季衛(wèi)東：落實(shí)信訪(fǎng)條例還應(yīng)另辟蹊徑

　　新的信訪(fǎng)條例在２００５年５月１日開(kāi)始施行，與此同時(shí)，十年前頒布的舊條例失去效力。這次修改行政法規(guī)的背景是：自１９９５年制定信訪(fǎng)條例以來(lái)，全國(guó)群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)（尤其是集體上訪(fǎng)）件數(shù)明顯擴(kuò)大、持續(xù)遞增；
尤其是近幾年，越級(jí)上訪(fǎng)、進(jìn)京直訴的潮流愈來(lái)愈洶涌，各種社會(huì)矛盾正在匯集到中央政府，信訪(fǎng)案件的數(shù)量構(gòu)成呈現(xiàn)所謂“中央多、基層少”的“倒金字塔”型。按照規(guī)定，國(guó)家信訪(fǎng)局行政編制僅１７０名，但在去年卻受理了近三十多萬(wàn)封申訴信函、接待了十幾萬(wàn)人次的登門(mén)造訪(fǎng)。顯而易見(jiàn)，即使所有正式工作人員都夜以繼日地處理信訪(fǎng)業(yè)務(wù)也仍然無(wú)法應(yīng)付這樣龐大的工作量。于是修改條例的基本思路自然而然著重于改變信訪(fǎng)的“頭重腳輕”畸形，把顛倒了的案件數(shù)量“金字塔”再顛倒過(guò)來(lái)，對(duì)有關(guān)事項(xiàng)實(shí)行屬地管理、逐級(jí)化解。

　　為什么舊的信訪(fǎng)條例不能見(jiàn)效，以致造成這樣嚴(yán)重的事態(tài)？其中的緣故一言難盡。從信訪(fǎng)者的角度來(lái)看，主要起因于群眾對(duì)中下級(jí)機(jī)構(gòu)的不信任以及借助“上旨”加強(qiáng)自己相對(duì)于下級(jí)官僚或強(qiáng)勢(shì)群體的談判地位的策略。從受理信訪(fǎng)者的角度來(lái)看，則由于缺乏實(shí)權(quán)的無(wú)力感以及規(guī)避纏訟、推卸責(zé)任的動(dòng)機(jī)。針對(duì)上述癥結(jié)，新條例采取了以下兩項(xiàng)基本舉措。

　　第一、建立全國(guó)信訪(fǎng)信息系統(tǒng)，鼓勵(lì)以電子郵件等書(shū)面方式的申訴，以數(shù)碼技術(shù)等先進(jìn)通訊手段來(lái)疏通信訪(fǎng)渠道。在理想狀態(tài)中，這個(gè)系統(tǒng)可以保持信訪(fǎng)相對(duì)于其他救濟(jì)制度的最大優(yōu)點(diǎn)――成本低廉、立案便捷，也可以通過(guò)聯(lián)網(wǎng)和查閱的技術(shù)性安排使中央政府收集基層信息的能力不至于因就地解決問(wèn)題的規(guī)定而削弱，還可以對(duì)各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的處理申訴的績(jī)效進(jìn)行觀(guān)測(cè)和追蹤管理�？梢哉f(shuō)，全國(guó)信訪(fǎng)信息系統(tǒng)的構(gòu)想與現(xiàn)代常見(jiàn)的監(jiān)獄建筑結(jié)構(gòu)――邊沁－�？率降摹碍h(huán)視監(jiān)督裝置”――的設(shè)計(jì)頗有些類(lèi)似之處，即借助中央塔樓的視線(xiàn)掃射，造成對(duì)那些處于一覽無(wú)遺境地的周?chē)�各�?jí)單位內(nèi)活動(dòng)的威懾效果，甚至建構(gòu)起某種特殊的權(quán)力關(guān)系，即使在無(wú)人操作條件下也能實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化控制。

　　第二、在一定程度上賦予各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)以解決問(wèn)題的實(shí)權(quán)，并建立相應(yīng)的責(zé)任制，完善辦理和督辦的程序，改變只轉(zhuǎn)不辦、效率低下的狀態(tài)。例如信訪(fǎng)條例第２８條規(guī)定信訪(fǎng)工作人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)妥善處理申訴事項(xiàng)，不得推諉、敷衍和拖延；
第７條規(guī)定建立信訪(fǎng)工作責(zé)任制并把有關(guān)活動(dòng)績(jī)效納入公務(wù)員考核體系；
第１３條使信訪(fǎng)與各種解紛機(jī)制直接聯(lián)系；
第３１條規(guī)定對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪(fǎng)案件可以舉行公開(kāi)聽(tīng)證；
第３２條規(guī)定信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)在作出決定后應(yīng)當(dāng)督促有關(guān)方面執(zhí)行；
第１６條規(guī)定不得越級(jí)上訪(fǎng)，按照一事不再理的原則也不得重復(fù)走訪(fǎng)；
第１８條規(guī)定走訪(fǎng)的人數(shù)或者代表人數(shù)均不得超過(guò)５人；
第３４條和第３５條規(guī)定信訪(fǎng)人對(duì)處理決定不服可以向原辦理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)查，如果對(duì)復(fù)查意見(jiàn)仍有不服，可以向上一級(jí)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核，如果對(duì)復(fù)核意見(jiàn)仍有不服按照一事不再理的原則終結(jié)信訪(fǎng)程序。

　　但不得不看到，如果不改變制度的前提條件，這兩項(xiàng)措施恐怕是很難真正落到實(shí)處的。既存的規(guī)范和話(huà)語(yǔ)表明，信訪(fǎng)包括行政監(jiān)察與行政上的申訴處理這兩個(gè)方面，兼有薈集社會(huì)信息、掌握民意輿情的效用；
在這里，下情上達(dá)、上行下效是制度設(shè)計(jì)的核心價(jià)值，為了維持和加強(qiáng)中央集權(quán)的管理方式，越級(jí)陳情、上告乃至直訴本來(lái)是應(yīng)該受到鼓勵(lì)的。何況尋找不同門(mén)徑去訴苦申冤求解決的過(guò)程本身也是一種宣泄方式，因此在理論上，信訪(fǎng)網(wǎng)絡(luò)的“路路通”結(jié)構(gòu)可以避免民怨郁結(jié)、不滿(mǎn)逐步累積成為爆炸性的破壞力量。如果片面限制上訪(fǎng)，則有可能堵塞傳達(dá)信息和指令的渠道，也會(huì)在中下層官僚自行其事、互相結(jié)托之余使中央政府面臨基礎(chǔ)失控的危機(jī)。

　　“信訪(fǎng)”這一概念的本意是指人民群眾通過(guò)信函或面談等方式向各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位提出批評(píng)、建議、申訴以及要求，屬于人民對(duì)行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人進(jìn)行民主監(jiān)督的一種權(quán)利。而處理來(lái)信來(lái)訪(fǎng)的作業(yè)則被理解為反映群眾呼聲、防止違法亂紀(jì)現(xiàn)象、提高各種職能活動(dòng)的效率的行政性工作。新的信訪(fǎng)條例第２條和第３條繼續(xù)堅(jiān)持這樣的定義。既然如此，那么信訪(fǎng)在實(shí)質(zhì)上就不是一種可以由當(dāng)事人單方行使的訴權(quán)，也不是必經(jīng)的決策程序。對(duì)某一事項(xiàng)受理不受理取決于信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的酌情判斷，如何決定也在很大程度上屬于自由裁量權(quán)的范疇。在這樣流動(dòng)性很大的狀態(tài)中，所謂環(huán)視監(jiān)督、所謂嚴(yán)格責(zé)任都因缺乏明確的事先標(biāo)準(zhǔn)而很容易形式化，甚至反倒會(huì)進(jìn)一步助長(zhǎng)互相推諉以逃避對(duì)決定后果的責(zé)任的偏向。

　　另外，在加強(qiáng)責(zé)任制之際，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)與其他部門(mén)之間的權(quán)限關(guān)系也還有待明確。如果信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的主要功能是反映群眾的分散性陳情以及新的權(quán)利訴求，那么它其實(shí)不必直接解決問(wèn)題，只要向其他行政監(jiān)察部門(mén)或主管部門(mén)轉(zhuǎn)交案件并進(jìn)行督促即可。但在這種場(chǎng)合最重要的是它必須有足夠的權(quán)威或者多樣化的手段去施加壓力，使應(yīng)該負(fù)責(zé)的團(tuán)體或個(gè)人不敢違抗或懈怠。如果信訪(fǎng)局的活動(dòng)方式與其他行政監(jiān)察組織相比較沒(méi)有明顯的不同，那么它就純屬疊床架屋之余的累贅了，導(dǎo)致其他部門(mén)無(wú)法解決問(wèn)題的因素也同樣會(huì)束縛信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的手腳。但如果堅(jiān)持要讓信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)在其他行政監(jiān)督部門(mén)之外直接處理申訴，那么為了避免重復(fù)勞動(dòng)、重復(fù)受挫的不合理性，它只有另行發(fā)揮超越于所有行政機(jī)關(guān)的上級(jí)審或者最高復(fù)議機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督功能，并且必須有條件擺脫那些導(dǎo)致地方政府、其他監(jiān)察部門(mén)以及司法機(jī)關(guān)無(wú)法妥善解決問(wèn)題的各種障礙。

　　綜上所述，在中國(guó)現(xiàn)行體制下，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)要有所作為就必須打破行政內(nèi)部監(jiān)督的窠臼，從外部監(jiān)督上另辟蹊徑。為此可以進(jìn)一步動(dòng)員的權(quán)威資源不外乎公眾傳媒的輿論壓力和人大常委會(huì)的權(quán)力，兩者都以民意為基礎(chǔ)，符合建立信訪(fǎng)制度的初衷，也可以避免重蹈其他行政監(jiān)察部門(mén)處理同一事項(xiàng)時(shí)失敗的覆轍。由此可見(jiàn)中國(guó)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步改革的基本方向或出路應(yīng)該是對(duì)行政權(quán)的民主監(jiān)控。為此，首先需要重新定義國(guó)家信訪(fǎng)局與人大監(jiān)督功能、政府的監(jiān)察部門(mén)、審計(jì)部門(mén)之間的分工合作關(guān)系。其次，還必須確保信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)具有卓然獨(dú)立的地位和權(quán)威性。應(yīng)該明文規(guī)定國(guó)家信訪(fǎng)局的調(diào)查權(quán)可以涉及任何行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)，在調(diào)查過(guò)程中不受任何其他機(jī)關(guān)干預(yù)；
其調(diào)查報(bào)告以及對(duì)有關(guān)涉案機(jī)關(guān)的勸告和意見(jiàn)應(yīng)該采取文件以及新聞等方式公布，特別是應(yīng)該借助公眾傳媒的力量加強(qiáng)監(jiān)督。只有在滿(mǎn)足以上要求之后，中國(guó)的信訪(fǎng)制度改革才能真正見(jiàn)效，新條例才不會(huì)再次變得形同虛設(shè)。

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