趙燕菁：財產(chǎn)稅與政府行為

　　分稅制是改革開放以來最重要的一項制度創(chuàng)新。正是這項偉大的改革，使地方政府成為真正意義上獨立的財政實體，各地的積極性得到了極大的發(fā)揮。中國經(jīng)濟也由原來中央政府一臺“發(fā)動機”推動為主，演變?yōu)橹醒胝�府與地方政府多臺發(fā)動機共同推進。

“區(qū)域經(jīng)濟”成為過去十年中國經(jīng)濟最引人注目的經(jīng)濟現(xiàn)象之一。

　　但也正是由于“分灶吃飯”，各地政府擁有了越來越多自己的利益。中央政府和地方政府的政策“博弈”，已經(jīng)成為國家經(jīng)濟中無法回避的事實。地方政府“不同招呼”、“政績工程”、“過度招商”、缺少科學(xué)的發(fā)展觀，成為中央政府政令不通的標準答案。于是，越來越多的“檢查組”，“督察員”從京城派往全國各地，越來越多的權(quán)利被上收中央，垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門也不斷增加�！翱醋〉胤健保�似乎成為宏觀調(diào)控的政策核心。

　　把宏觀經(jīng)濟失控歸咎于地方政府，是一個容易的借口。但如果不能對地方政府的行為的深層原因作出正確的解釋，就依然無法找到解決中央與地方府“博弈”的正確途徑。

　　政府的角色

　　要理解政府的行為，首先就必須對政府在經(jīng)濟生活中角色，有一個正確的理解。

　　從經(jīng)濟學(xué)的角度看，政府可以被當作一個“經(jīng)營空間的企業(yè)”——通過為其行政邊界里的經(jīng)濟人（居民、企業(yè)）提供公共服務(wù)（基礎(chǔ)設(shè)施、法律保障、公共安全等），獲取經(jīng)濟收益。政府主要通過兩種方式獲得收益。第一是對行政轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟活動收稅；
第二是直接出讓配套了各種基礎(chǔ)設(shè)施的土地。

　　一般來講，稅收主要是用于經(jīng)常性的公共服務(wù)，如法律、治安、教育、消防、基礎(chǔ)設(shè)施維護等；
土地收益則用于支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，如七通一平。由于地方政府的財政是統(tǒng)一，其中一項出現(xiàn)缺口時，就要用另一項的收入加以彌補。

　　在西方國家，大規(guī)模的城市開發(fā)規(guī)模很小，少量開發(fā)也是以民營機構(gòu)為主，政府職能主要體現(xiàn)在服務(wù)上；
中國由于處在城市化高速發(fā)展階段，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)，體現(xiàn)政府職能上，往往是開發(fā)與服務(wù)并重，甚至開發(fā)的職能更重（類似早期的香港或新加坡）。

　　像所有市場一樣，這個機制的如果要運行良好，關(guān)鍵取決兩點：第一是競爭，政府之間必須存在某種程度的競爭；
第二是定價，基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的提供，一定要能夠通過某種途徑獲得利潤。

　　政府的競爭

　　在西方主流經(jīng)濟學(xué)看來，政府對經(jīng)濟事務(wù)介入的越少越好。因為政府作為贏利的機構(gòu)，會通過自己壟斷的地位，排除競爭者，從而使社會產(chǎn)品的提供無法實現(xiàn)收益最大化。政府自身并沒有改進自身產(chǎn)品和服務(wù)的動力，更不會主動從贏利的生產(chǎn)（服務(wù)）部門退出。

　　但中國改革開放的實踐，打破了這個魔咒——政府的大規(guī)模介入，不僅沒有降低城市服務(wù)的質(zhì)量，反而創(chuàng)造了大批在世界上具有強大競爭力的城市。優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施和低廉的稅負，使得世界各國的企業(yè)趨之若鶩，物美價廉的產(chǎn)品，席卷世界市場。

　　其中一個關(guān)鍵的原因，就是世界上罕見的，激烈的政府競爭。

　　中國改革開放，并不是從弱化的政府公權(quán)力，并大規(guī)模私有化開。

　　中國經(jīng)濟增長的一個主要動力，來自于央地分權(quán)后，地方政府強大的盈利沖動和激烈的相互競爭。正是這種競爭，將市場信息傳遞到政府部門，迫使各地政府退出市場、壓低成本、改善設(shè)施、提高效率。其結(jié)果是，中國地方政府在短短的二十年之內(nèi)，從欠賬累累的落后狀態(tài)，建立起可以和發(fā)達國家比肩的城市基礎(chǔ)設(shè)施。

　　對比一下缺少地方政府競爭的印度、拉美等國家，就可以發(fā)現(xiàn)，專注于贏利的政府，往往要比專注于選票的政府，更能推動地區(qū)經(jīng)濟的成長，并最終可以為本地居民和企業(yè)提供更好的投資環(huán)境和福利�？梢哉f，正是由于激烈的地區(qū)競爭，使得中國政府的效率和基礎(chǔ)設(shè)施迅速提高到可以和其他經(jīng)濟競爭的水平。

　　從全球化的角度看，中央政府也是世界范圍內(nèi)的一個“地方政府”。像其他國家的中央政府一樣，無時不面臨著其他中央政府的競爭。目前多數(shù)對中國經(jīng)濟增長的解釋都集中在“改革”上，但對“開放”帶來的效果卻研究不多。從參與全球競爭角度看，“開放”甚至比“改革”更重要。正是由于開放，使得中央政府面臨其他中央政府的競爭，由國家計劃經(jīng)濟包辦一切的模式才被打破。

　　這就意味著，在全球化的今天，政府并不像現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)認為的那樣，是一個絕對壟斷的組織。作為一個經(jīng)濟實體，它必須像其他普通的企業(yè)那樣，改進其服務(wù)，提高其效率。否則，生產(chǎn)要素（勞動力、資金）就會“用腳投票”，流動到“更好”的地區(qū)。經(jīng)濟學(xué)理論在解釋中國經(jīng)濟增長時之所以失靈，就在于沒有意識到政府的企業(yè)本質(zhì)。

　　競爭體制創(chuàng)造核心競爭力

　　既然是競爭，就一定會有成功者和失敗者。國家政府之間是如此，地方政府之間也是如此。

　　不能因為中央政府壟斷地位消弱，地方開始維護自己的利益，或在競爭中，有些地方處于劣勢，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，低水平競爭，就輕易得出結(jié)論，認為這些都是“惡性競爭”。在壟斷競爭模型中，次優(yōu)的生產(chǎn)者，并非是簡單的“失敗者”。因為恰恰是由于環(huán)伺在“成功者”左右的這些“失敗者”，使其不敢利用壟斷地位，降低產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)的水平。

　　在這個意義上，地方政府之間相互“殺價”,推出各種“優(yōu)惠”，就不再是“過度招商”或“惡性競爭”，恰恰相反，正是由于這些看上激烈，甚者“殘酷”的競爭，使中國成為世界上最有競爭力的投資地。

　　日本企業(yè)之所以在國際上有強大的競爭力，不是由于他們在國內(nèi)受到保護，而是因為他們首先在國內(nèi)進行遠比其他國家更殘酷的競爭。同樣，中國地方政府的競爭力也是來源于殘酷的區(qū)域競爭。正是這種競爭制度支撐了中國經(jīng)濟的高速成長。這也是中國令世界其他政府感到害怕的地方。

　　非盈利的組織，不一定會比逐利的企業(yè)，更好地服務(wù)公眾利益。面對激烈競爭的企業(yè)，要比基于道德自愿的組織，有更強大的動機改進其質(zhì)量或服務(wù)。同樣，所謂“民選的”政府，也不見得會比非民選逐利的政府提供更好的公共服務(wù)。只要存在市場競爭，政府就一定會像一個普通的企業(yè)那樣，以加倍的努力和更高的效率，“討好”其“客戶”——納稅人（企業(yè)或居民）。

　　實踐表明，那些由于政體原因，只能將“討好選民”作為施政核心的政府，完全無法像中國政府一樣，高效率地參與對國際資本和技術(shù)的競爭。從種意義上來講，激烈競爭的地方政府，不僅不是導(dǎo)致國家利益流失、宏觀經(jīng)濟失控的罪魁禍首，而是中國在技術(shù)水平、資源資金十分匱乏條件下，參與國際競爭的真正的核心競爭力。

　　看不到這一點，拿發(fā)達國家不同政體下的政府職能簡單對比，并輕易得出地方政府“職能越位”，隨便妄言“轉(zhuǎn)變政府職能”，往好了說，不過是東施效顰，邯鄲學(xué)步；
往壞了說，乃是棄毀長城，自費武功。

　　公共產(chǎn)品的定價

　　地方政府目前存在的問題（重復(fù)建設(shè)、大規(guī)模圈占耕地、推動房地產(chǎn)擴張），并非源于地方政府基于地方利益導(dǎo)致的“無序競爭”，而是源于有缺陷的競爭規(guī)則——為地方政府公共服務(wù)限定的收益渠道和方式，決定了地方政府的行為模式。

　　現(xiàn)在，地方政府的主要工作之所以圍著開發(fā)商和企業(yè)家轉(zhuǎn)，并非由于其特別喜歡企業(yè)或開發(fā)商，而是因為在現(xiàn)行的制度下，除了少量個人所得稅外，地方政府無法直接向居民征稅。于是，企業(yè)（而非居民）就成為公共服務(wù)的主要客戶——“納稅人”。面對激烈的競爭，地方政府只能通過為投資者創(chuàng)造更好的“投資環(huán)境”的方式，間接地為城市居民提供公共服務(wù)。換句話說，政府職能的“缺位”，不是由于“執(zhí)政理念”或“政績考核標準”出了問題，而是由于公共產(chǎn)品在定價方式上存在制度上的缺陷。

　　改革開放以前，城市政府沒有真正獨立的財政，政府服務(wù)的好壞幾乎完全取決于中央政府的支持與否。而中央政府對地方政府的支持，主要通過工業(yè)項目配套的方式提供的。因為中央政府的財政收入來源，主要取決于工業(yè)企業(yè)的利稅上繳。地方政府提供公共服務(wù)的好壞，幾乎完全取決于是否能夠從上級爭取來項目。

　　改革開放以后，中央政府開始通過“包干”等方式與地方政府分成。特別是1994年的稅制改革，中央和地方政府正式“分灶吃飯”，地方政府政府成為具有自己利益的真正的“經(jīng)營實體”。地方政府的財富和行政效率也隨之大幅提高，激烈的競爭也由此開始，。

　　1994年的央地財政分權(quán)，是改革史上的一個里程碑。這次分權(quán)有三個特點。第一是大部分公共服務(wù)（普通教育、醫(yī)療、綠化、交通等）都下放給地方政府；
第二是稅收的大頭集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。在這個環(huán)節(jié)里，中央政府又通過增值稅的方式獲得收入的大頭（75%）。目前，地方稅已經(jīng)從分稅制改革時占20—30%，下跌到10%左右；
第三是稅收外的土地收益，非正式地界定給了地方政府。

　　這就意味著土地收益，成為地方政府提供公共服務(wù)的主要經(jīng)濟來源。

　　現(xiàn)在的很多分析認為，正是因為地方政府獲得了土地的經(jīng)營權(quán)，才導(dǎo)致了后來的地方政府“以地生財”的強大沖動。于是不少人得出結(jié)論，耕地的大量占用，是由于地方政府壓低地價，過度招商；
房價居高不下，是地方政府與銀行、開發(fā)商一起推高地價，導(dǎo)致地價上升。結(jié)論自然是更嚴格的監(jiān)督、土地收益分成、限制土地指出科目等方式，上收地方政府地權(quán)。

　　這種貌似有理的分析，并沒有看到問題的本質(zhì)。它不能解釋為什么地方政府會有壓低地價招商和抬高地價賣地這兩種完全相反的行為。

　　地方政府之所以會在不同的土地市場上，有完全相反的行為，問題出在土地收益實現(xiàn)的途徑。由于缺少財產(chǎn)稅這一經(jīng)常性的主體稅源，地方政府只能依靠一級土地市場一次性的土地收益獲得土地收益。

　　地方政府提供的公共服務(wù)是長期的連續(xù)行為，而土地收益是一次性的即時交易。為了支持公共服務(wù)的開支，地方政府必須找到一個途徑，將一次性的收入，轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期的可持續(xù)的現(xiàn)金流。這個途徑就是工商業(yè)的稅收。這就可以解釋為什么在廈門這樣的城市，房地產(chǎn)的價格遠遠高于商場和辦公樓，但政府卻寧可放棄巨額收益，堅持將濱海的高價值地段，用于酒店、辦公這些可以持續(xù)獲的現(xiàn)金收入的用途。

　　由于商業(yè)需要通過工業(yè)創(chuàng)造自身的消費（企業(yè)和職工帶來的服務(wù)需求和本地消費）。大力招商，鼓勵工業(yè)就成為所有地方政府擴大地方收益，維持公共服務(wù)的不二法門。地方稅收和地價是地方政府可以支配的“私房錢”。在不影響國家稅收的前提下，地方政府主要是通過這兩個費用的減免，來獲得相對其他地方政府的競爭優(yōu)勢。

　　但這種殺價并非是無限的。誰能夠?qū)�價格降到最低，取決于誰的效率更高。一般來講。處于優(yōu)越地理環(huán)境，具有高水平管理的城市，能提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。反映在一級房地產(chǎn)土地市場上，就是較高的樓面地價。一級土地市場上的高收益，使得地方政府可以更多地補貼工業(yè)土地，使之價格更加具有競爭力。反過來，工業(yè)的大規(guī)模聚集，又為一級土地市場帶來更多的需求，進一步抬升地價，為地方政府反哺工業(yè)創(chuàng)造條件。

(點擊此處閱讀下一頁)所有稅收的本質(zhì)，最終都是地租。賣地和租地，不過是獲得土地收益的不同手段。地方政府“零地價”招商，并非像學(xué)界和媒體描述的那樣是“不計代價”的行為，而是有目的地將一次性收益轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性收益的理性經(jīng)濟行為。地方政府拼命招商，不僅不是被媒體妖魔化的“追求短期政績”，相反，是一種對本地經(jīng)濟長期發(fā)展負責任的做法。

　　工業(yè)土地市場上均衡的地價，不是越低越好，而應(yīng)當剛好是次優(yōu)的地方政府排除出競爭的價格。這個價格就是企業(yè)在市場所能獲得的最優(yōu)價格。對于地方政府來講，工商業(yè)稅收、一級土地市場收益和工業(yè)補貼（地價和稅收減免）是統(tǒng)一計算的。政府的凈收益是所有收益的加總。工業(yè)的補貼只要能夠通過稅收和商品房市場創(chuàng)造出更多的收益，即使工業(yè)土地價格極低甚至“零地價”，也是一種合理的經(jīng)濟行為。

　　理解了這種追求長期收益造成的產(chǎn)業(yè)循環(huán)關(guān)系，就可以理解地方政府在工業(yè)土地和商業(yè)土地市場上，兩種完全相反的定價行為。也就可以解釋為什么越發(fā)達的地區(qū)，工業(yè)地價反而可以越低——因為低工業(yè)地價和高商業(yè)地價是地方政府將一次性收入轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性收入的兩個連續(xù)的環(huán)節(jié)。

　　地方政府的行為是一個整體。單獨評價任何孤立的環(huán)節(jié)（低工業(yè)地價或高商業(yè)地價），都會得出地方政府非理性經(jīng)濟行為的錯誤判斷。

　　實際上，中央政府也是地方政府競爭的間接受益者。為了競爭，地方政府用自己在一級土地市場上獲得收益，大舉投資基礎(chǔ)設(shè)施，并以低價土地的方式，對工業(yè)進行補貼，使我國工業(yè)在全球競爭中，獲得了超乎尋常的競爭力。其結(jié)果是直接導(dǎo)致工業(yè)稅收大增。

　　由于我國稅收的大頭在生產(chǎn)階段，根據(jù)新的分稅制，中央政府又獲得大頭。使得中央財政近年來，以超過GDP增速的幅度持續(xù)大規(guī)模增長。而這又同地方政府近年來在一級土地市場上收益快速增加密不可分。低工業(yè)地價和高商業(yè)地價，是一個硬幣的兩個方面。中央稅收的超速增長，來源于地方政府地租收益的轉(zhuǎn)移。不理解這一點，就無法解釋稅收何以能夠超過經(jīng)濟增長速度，持續(xù)地大幅增長。

　　現(xiàn)在有部門建議禁止地方政府低地價招商，限制政府一級土地市場收益的支配，企圖以此給地方投資和圈地降溫。這實際上是一種沒有理解市場機制下地方政府行為的笨拙做法。

　　校正稅收缺失

　　人們很容易想到的一個問題是，為什么其他市場經(jīng)濟國家的地方政府，沒有如此強烈的“市場沖動”和“招商狂熱”？為什么他們能夠退出競爭性的領(lǐng)域，而專注于公共服務(wù)？一個很重要的原因，就是發(fā)達市場經(jīng)濟國家的地方政府，有著與我國地方政府不同的收入渠道和方式。那就是他們的收入主要不是來自一次性的土地收益，而是來自可持續(xù)的經(jīng)常性收益——財產(chǎn)稅（物業(yè)稅）。

　　所謂財產(chǎn)稅，是泛指一系列以財產(chǎn)市場價值為稅基的政府稅收。這類稅收在發(fā)達國家，大多屬于地方稅。

　　以美國為例。聯(lián)邦稅以個人所得稅、 公司所得稅和社會保險稅三大直接稅為主，輔之以消費稅、遺產(chǎn)和贈與稅、關(guān)稅。州政府的稅收以銷售稅、總收入稅為主，輔之以個人所得稅、公司所得稅、消費稅、 遺產(chǎn)稅以及其他稅種。

　　地方政府則是財產(chǎn)稅為主體，輔之以銷售稅、個人所得稅和其他稅種以及規(guī)費。由于固定資產(chǎn)是一種不易折舊、快速增值的資本形態(tài)，積累效率極高， 同時其難于隱匿，征收成本低，因而能成為地方政府主要的稅源。財產(chǎn)稅在地方政府收入中的比重高達75.98%。

　　在我們進行國際比較時，一定注意中國的地方政府和外國的地方政府，在職能上有很大差別。

　　如果我們把城市看作一個社區(qū)的話，發(fā)達國家的地方政府就相當于物業(yè)管理公司。城市政府只要改進本地的治安、綠化、供水、供電、交通等，轄區(qū)內(nèi)的物業(yè)就會隨之升值，服務(wù)得越好，物業(yè)的價值就越高，政府所得到的財產(chǎn)稅就會越多。反之，服務(wù)水平降低，居民外遷，物業(yè)貶值，政府的收益隨之減少。如果進一步惡化，居民就會通過選舉“解雇”政府，換一家服務(wù)水平更高的“物業(yè)管理公司”。

　　而我國的城市政府，更像一個開發(fā)商。由于無權(quán)收取物業(yè)費（財產(chǎn)稅），所以他的收入是一次性的。為了維持小區(qū)今后的服務(wù)，就必須將七十年的物業(yè)管理費，貼現(xiàn)到現(xiàn)在一次收齊，然后通過買店面（相當于工業(yè)）獲得經(jīng)常性租金收益。這時，城市政府的地價就必須非常高（相當于土地出讓時，許諾了70年的無償售后服務(wù)），然后通過招商引資（而不是本地財產(chǎn)增值），將一次性獲得的收益，轉(zhuǎn)化為經(jīng)常性的長期收益。

　　在這個經(jīng)濟流程中，中國的地方政府的公共服務(wù)，主要不是靠居民直接支付，因此，政府并不需要發(fā)達國家政府那樣“看業(yè)主的臉色”，而“業(yè)主”（居民）也無法像發(fā)達國家的居民那樣通過投票，以納稅人的身份，監(jiān)督政府改進服務(wù)。這就導(dǎo)致一些地方政府的公共服務(wù)經(jīng)常處于缺失狀態(tài)。

　　很明顯，除非中國的地方政府能夠?qū)⑹杖胂癜l(fā)達國家那樣，通過經(jīng)常性的財產(chǎn)稅，直接為其提供的公共服務(wù)定價。否則，現(xiàn)在地方政府的職能就不可能真正實現(xiàn)從生產(chǎn)轉(zhuǎn)向服務(wù)的轉(zhuǎn)變�，F(xiàn)在，廣受抨擊的地方政府行為就依然是一種合理的存在。

　　盡快開征財產(chǎn)稅

　　中國經(jīng)濟就像一個大的經(jīng)濟比賽，運動員（地方政府）的行為出現(xiàn)問題，不應(yīng)當是簡單地取消比賽，而是要調(diào)整競賽的規(guī)則。一味地指責地方政府，并不能解決導(dǎo)致政府行為不規(guī)范的深層問題�，F(xiàn)在很多問題，看似出在地方，但根源卻是在中央。因為，比賽的規(guī)則——稅收立法權(quán)（稅種和稅基）——控制在中央手中，地方只是按照規(guī)則參加比賽。

　　征收財產(chǎn)稅的好處，首先是減少地方政府對工業(yè)投資的依賴。緩解地方政府過度的“投資沖動”和“招商饑渴”。政府不需要將獲得經(jīng)常性現(xiàn)金流的壓力，完全壓在發(fā)展產(chǎn)業(yè)上。

　　現(xiàn)在，中國的城市很難形成專業(yè)化的分工，所有的城市要想生存，獲得可持續(xù)的收益，就必須從建立工業(yè)開始，建立起完整產(chǎn)業(yè)循環(huán)。這就導(dǎo)致所有的城市，都被迫形成小而全的獨立產(chǎn)業(yè)鏈條。開征財產(chǎn)稅后，像三亞、海口這樣的城市，就可以發(fā)展專業(yè)化的居住和旅游，而其他靠近港口，接近市場的城市，則可以發(fā)展工業(yè)。居民可以選擇不同的區(qū)位生產(chǎn)和消費。城市之間則通過水平分工，尋找最適合自己的發(fā)展方向。地方政府根據(jù)自己的比較優(yōu)勢，從單純的價格競爭，轉(zhuǎn)變?yōu)椴町惢�的種類競爭。

　　其次，從轄區(qū)內(nèi)居民財產(chǎn)升值中獲得經(jīng)常性的收益，可以有效地引導(dǎo)開發(fā)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，為轄區(qū)居民提高更高水平的公共服務(wù)。在現(xiàn)在城市建成區(qū)，政府投入的學(xué)校、道路、綠化，往往很難收回，無法實現(xiàn)財務(wù)上的平衡。這就迫使地方政府將主要的注意力，放在自己壟斷了一級土地市場的新區(qū)。因為只有從一級土地市場獲得足夠的收益，才能支持老城高水平的公共服務(wù)（一般稅收往往只能覆蓋人頭費等的經(jīng)常性的開支）。

　　開征財產(chǎn)稅后，政府改善公共服務(wù)（治安、消防）和設(shè)施（文化體育設(shè)施、公園綠地、道路橋梁等），可以直接導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)物業(yè)價值的提高。稅基的擴大，反過來可以增加政府的收益。而增加的財政收入，可以進一步改善公共服務(wù)�，F(xiàn)在許多為民辦實事的公益項目，也就可以從偶爾為之，納入政府日常的工作日程。

　　為了擴大稅收，吸引居民，各地政府之間的競爭就會從誰會招商，轉(zhuǎn)向誰能提供更好的公共服務(wù)�！坝懞镁用瘛本涂赡苋〈�“討好企業(yè)”，成為地方政府新的施政目標。

　　第三，可以弱化限制人口自然流動的戶籍門檻，方便要素在空間上合理地配置。戶籍政策是目前仍在使用的少數(shù)幾個計劃經(jīng)濟的遺產(chǎn)。我國之所以無法取消實施多年的戶籍政策，就是因為缺乏一個經(jīng)濟的手段，甄別城市居民的身份。我們不知道誰是城市真正消費者，誰有資格享受城市公共服務(wù)（教育、醫(yī)療、交通等）隱含的各種補貼。

　　有了財產(chǎn)稅，居民的身份就會一目了然。無論這個居民是暫住還是永久，只要在本地納稅，就是本地居民，就有資格享受城市提供的各種服務(wù)。否則，像現(xiàn)在有人建議的流動居民可以同永久居民一樣享受城市的教育、醫(yī)療等福利，就不會有城市政府愿意改進本地服務(wù)水平。因為服務(wù)水平落差會吸引來過多的“免費搭車者”，使政府財政無以為繼。

　　顯然，從鑒別居民身份來講，以財產(chǎn)稅為主的個人（家庭）稅，是一種比戶籍管制更公平、更有效率的辦法。一旦個人成為城市的納稅人，戶籍制度就可以弱化成一種輔助性的管理手段。而在這個制度建立之前，所有希望仿效發(fā)達國家取消戶籍政策的建議，只能是紙上談兵。因為我們不具備其他國家的稅收甄別機制。

　　此外，開征財產(chǎn)稅還可以避免土地及其相關(guān)的財產(chǎn)，沉淀在低效率的使用者手中。現(xiàn)在，一方面土地極為緊缺，許多項目找不到發(fā)展的空間；
另一方面，許多個人和企業(yè)，以閑置住宅、土地的形式無償囤積和占用大量空間。

　　財產(chǎn)稅開征后，那些閑置住宅和土地資源的業(yè)主和開發(fā)商，就不能繼續(xù)無償享用政府的服務(wù)，而是必須計算其資源占用的成本，迫使他們要么出租，要么轉(zhuǎn)讓。而新進入的投資者，也要考慮其獲得的收益，是否足以支付擁有財產(chǎn)的代價。隨著閑置資源的釋出和流轉(zhuǎn)，投機性需求的減少，土地的稀缺可以得到有效緩解，房地產(chǎn)泡沫會得到真正有效的抑制。

　　方法及問題

　　從時機上來講，財產(chǎn)稅應(yīng)當在住房制度改革時，甚至土地制度有償使用開始時就同步推行。因為這項改革的受損者，是財產(chǎn)的擁有者，越是推遲改革，擁有財產(chǎn)的人就越多，改革的阻力就越大。

　　為了減少這項改革的阻力，財產(chǎn)稅一開始可以主要針對機構(gòu)法人和持有多套住宅的個人。對擁有第一套住宅、小戶型住宅的業(yè)主可以退還或免征財產(chǎn)稅。也可以配合宏觀調(diào)控政策，對于擁有多套住宅和閑置土地，依據(jù)其數(shù)量多少和時間長短采用累進征收的辦法。打擊投機性囤積。同時，應(yīng)當在生產(chǎn)環(huán)節(jié)減稅，以抵消財產(chǎn)稅收帶來的企業(yè)成本增加。

　　地方政府獲得財產(chǎn)稅后，對一級土地市場收入的依賴會逐漸減少。但政府對一級土地市場的壟斷不應(yīng)減弱。這是因為城市高速發(fā)展階段，大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，仍然是地方政府一項主要工作。這是與發(fā)達國家最大的不同�，F(xiàn)在，沒有民間的組織能夠比政府更有效率地大規(guī)模提供基礎(chǔ)設(shè)施。沒有壟斷土地市場的支持，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的投資就會重新出現(xiàn)缺口。有人建議失地農(nóng)民應(yīng)當參與分享城市建設(shè)后的土地收益，這實際上一種變相的國有資產(chǎn)流失。這樣做不僅會減慢城市投資和積累的效率，也會造成農(nóng)民之間的新的不公平。

　　現(xiàn)在的財政分權(quán)，還不是真正意義上的“財政聯(lián)邦制”。地方并沒有主體稅種，共享稅和轉(zhuǎn)移支付，是目前財稅制度的重要特征。一有風吹草動，脆弱的財政分權(quán)制度，很容易重新退回實際上的“統(tǒng)收統(tǒng)支”。財產(chǎn)稅的建立，意味著地方政府開始真正獲得獨立的財源。

　　有人認為，目前我國建立獨立的地方財政，條件尚不具備。理由是財政分權(quán)制的前提是地方政府的就角色要首先轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裉峁┕�共服�?wù)，地方預(yù)算能夠反映居民（而非官員的偏好），似乎沒有所謂西方式的“選舉民主”，分稅制就無法真正推行。這些理由實際上是倒因為果。

沒有財產(chǎn)稅，地方政府就不可能有動機轉(zhuǎn)變政府的角色。官員的偏好取決于比賽的規(guī)則。稅收基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移，自然會使政府預(yù)算反映居民的偏好。現(xiàn)在的政府也不是企業(yè)選的，但由于企業(yè)提供了絕大多數(shù)的政府收益，地方政府就不得不反映“企業(yè)的偏好”。(點擊此處閱讀下一頁)

　　一旦主要稅收是來自居民，無論官員偏好如何，地方政府間的競爭，就會自然迫使本地財政反映“居民偏好”。而且居民稅收所占比重越大，居民的意愿反映的就會越充分。地方政府的民主選舉，并非像有些學(xué)者暗示的那樣，是推行財政聯(lián)邦制的必要條件。同樣，地方政府必須的財政管理能力，也必須在實踐中進行學(xué)習(xí)。沒有獨立的財政，就會連學(xué)習(xí)的動機也不會有。

　　規(guī)則決定行為

　　在此次宏觀調(diào)控中，中央和地方擁有完全不對稱的話語權(quán)。學(xué)界和主流媒體幾乎異口同聲，將地方政府視作宏觀經(jīng)濟失調(diào)、中央政令不暢的主要原因。但更深入地分析卻發(fā)現(xiàn)，地方政府的行為是有其制度原因的。如果不能理解這些行為背后的深層原因，簡單將問題歸咎于地方政府政策執(zhí)行不力，不僅無助于宏觀經(jīng)濟深層問題的解決，反而有可能引導(dǎo)制度向傳統(tǒng)的體制復(fù)歸。

　　在各項制度中，稅收體制對地方政府的行為影響最大。正是這些制度，引發(fā)了地方政府之間激烈的競爭和中央和地方之間的利益博弈。這些競爭和博弈，不僅不是宏觀經(jīng)濟的負面因素，相反，乃是推動我國經(jīng)濟高速成長，政府效能不斷提高的巨大動力。

　　的確，在激烈的競爭和博弈中，地方政府行為出了一些問題。但這不是因為競爭本身造成，導(dǎo)致問題的是競爭的規(guī)則。如果沒有了競爭，規(guī)則也就失去了效力，中央政府反而會喪失影響地方政府行為的重要手段。因此，宏觀調(diào)控真正需要的，不是限制競爭，而是規(guī)范行為；
不是取消比賽，而是改進規(guī)則。

　　規(guī)則的改進，要比直接管制地方政府行為，甚至代替地方政府決策更有效率。市場經(jīng)濟帶來的問題，只能通過市場的辦法解決。開征財產(chǎn)稅，就是抓住地方政府一次性土地收益，與經(jīng)常性的公共服務(wù)支出的矛盾，從根本上校正被稅制缺失扭曲的政府的行為。反對地方政府將土地作為發(fā)展經(jīng)濟的興奮劑，并非禁止地方政府從土地中獲取合理的收益�，F(xiàn)在的當務(wù)之急，就是盡快開征財產(chǎn)稅，并使其逐漸成為地方政府的主體稅源。這樣，地方政府的收益，就可以從一次性的出讓土地，轉(zhuǎn)變到經(jīng)常性的財產(chǎn)稅收。

　　如果中央政府能夠抓住時機，通過宏觀調(diào)控，對包括稅制、土地流轉(zhuǎn)在內(nèi)的制度進行改革，地方政府行為就會發(fā)生改變，行政管理就會因此更上一個臺階。

　　（作者：趙燕菁 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院）

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