(yuǎn)。

　　事實(shí)上，為鼓勵(lì)在朝綁架受害者勇敢地活下去，進(jìn)一步加深國際社會(huì)的同情和理解，促進(jìn)綁架問題的徹底解決，NHK國際放送所起的作用不可謂不大：從今年1月到9月，NHK國際放送報(bào)道的約2000條關(guān)于朝鮮的消息中，與綁架問題有關(guān)者就占了700條，但離對(duì)朝強(qiáng)硬的安倍政府的要求顯然還有相當(dāng)距離。

　　但是，在民主主義社會(huì)，作為社會(huì)公器的大眾傳媒畢竟不是國家的喉舌，任何國家利益的達(dá)成和國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施雖離不開新聞媒體的輿論造勢(shì)，但卻不應(yīng)當(dāng)是代表國家的政府公權(quán)力單方面強(qiáng)制的結(jié)果，否則便是媒體的失格、墮落。對(duì)日本來說，尤其要警惕借所謂“國策”綁架民意的做法——沒有什么“國策”具有高于言論自由價(jià)值本身的權(quán)威。

　　“NHK事件”凸現(xiàn)病灶

　　此次事件，表面上是作為新聞媒體的NHK受到政治壓力，報(bào)道自由受到行政權(quán)力侵害的問題，其背后則暴露出代表國家的政府在新聞自由價(jià)值理念上的模糊認(rèn)識(shí)及新聞媒體本身與體制、權(quán)力的某種含混不清的“粘連”。換句話說，NHK既是新聞自由權(quán)利遭侵害的受害者，某種意義上，也是把自己的權(quán)利拱手讓渡他人的始作俑者，至少是“共謀者”。

　　該事件之所以迅速引起輿論關(guān)注，是因?yàn)橛腥ツ甑摹癗HK事件”在先——作為輿論監(jiān)督機(jī)關(guān)，NHK已不止一次被反置于輿論批判的視野之下。

　　2005年初，NHK拍攝了一部以戰(zhàn)時(shí)從軍慰安婦和天皇的戰(zhàn)爭(zhēng)責(zé)任為題材的電視片。投入正式放送前，NHK的干部把樣片作為“征求意見稿”呈給政府重要閣僚和自民黨高官們“審片”。也許是時(shí)任內(nèi)閣官房長官、自民黨代理干事長的安倍晉三和時(shí)任經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)相的中川昭一等實(shí)力派政治家施加了某種壓力，也許是基于NHK單方面的“自肅”，審來審去的結(jié)果，44分的片子被剪掉4分，成了40分的片子，乃至有些地方內(nèi)容的銜接和連貫出了問題。事件被《朝日新聞》曝光，引發(fā)了兩家媒體之間一場(chǎng)曠日持久的口水戰(zhàn)。《朝日新聞》在朝日系學(xué)術(shù)月刊《論座》雜志上，組織了一組重磅批判文章，作為“緊急特輯”推出，總標(biāo)題開宗明義《NHK是媒體嗎？》，致使NHK前會(huì)長海老澤勝二黯然辭職。

　　對(duì)于這個(gè)事件，盡管事后包括安倍晉三在內(nèi)的政府高官一致矢口否認(rèn)“壓力”說，并對(duì)《朝日新聞》等媒體的輿論攻勢(shì)做出強(qiáng)硬姿態(tài)，但NHK當(dāng)局對(duì)公眾的陳情說明到底還是泄露了天機(jī)：就制作中的節(jié)目內(nèi)容，由NHK高層將樣片呈送有關(guān)政治家，進(jìn)行“事先說明”，乃業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的“理所當(dāng)然”，“在談?lì)A(yù)算問題的時(shí)候，順便端出了片子的話題……”對(duì)一向提倡報(bào)道自由、自主編輯的媒體來說，這等于變相承認(rèn)了政治壓力的存在。不僅如此，所謂“事先說明”，就是接受審查，無異于實(shí)行新聞檢閱，而新聞檢閱是違憲行為。

　　眾所周知，與一般商業(yè)電視臺(tái)不同，NHK沒有廣告，完全靠國家預(yù)算和直接從電視受眾征收的“受信費(fèi)”來維持運(yùn)營。預(yù)算、決算和高層人事都要通過國會(huì)審議，因此，為確保順利過關(guān)，由精通國會(huì)運(yùn)作、能輕易搞掂政治家的人出任會(huì)長，是一條“潛規(guī)則”，這就是為什么NHK會(huì)長多系政治部出身的原因。可以說，這種構(gòu)造的形成、坐大和定型化，才是NHK最大、最本質(zhì)的問題，它注定了NHK的攝像鏡頭所聚焦的，不是視聽受眾，而是政界。

　　不過，盡管存在著這樣那樣的問題，NHK作為日本的國家電臺(tái)、電視臺(tái)，依然承載著國民不薄的期待。人才濟(jì)濟(jì)加制作預(yù)算的豐厚，一些巨額投入的鴻篇巨制，如災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)題材的節(jié)目，幾乎非NHK莫屬。承擔(dān)這種角色的“NHK特別放送”（“NHK Special”），為一個(gè)必要的場(chǎng)景，不惜派遣大隊(duì)人馬長駐現(xiàn)場(chǎng)（有些是海外現(xiàn)場(chǎng)），追求專業(yè)效果到了近乎偏執(zhí)的程度。這種大制作當(dāng)然是那些靠廣告收入維持運(yùn)營的民間放送吃不消的。所以，在某些報(bào)道領(lǐng)域，NHK沒有對(duì)手和競(jìng)爭(zhēng)，完全是獨(dú)占的。這也是國民對(duì)其期待甚殷的原因。日本的電視觀眾，不僅希望看到來自伊戰(zhàn)前線的最新戰(zhàn)況和美國中期選舉的選情，更關(guān)心日本國內(nèi)政治的內(nèi)幕，而后者，恰恰是在政界人脈、資源應(yīng)有盡有的NHK所能為而不為的。

　　在這種情況下，日本社會(huì)要求NHK改革的呼聲越來越強(qiáng)。加之近年來，NHK內(nèi)部接連曝出財(cái)物丑聞，人們審視它的視線也變得越發(fā)嚴(yán)峻，拒繳受信費(fèi)者也越來越多，已到了足堪影響運(yùn)營的嚴(yán)重程度。據(jù)說，由于有太多的受信費(fèi)難以入賬，NHK不得不一再削減員工工資、壓縮經(jīng)費(fèi)開支，以最少的人員投入來謀求最高的制作效率。對(duì)此，總務(wù)相菅義偉明確表態(tài)說，作為對(duì)受信費(fèi)拒繳的應(yīng)對(duì)，將檢討受信費(fèi)滯納金制度。但是，受信費(fèi)拒繳問題的實(shí)質(zhì)，是受眾對(duì)放送內(nèi)容的政治介入和NHK自身的財(cái)物丑聞、與政治家“粘連”的不滿，引入滯納金制度不僅不能根本解決問題，反而有可能激化矛盾。

　　NHK的問題，是結(jié)構(gòu)性的，非一日之寒，有積重難返的一面，其本質(zhì)是獨(dú)立性的問題：靠公共資金運(yùn)營的媒體能否維系獨(dú)立于政治的尊嚴(yán)？這方面，一個(gè)常常被用來比照的案例是英國國家廣播公司（BBC）。圍繞伊戰(zhàn)問題，與英政府當(dāng)局尖銳對(duì)立，為此，BBC高層去職。但繼任者如法炮制，并明言將繼續(xù)為媒體的獨(dú)立性而戰(zhàn)。

　　從機(jī)制上說，BBC有獨(dú)立的經(jīng)營委員會(huì)，從而保證了新聞獨(dú)立的貫徹。更重要的，在體制架構(gòu)之上，還有一種基于自由主義歷史傳統(tǒng)的、根深蒂固的社會(huì)共識(shí)，那就是：成為政府的附庸，是一切價(jià)值淪喪的開始。

　　冷戰(zhàn)后，日本新聞界兩極分化，形成了《朝日》、《每日》VS《讀賣》、《產(chǎn)經(jīng)》的格局。廣播電視媒體也自動(dòng)站隊(duì)，基本上構(gòu)成了兩種勢(shì)力對(duì)峙的構(gòu)圖。如系基于各自政治理念，本著公平、公正的游戲規(guī)則相互辯論的話，倒還算是公民社會(huì)應(yīng)有的差強(qiáng)人意的姿態(tài)。但更多的情況是利益集團(tuán)和政治團(tuán)體的利益先行，媒體跟進(jìn)、造勢(shì)，挺不同勢(shì)力的媒體互相攻訐、拆臺(tái)而已。在表面不可開交的你來我往之間，對(duì)大眾傳媒來說最重要的社會(huì)共識(shí)反而倒無從孕育，甚至漸行漸遠(yuǎn)。

　　從這個(gè)意義上說，日本媒體，雖規(guī)模龐大、總量驚人，但其扎根于現(xiàn)代公民社會(huì)價(jià)值理性的根基尚淺。無論是對(duì)于此次“命令放送”，還是類似去年“NHK事件”中的新聞檢閱，只有全社會(huì)媒體人不分政見、立場(chǎng)，一致大聲說“不”，才能形成對(duì)抗反言論自由勢(shì)力的統(tǒng)一戰(zhàn)線，才有望構(gòu)筑符合大眾傳媒和公民社會(huì)恒久利益的社會(huì)共識(shí)。（鳳凰周刊）

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