李煒光：公共服務(wù)：政府存在的唯一理由

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對國家職能問題的討論一般總是圍繞著傳統(tǒng)中國的政府究竟是管得多了還是管得少了、政府的職能作用究竟是太強(qiáng)了還是太弱了的問題進(jìn)行，實(shí)際上這里面有誤解。應(yīng)該說：就統(tǒng)治者的權(quán)力不受法律的制約而言，傳統(tǒng)中國的政府確實(shí)很強(qiáng)大，說一不二，專斷無比，但是，如果是就統(tǒng)治者為社會提供公共服務(wù)、有效地管理社會而言，它又是相當(dāng)羸弱的。

　　中國民間自古就存在著一種 “政府崇拜”文化，“全能國家”和“國家至上”的觀念長期占據(jù)著思想意識的主導(dǎo)地位。這種觀念對國家作用的強(qiáng)調(diào)高于對國家的制度約束的強(qiáng)調(diào)，對國家稅收強(qiáng)制性的強(qiáng)調(diào)高于對納稅人和公民權(quán)利的強(qiáng)調(diào)，對國家財(cái)政“生產(chǎn)性”的強(qiáng)調(diào)高于對國家提供公共服務(wù)的強(qiáng)調(diào)，對國家提取民間財(cái)富合理性必要性的強(qiáng)調(diào)高于對民間監(jiān)督國家支配財(cái)富支配方式的強(qiáng)調(diào)，從而把國家這個“怪物”高高地凌駕于社會和人民之上。統(tǒng)治者往往把國家擺在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心位置上，認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主角是政府，而不是民間或個人，認(rèn)為只要賦予政府以足夠的財(cái)富控制權(quán)力與能力，只要公民和地方政府無條件地服從中央政府的安排，國家就無所不能，包括變?nèi)碎g為天堂。

　　然而，從古到今，“全能國家”都只是神話，不是事實(shí)。

　　一個政府的存在，無論它有多么崇高或深遠(yuǎn)的理由，作為一個公共機(jī)構(gòu)最基本最起碼的功能其實(shí)是非常簡單明確的，這就是“組織和執(zhí)行公共產(chǎn)品的供給”，包括產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場環(huán)境和秩序、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、國家安全等。顯然，傳統(tǒng)中國的政府在這些方面幾乎無所作為。

　　提供好的公共服務(wù)是人類社會需要政府的理由，甚至是唯一的理由。正是由于市場無論運(yùn)行得多么正常和高效都無法生產(chǎn)出公共產(chǎn)品，納稅人才愿意降低自己的可支配收入向政府納稅，這是納稅人整體利益所決定的，因此，在市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)制度和憲政民主的政治制度下，納稅人是社會的主人，是納稅人授權(quán)給政府，而不是相反。

　　納稅人和所有公民的整體利益體現(xiàn)在政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量上，體現(xiàn)在政府通過良好的財(cái)政制度參與社會財(cái)富的再分配，以矯正市場缺陷或其他原因?qū)е碌纳鐣�不公正，避免貧富差距極端化和由此引發(fā)劇烈的社會動蕩。

　　政府與公民個人之間的關(guān)系并不是什么統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是一種特殊的交易關(guān)系。政府向公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，公民向政府繳納稅收。這里，稅收既是政府提供公共服務(wù)所獲得的報(bào)酬，也是公民購買政府服務(wù)的價(jià)格，二者之間應(yīng)當(dāng)是均衡的和等價(jià)的。而稅收負(fù)擔(dān)的高低則主要取決于政府所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。凡是用納稅人的錢建立的機(jī)構(gòu)和設(shè)施必須讓所有的納稅人共享，不管是一年交了100萬還是只交了幾元錢，應(yīng)該是完全一樣的待遇。

　　公共財(cái)政的觀念是，如果你用的是納稅人的錢，那么你得到的成果就應(yīng)該讓納稅人分享。比如，公立學(xué)校是政府投資建設(shè)的，這些學(xué)校的圖書館、計(jì)算機(jī)、藝術(shù)展覽等就必須向所有公民開放，任何人不得通過這些設(shè)施和設(shè)備謀取私利。私立學(xué)校是用私人的金錢建立的，可以不向社會公眾開放，但如果私立學(xué)校中有一項(xiàng)專利申請得到了政府的資助，那么這個專項(xiàng)就必須向社會公眾開放了，不開放應(yīng)當(dāng)是非法的。大學(xué)里的博士研究如果接受了政府的資助，論文或發(fā)明成果就屬于納稅人，如果有人拿它去申請專利據(jù)為己有，也是非法的。預(yù)算支出項(xiàng)目在人民代表大會辯論通過的時候，代表們不僅要向公眾解釋這些項(xiàng)目對國家有什么好處，更重要的是要讓公眾信服它們對納稅人有什么好處，特別是對民間經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有什么好處。官員們更要懂得，你所花費(fèi)的每一分錢都是納稅人交的稅金，怎樣做才能向納稅人交代得過去而不是向自己的上級領(lǐng)導(dǎo)顯示政績，是必須首先要認(rèn)真考量的事情。

　　既然憲政制度下納稅人是社會的主人，政府及其公務(wù)人員是主人“雇”來辦事的（為納稅人和所有公民提供公共服務(wù)），是社會的公仆，那么公仆就只能把事情辦好，不能辦壞，更不能利用主人授予的權(quán)力謀取私利。世界上絕對沒有人愿意雇傭一幫虎狼之人來騎在自己的頭上作威作福，也絕對沒有人愿意繼續(xù)花錢雇傭缺乏正義的司法機(jī)關(guān)使這種欺壓公民的行為合法化。納稅人有權(quán)知道自己交出去的錢是怎么花的，花在哪里，花了多少，花的效果如何以及該不該花，公仆們則有義務(wù)向人民交代財(cái)政收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，有關(guān)的項(xiàng)目和數(shù)字應(yīng)當(dāng)是具體的、細(xì)化的和準(zhǔn)確的，有義務(wù)向人民公開自己的私人帳戶，有義務(wù)制造公共福利而不是公共禍害。

　　在憲政民主國家，沒有“百姓”，只有“公民”。百姓社會與公民社會的最大區(qū)別，就在于前者強(qiáng)調(diào)的是公民的義務(wù)，后者強(qiáng)調(diào)的是公民的權(quán)利。政府及其公務(wù)人員不論為公民做多少好事，都是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模�不需要誰去頌揚(yáng)，政府不會在媒體上表揚(yáng)自己做了10件、20件“實(shí)事”，不會出現(xiàn)“特困”居民在“送溫暖”之類的活動中邊掉眼淚邊說些稱頌政府的話，更不允許譏諷“百姓”“端起碗吃肉，放下筷子罵娘”的事發(fā)生，因?yàn)椋�“罵娘”是公民的權(quán)利，天經(jīng)地義；
因?yàn)�，政府官員為人民做多少好事都是應(yīng)該的，沒有自吹自擂的理由。

　　對照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)制度的要求，我國政府在制度性和運(yùn)行性市場規(guī)則、產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)等公共服務(wù)方面還存在著較為嚴(yán)重的缺失現(xiàn)象，民營經(jīng)濟(jì)還沒有得到平等的法律地位（包括稅收和收費(fèi)的平等地位）；
電信、電力能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施（均屬于公共產(chǎn)品）的價(jià)格追逐企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營性成本支出，減弱了企業(yè)的再生產(chǎn)能力和科技創(chuàng)新能力，使社會有效需求愈加不足，這恐怕是一方面國家財(cái)政收入連年超增長，另一方面民間財(cái)路枯竭，民間創(chuàng)造財(cái)富的能力不是上升而是逐步衰落的主要原因。

　　不得不承認(rèn)，我國宏觀經(jīng)濟(jì)表面上的繁榮已經(jīng)掩蓋不住深層次問題的日益暴露：企業(yè)預(yù)期利潤的減少使投資受到影響，政府大量發(fā)行貨幣只會快速加大儲蓄數(shù)字，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)通脹和通縮兩種局面的不確定。伴隨著巨大的財(cái)政赤字，“跑部錢進(jìn)”的鬧劇卻持續(xù)上演不衰，人們心里明白，這種得不到監(jiān)督的巨大的貨幣流出，會在人性自私的膨脹中醞釀多少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。自2003年起，很多跡象表明，國家經(jīng)濟(jì)增長與人民生活水平的提高明顯表現(xiàn)為相互脫節(jié)，盛行多年的GDP概念逐步?jīng)]落，而質(zhì)疑改革的呼聲卻有日益高漲的趨勢，以致不得不由中央領(lǐng)導(dǎo)人出來“說話”，澄清是非。

　　人們往往只是把經(jīng)濟(jì)增長上存在的問題歸結(jié)為內(nèi)需不振，殊不知政府向社會提供的公共服務(wù)不到位才是問題的根源。

　　改革了快30年，我國各級政府依然像一個個超大型的企業(yè)，其職能與定位并沒有根本性的改變，仍然有著強(qiáng)烈的參與市場競爭的本能與動力；
政府機(jī)構(gòu)的裁減和改革還遠(yuǎn)未完成，“吃飯財(cái)政”的問題依然嚴(yán)重，財(cái)政收入中相當(dāng)大的部分還要耗費(fèi)在“人頭費(fèi)”上面，在這種情況下，以年度超千億的速度增長的稅收究竟能有多少用在提供公共服務(wù)方面呢？政府又有什么理由拋開經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展執(zhí)意地提高財(cái)政的汲取能力呢？

　　實(shí)際上，市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政所要求的政府改革，并不是只是機(jī)構(gòu)的裁減，而是政治體制的改革，也就是構(gòu)建一個公正的、民主的、法治化的和真正為納稅人和所有公民提供公共服務(wù)的政體。在這方面，我們幾乎無所作為。

　　作為公共產(chǎn)品生產(chǎn)者和提供者的政府，在免費(fèi)教育、衛(wèi)生保健和特殊困難補(bǔ)助金等公民的基本權(quán)利方面，應(yīng)當(dāng)更多地向社會的弱者傾斜，因?yàn)檫@將有利于加強(qiáng)社會弱勢群體的自保能力和競爭能力，改善他們在機(jī)會利用上的不平等地位。但從目前的實(shí)際情況來看，社會弱勢群體尚未享受到不分城鄉(xiāng)一律平等的權(quán)利、一視同仁的稅收負(fù)擔(dān)、無歧視的教育和保健制度等國民待遇，許多家庭和個人不得不把大部分收入用于醫(yī)療、子女教育、養(yǎng)老防老等基本生存方面。這種情況在中國農(nóng)村表現(xiàn)得更加明顯，目前不僅農(nóng)村過剩勞動力沒有失業(yè)保障，連“五保戶”、烈軍屬的社會救濟(jì)、救助費(fèi)和撫恤費(fèi)用也由農(nóng)民自己承擔(dān)，這即不符合社會公正的原則，國家也沒有盡到向全社會提供公共服務(wù)的責(zé)任。

　　政府的財(cái)政行為應(yīng)以公共利益和為社會提供公共服務(wù)為依歸，在使用其權(quán)力時作到經(jīng)濟(jì)而有效，不能按照利潤最大化的準(zhǔn)則征集和運(yùn)用財(cái)政資金，不能只是從政府的財(cái)政需要出發(fā)，單純憑借政府的壟斷地位和權(quán)力強(qiáng)制性地向社會提取。政府的權(quán)力，包括財(cái)政權(quán)力必須得到來自公民和法律的有效監(jiān)督，否則將導(dǎo)致公共財(cái)富非法流入私人腰包，最終將形成這樣一種局面：政府征的稅越多，財(cái)政支出的效益就越差，對社會財(cái)富的浪費(fèi)就越大。

　　中國社會歷來存在較大面積的偷逃稅收的現(xiàn)象，人們過去總是將其歸因于中國人的納稅意識差，實(shí)際上也與政府的公共服務(wù)不到位直接相關(guān)。既然政府沒有對私人產(chǎn)權(quán)提供足夠的保護(hù)，個人的逃稅行為也就有了“合理”的理由。當(dāng)然，我并不主張個人逃稅，只是想說明一個道理：與打擊偷逃稅行為相比，強(qiáng)化自己的公共服務(wù)功能可能更重要。因?yàn)檫@將創(chuàng)造出一個和諧的和可長久依賴的稅收來源，從長遠(yuǎn)來看，政府的財(cái)政提取能力不但不會減弱，反而會增強(qiáng)。

　　能夠約束自己的權(quán)力和規(guī)模并為社會提供好的公共服務(wù)，已經(jīng)是我國政府在21世紀(jì)面臨的一場最大的考驗(yàn)，能否交出一份成績良好的答卷，全國人民在看著呢。

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