林雙林：中國公共財(cái)政面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策

　　摘要：改革開放以來我國在經(jīng)濟(jì)上取得了驚人成就，然而也出現(xiàn)了諸如收入差別擴(kuò)大、社會(huì)保障薄弱，環(huán)境污染加重等問題，亟須政府增加轉(zhuǎn)移支付和提供更多的公共消費(fèi)品。與此同時(shí)，我國也面臨企業(yè)要求減少稅賦的壓力。為了保持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，我國應(yīng)該優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高公共消費(fèi)品支出在政府支出中的比重；
繼續(xù)改革稅制，優(yōu)化稅率；
繼續(xù)縮小政府消費(fèi)，提高政府效率；
加大扶貧力度，建立可行的私人捐獻(xiàn)免稅法，鼓勵(lì)私人扶貧；
發(fā)揮地方政府在提供公共產(chǎn)品、調(diào)節(jié)收入分配和籌措資金中的作用。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政改革；
稅制優(yōu)化；
公共產(chǎn)品；
和諧發(fā)展

　　收稿日期：2006－05－18

　　作者簡(jiǎn)介：林雙林，男，陜西省眉縣人，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

　　一、引言

　　二十多年的改革開放使中國正經(jīng)歷著近代以來最好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，年人均國民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率高達(dá)9%.中國驚人的經(jīng)濟(jì)成就，贏得世人普遍贊譽(yù)。應(yīng)該看到，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨種種挑戰(zhàn)，如地區(qū)差別，城鄉(xiāng)差別，貧富差別，人口老齡化，社會(huì)保障體制不完善，公共消費(fèi)品不足，教育投資欠缺，環(huán)境污染，等等。所有這些問題都影響中國社會(huì)和諧與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，也都與公共財(cái)政有關(guān)。本文探討如何通過公共財(cái)政改革，解決上述這些問題，促進(jìn)社會(huì)和諧與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

　　公共財(cái)政涉及到政府的收入和支出，稅收政策制定，及種種干預(yù)措施。斯密（1776）在《國富論》中指出，每個(gè)人在市場(chǎng)上追求個(gè)人利益可以達(dá)到促進(jìn)社會(huì)利益的目標(biāo)。然而，市場(chǎng)會(huì)失靈，市場(chǎng)運(yùn)作的結(jié)果可能不是社會(huì)理想的結(jié)果。例如，市場(chǎng)決定的收入分配可能不公平；
市場(chǎng)決定的教育投資可能不夠；
市場(chǎng)決定的污染環(huán)境的產(chǎn)品產(chǎn)量可能太高；
市場(chǎng)決定的公益品的產(chǎn)量可能太低；
等等。這就產(chǎn)生了對(duì)政府干預(yù)的需要。斯密本人也并沒有否定政府的作用。[1]

　　許多發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)起飛階段也曾出現(xiàn)過中國目前出現(xiàn)的問題。18世紀(jì)英國發(fā)生工業(yè)革命，之后蔓延歐美。機(jī)器開始代替手工，工廠代替作坊，私營(yíng)企業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，勞動(dòng)生產(chǎn)率大大提高，城市化開始，財(cái)富急劇增加，貧富懸殊增大，環(huán)境污染加劇。經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展和市場(chǎng)失靈促使作為研究政府行為和干預(yù)措施的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展。一個(gè)多世紀(jì)以來公共經(jīng)濟(jì)學(xué)不斷發(fā)展，并直接影響政府行為和決策。工業(yè)化國家加強(qiáng)了勞工保護(hù)的力度，限制工作長(zhǎng)度，保障工作條件，制定最低工資，提供醫(yī)療保障，發(fā)放退休金、失業(yè)救濟(jì)金，實(shí)行中小學(xué)義務(wù)教育，等等，從而緩和了社會(huì)矛盾、保證了經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。

　　中國也能通過改革公共財(cái)政解決目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題。本文回顧近代的財(cái)稅改革，分析目前公共財(cái)政面臨的挑戰(zhàn)，探討如何改革公共財(cái)政以促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。

　　二、近代財(cái)稅改革及中國財(cái)政現(xiàn)狀

　　中國財(cái)稅思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。歷史上儒法論爭(zhēng)直接影響到財(cái)政思想和國家財(cái)政。法家強(qiáng)調(diào)政府的作用，要加強(qiáng)政府的功能。法家思想占主導(dǎo)地位的朝代稅收就高。儒家是小政府主義者，主張"輕徭薄賦。"歷史上中國財(cái)政往往很困難。稅收越低，老百姓越得不到納稅的好處，因?yàn)槎愂丈胁荒軡M足皇室的消費(fèi)需求；
越得不到納稅的好處，越不愿意納稅。中國的財(cái)政長(zhǎng)期以來就屬于"吃飯財(cái)政"，稅收的功能主要是為政府籌措資金。①「現(xiàn)代稅制的功能除了籌措資金外，還要促進(jìn)效率與公平�！�

　　從清末起中國就試圖引進(jìn)新稅種，但阻力重重。民國初期，軍閥割據(jù)，政局動(dòng)蕩，稅制基本沿襲清朝舊制，極為混亂。中央財(cái)力極為匱乏，政府靠舉債度日，中國的關(guān)、鹽兩大稅皆被外國債權(quán)國控制。這個(gè)時(shí)期，地方政府（主要是省政府）也發(fā)行內(nèi)、外債。由于軍閥割據(jù)，地方公債泛濫失控。1927年，北伐成功，中國重歸一統(tǒng)。國民政府收回關(guān)、鹽稅自主權(quán)，并在30年代進(jìn)行了一系列財(cái)稅改革。例如，改數(shù)千年的田賦為土地稅，開征統(tǒng)稅，并引入累進(jìn)的所得稅和遺產(chǎn)稅等直接稅。1928年，國民政府對(duì)中央和地方公債發(fā)行權(quán)予以限制、規(guī)范�？箲�(zhàn)開始后，中央政府統(tǒng)一發(fā)行公債，停止地方政府的公債發(fā)行。這個(gè)時(shí)期，中國政府向俄、英、美等國借債十多億美元。從1946年到1949年，美國給中國政府貸款高達(dá)六十多億美元。[2]39

　　1949年中華人民共和國建立后，在空前穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，國家開始推行稅制改革。政務(wù)院于1950年1月發(fā)布《全國稅政實(shí)施要?jiǎng)t》。規(guī)定在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一征收14種稅，包括貨物稅、工商業(yè)稅、鹽稅、關(guān)稅、工薪所得稅、利息所得稅、印花稅、遺產(chǎn)稅、交易稅、屠宰稅、房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅、特種消費(fèi)行為稅和使用執(zhí)照稅。1950年政務(wù)院宣布向農(nóng)村人口以家庭為單位征稅，實(shí)行3%-42%的累進(jìn)稅率。

　　1953年，中國開始實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃。同時(shí)對(duì)稅制進(jìn)行調(diào)整。包括試行商品流通稅，調(diào)整貨物稅，修改工商稅，等等。1957年中國完成生產(chǎn)資料的社會(huì)主義改造，建立中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。政府除了向農(nóng)民征農(nóng)業(yè)稅外，還以低價(jià)購買農(nóng)產(chǎn)品形式向農(nóng)民征稅。企業(yè)實(shí)行利潤(rùn)留成制度，利潤(rùn)首先在政府和各部間分配，再在部門和國企間分配。1958年，國務(wù)院合并商品流通稅、貨物稅、營(yíng)業(yè)稅和印花稅為工商統(tǒng)一稅。同時(shí)，政府停止征收利息收益稅和文化娛樂稅。

　　從1958年到1960年，中國經(jīng)歷了"大躍進(jìn)"運(yùn)動(dòng)，財(cái)政出現(xiàn)赤字，通貨膨脹嚴(yán)重。1961年1月起實(shí)行經(jīng)濟(jì)調(diào)整方針，生產(chǎn)開始恢復(fù)，1965年經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到空前水平。1966年文化大革命開始。極左思潮把稅收制度當(dāng)成"煩瑣哲學(xué)"、"管、卡、壓"來批判。1973年，中國進(jìn)一步簡(jiǎn)化稅制，把企業(yè)的工商統(tǒng)一稅及其附加，房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、屠宰稅和鹽稅并為一種工商稅。大合并后，國有企業(yè)支付一種工商稅，集體企業(yè)繳納工商稅和工商所得稅。改革開放前，政府財(cái)政收入的主要來源是國有企業(yè)利潤(rùn)。例如，1978年國有企業(yè)的直接貢獻(xiàn)占到財(cái)政收入的50.5%②�！敢娯�(cái)政部，《中國財(cái)政年鑒（2003）》，中國財(cái)政雜志社，第39頁�！苟愂盏拇蟛糠忠瞾碜試�有企業(yè)[2].1978年財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為3111%.另外，由于農(nóng)業(yè)實(shí)行集體化，政府可以征調(diào)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。改革前政府強(qiáng)調(diào)重工業(yè)的發(fā)展，固定資產(chǎn)投資龐大，公共消費(fèi)品支出很小，因此，"在人民生活方面欠了賬".

　　1978年，在完成社會(huì)主義改造20年后，中國開始經(jīng)濟(jì)改革。稅制改革成了整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)重要部分。稅制改革經(jīng)歷了放權(quán)讓利、利改稅、財(cái)政包干制、利稅分流等階段。但是一系列的稅制改革無法改變政府財(cái)政收入下降的趨勢(shì)。財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重從1978年的31.1%下降到1993年的12.6%.中央政府財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重1985年為40.5%，1993年下降到22%③。「見財(cái)政部，《中國財(cái)政年鑒（2003）》，中國財(cái)政雜志社，第338頁。」

　　中央政府決心扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)。1994年，中國建立了分稅制。稅目從原來的37種減至23種；
稅收分為三類：上繳給中央政府的國家稅、地方和中央的共享稅和地方稅；
建立了國稅局和地稅局；
建立了稅收返還系統(tǒng)。從此，中央政府財(cái)政收入大大改觀。亞洲金融風(fēng)暴后，中國政府又采取了積極財(cái)政政策，發(fā)行了大量債務(wù)。近年來財(cái)政總收入增長(zhǎng)超過了GDP 的增長(zhǎng)。表1列出從1952到2004年中國財(cái)政的基本狀況。財(cái)政收入占GDP 的比重從1978年的31.2%下降到1995年的10.7%，然后上升到2004年的19.3%；
中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重從1978年的15.5%上升到2004年的54.9%.

　　三、中國公共財(cái)政面臨的挑戰(zhàn)

　　中國財(cái)政面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和轉(zhuǎn)移支付需求在增大。另一方面，中國正醞釀著新一輪的稅制改革，面臨降低稅率的壓力。此外，人們對(duì)政府繼續(xù)擴(kuò)大債務(wù)發(fā)行也有憂慮。

　　1.社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和轉(zhuǎn)移支付需求在增大

　　隨著城市化不斷推進(jìn)，人們需要共同消費(fèi)的東西即公共品就越來越多�，F(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)早已證明，私人也會(huì)提供公共產(chǎn)品，但數(shù)量不足，達(dá)不到社會(huì)最優(yōu)水平；
私人之間也可以進(jìn)行收入再分配，即富人直接救濟(jì)窮人，但轉(zhuǎn)移支付數(shù)量不夠，達(dá)不到最優(yōu)水平。因此，公共品需要政府提供，收入再分配需要政府干預(yù)。

　　多年來，政府財(cái)政支出大量用于大型公共投資工程，用于公共消費(fèi)品則不夠。公共消費(fèi)品包括城市交通、道路，垃圾、污水處理，空氣污染處理，公共環(huán)境衛(wèi)生設(shè)備，社區(qū)公園，公立學(xué)校，公共醫(yī)療，等等。我國公共消費(fèi)品不足顯而易見。例如，若我們到一個(gè)普通居民區(qū)參觀，就會(huì)看到居民室內(nèi)和室外的景象截然不同。室內(nèi)往往裝修得非常豪華，一出家門就截然不同了。樓道里往往很亂，一出樓就更差了。再例如，農(nóng)村有些地區(qū)的鄉(xiāng)村街道、道路、公共衛(wèi)生設(shè)施等都極差。在這些方面都需要政府增加開支。

　　還有政府對(duì)公共義務(wù)教育投入不足，義務(wù)教育名實(shí)不符。義務(wù)教育往往由地方政府管，而地方政府這些年財(cái)政困難。教育具有良好的外部效益（即不僅使受教育者得益，而且使社會(huì)其他人受益），應(yīng)該得到政府的補(bǔ)助。我國教育投資占國民生產(chǎn)總值的比重尚不到3%，低于世界平均水平。眾所周知，中國人歷來注重子女教育。這樣，家庭就不得不為教育付出很大的代價(jià)。目前，教育支出是低收入家庭的沉重負(fù)擔(dān)。

　　醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障體系不健全。中國的社會(huì)保障體系只覆蓋城市居民，不包括農(nóng)村居民。工業(yè)品價(jià)格上升，醫(yī)療費(fèi)用不斷增加，貧困家庭負(fù)擔(dān)日益加重。隨著城市化加速，農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，傳統(tǒng)的"養(yǎng)兒防老"的家庭保障體系正在瓦解，農(nóng)村老人成為真正的弱勢(shì)群體。中國預(yù)計(jì)在2020年出現(xiàn)社會(huì)老齡化，社會(huì)保障問題嚴(yán)重，需要跨代人之間的轉(zhuǎn)移支付。

　　收入分配的差距增大，需要政府更多的轉(zhuǎn)移支付。中國的收入差別主要表現(xiàn)在沿海和內(nèi)陸省份之間，城鄉(xiāng)之間，城市高收入和低收入者之間。去年農(nóng)村人均收入2936元，而城鎮(zhèn)人均收入已達(dá)9422元。這種趨勢(shì)還在繼續(xù)，城鎮(zhèn)人均收入每年以8%-9%的速度增長(zhǎng)，而農(nóng)村則以4-5%的速度增長(zhǎng)。中國的基尼系數(shù)已達(dá)0.45，超過了美國。①「聯(lián)合國《HumanDevelopment Report 2004》統(tǒng)計(jì)的有關(guān)國家和地區(qū)基尼系數(shù)如下：匈牙利0.244，日本0.249，瑞典0.250，德國0.283，印度0.325，法國0.327，加拿大0.331，澳大利亞0.352，英國0.360，美國0.408，中國0.447，俄國0.456，香港0.500，墨西哥0.546，智利0.571.」

　　自然環(huán)境惡化，亟須治理。我國從大煉鋼鐵開始就亂砍亂伐樹木，之后又毀林造田、圍湖造田，造成生態(tài)環(huán)境被破壞。改革開放后，工業(yè)發(fā)展迅速，工業(yè)污染加大；
農(nóng)業(yè)中大量使用化肥、農(nóng)藥，造成水土質(zhì)量下降。我國北方嚴(yán)重缺水，黃河不時(shí)斷流，地下水位越來越低，許多水域污染加劇，沙塵暴襲擊不斷南移，嚴(yán)重威脅人民生命健康。要抑制生態(tài)惡化、治理環(huán)境污染，政府需要花費(fèi)大量資金。

　　2.中國正醞釀著新一輪的稅制改革，面臨稅收減少的壓力

　　中國政府急需財(cái)政收入來提供公共產(chǎn)品和進(jìn)行收入再分配。然而，國家也面臨稅收減少的壓力。

　　內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并已討論很久，改革勢(shì)在必行。近年來，對(duì)國內(nèi)企業(yè)不平等征稅的不滿越來越多。對(duì)國內(nèi)企業(yè)征收的企業(yè)所得稅稅率是33%（其中30%歸中央政府，3%歸地方政府），目前外資企業(yè)和外商投資企業(yè)在開放地區(qū)的所得稅率只有15%或22%.此外，外國投資者還享有兩免三減的優(yōu)惠政策。中國企業(yè)過去靠逃稅、避稅來減輕稅負(fù)。隨著企業(yè)財(cái)務(wù)系統(tǒng)的不斷完善和國家稅收征管力度的不斷加大，企業(yè)的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)越來越重。統(tǒng)一國內(nèi)和國外企業(yè)的所得稅率，降低內(nèi)資企業(yè)所得稅是大勢(shì)所趨。國外許多專家呼吁通過取消企業(yè)所得稅來提高經(jīng)濟(jì)效率。過去二十多年，減稅浪潮席卷全球，許多國家都降低了企業(yè)所得稅。比如愛爾蘭將公司所得稅從43%降到12.5%，成為近來歐洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的國家。然而，在稅基未迅速增長(zhǎng)的情況下，中國內(nèi)資企業(yè)所得稅率大大下降會(huì)在短期內(nèi)造成國家稅收的減少。①「關(guān)于資本稅的改革對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，見LIN SHUANG-LIN ，China"s CapitalTax Reforms in an Open Economy，Journal of Comparative Economics ，Vol.32，p.p.128-147.」

　　增值稅改革已提上議事日程。目前我國實(shí)行的是產(chǎn)品型的增值稅。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　這種增值稅的稅基為國內(nèi)生產(chǎn)總值。標(biāo)準(zhǔn)稅率為17%.增值稅是政府的主要財(cái)政來源，占到總稅收的40%以上，是世界上增值稅占稅收總額最高的國家之一。中國沒有從增值稅稅基中扣除投資部分，也不扣除折舊。在歐盟國家，增值稅是消費(fèi)型的，投資被從稅基中扣除。采用消費(fèi)型的增值稅的目的是刺激投資。然而，中國的儲(chǔ)蓄率和投資率在世界上是極高的。降低增值稅的試驗(yàn)已在東北老工業(yè)基地開始。作者最近在關(guān)于增值稅的一個(gè)研究中估計(jì)，從消費(fèi)型的增值稅向收入型的增值稅轉(zhuǎn)化會(huì)使中國政府減少相當(dāng)一部分財(cái)政收入。

　　我國已免了農(nóng)業(yè)稅，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2003年農(nóng)業(yè)各稅收入占稅收總收入的4.35%.最近又將個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提高，以減輕城市低收入者負(fù)擔(dān)。這些減稅措施當(dāng)然無可非議，但都會(huì)減少財(cái)政收入。

　　總稅收是由稅率和稅基共同決定的。稅率下降一般會(huì)引起生產(chǎn)提高、稅基擴(kuò)大。如果稅率不是太高，降低稅率不會(huì)造成生產(chǎn)和稅基大幅提高，會(huì)造成稅收的減少；
如果稅率太高，降低稅率會(huì)促成生產(chǎn)和稅基大幅提高，使得稅收增加。

　　3.國債發(fā)行的潛力有限

　　改革開放后中國放棄了"既無內(nèi)債也無外債"的政策。中國財(cái)政自70年代末出現(xiàn)赤字，但整個(gè)80年代赤字相對(duì)很小。例如，1989年的預(yù)算赤字是159億元。1993年中國通過一部禁止財(cái)政部從中國人民銀行透支的法律。隨后財(cái)政赤字開始增加。在1997年政府預(yù)算赤字達(dá)582億元。1997年亞洲金融危機(jī)后，中國政府采取擴(kuò)張性財(cái)政政策。1998年政府預(yù)算赤字增加到922億元，2000年2，491億元，2002年達(dá)到3，150億元（占國民生產(chǎn)總值的3%）。②「財(cái)政部，《中國財(cái)政年鑒（2003）》，中國財(cái)政雜志社，第337頁�！�

　　中國實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策有其客觀原因。首先，中國稅收占國民生產(chǎn)總值的比重偏低，沒有多少減稅的余地。1978年財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重為31%，1985年為22.4%，1990年為15.8%，1997年僅為11.6%，2000年為13.9%.③「俄國近年采取減稅政策刺激經(jīng)濟(jì)。但俄國稅本來就高。2000年稅收占國民生產(chǎn)總值的比重為31.4%.」其次，中國儲(chǔ)蓄傾向很高，儲(chǔ)蓄率近年來達(dá)40%以上，減稅對(duì)內(nèi)需的刺激作用有限。當(dāng)然，這里還有個(gè)減什么稅、減多少的問題。

　　中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)多年來領(lǐng)先世界。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率如此之高，為什么還要實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策？一種可能的解釋是，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，只有在高速增長(zhǎng)的情況下，落后部門和地區(qū)才能生存發(fā)展，才能減輕就業(yè)壓力，保持社會(huì)穩(wěn)定。然而，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，實(shí)行高赤字財(cái)政政策，累積大量公債，經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)怎么辦？那時(shí)赤字必然更高，留給后代的債務(wù)負(fù)擔(dān)會(huì)更重。因此，長(zhǎng)時(shí)期實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策終歸不是上策。①「關(guān)于政府債務(wù)的作用經(jīng)濟(jì)學(xué)界爭(zhēng)論已久。李嘉圖早年指出，政府為了融資，可以向百姓借債，將來征稅還債，也可以現(xiàn)在就征稅，兩種做法的經(jīng)濟(jì)作用等同。多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為李嘉圖的"債務(wù)中性論"只有在嚴(yán)格的假設(shè)條件下才成立，而這些條件實(shí)際上滿足不了。其實(shí)，政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)是好是壞，關(guān)鍵取決于政府投資的效率。參見大衛(wèi)。李嘉圖《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)及賦稅原理》，商務(wù)印書館1981年版。」此外，人們也憂慮公共投資的效率。面對(duì)局部經(jīng)濟(jì)過熱的情形，中國政府已決定淡出擴(kuò)張性財(cái)政政策。

　　四、改革財(cái)稅體系促進(jìn)中國持續(xù)和諧發(fā)展

　　公共財(cái)政在中國社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的過程中扮演極其重要的角色。面臨社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和轉(zhuǎn)移支付的需求增加和企業(yè)及個(gè)人要求減少稅賦的矛盾，我們應(yīng)該考慮如何優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、優(yōu)化稅制，讓公共財(cái)政體系更公平、更有效；
同時(shí)，應(yīng)該發(fā)揮地方政府的作用。

　　1.提高公共消費(fèi)品支出在政府支出中的比重

　　上面提到中國目前公共消費(fèi)品嚴(yán)重不足。公共消費(fèi)品增加了，全民的福利水平就提高了。從社會(huì)角度講，我們生產(chǎn)的目的是為了消費(fèi)，為了讓人民幸福。應(yīng)該看到，政府征稅、提供公共消費(fèi)品除了能增加社會(huì)效益外，實(shí)際上也是收入的再分配，是財(cái)富從富人向窮人轉(zhuǎn)移的一種方式。富人可能居住在豪華的公寓，會(huì)有自己的花園，可能不利用公園、公共醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備和公共交通，子女可能上私立學(xué)校。窮人一般對(duì)公共消費(fèi)品需求大。

　　另外，提供更多公共消費(fèi)品可以讓老百姓看到納稅的好處，提高老百姓交稅的積極性。我們常聽說中國老百姓不愿意納稅。問題在于，政府把大量的錢花在大型公共工程上，老百姓納稅后往往看不到納稅所得到的具體好處，感覺不到切身利益。在美國，納稅人可以看到政府成天不斷地修橋補(bǔ)路；
可以感覺到自己孩子上公立中小學(xué)不交學(xué)雜費(fèi)；
可以享受社會(huì)保障。美國地方上的公共工程進(jìn)度往往慢得很，一個(gè)公共工程雇用很少的人，花很長(zhǎng)很長(zhǎng)時(shí)間，遠(yuǎn)不像中國這樣快。這可能是為了節(jié)約成本、保證質(zhì)量，但客觀上也讓納稅人常�？吹郊{稅的結(jié)果。當(dāng)然，繳納的稅負(fù)要比花在這些項(xiàng)目上的錢多。上面提到歷史上中國百姓納稅越少，越得不到納稅的好處，也越不想納稅。我們要走出這個(gè)圈子，"取之于民，用之于民"，喚起百姓納稅的自覺性。

　　2.縮小政府消費(fèi)，提高政府效率

　　中國的行政機(jī)構(gòu)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的，龐大的政府機(jī)構(gòu)為的是制定和貫徹國家計(jì)劃。在走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，政府機(jī)構(gòu)本應(yīng)縮小。然而，自經(jīng)濟(jì)改革開始以來，政府雇員和行政性開支反而大大增加了。政府行政人員數(shù)（國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體）從1978年的417萬增加到2000年的1086萬，比同期人口增長(zhǎng)快得多。這幾年，中國政府的裁員政策取得初步效果，行政人員數(shù)降到2002年的1053萬。②「國家統(tǒng)計(jì)局，《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2004）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，第134頁�！�

　　中國自古"學(xué)而優(yōu)則仕"，政府的雇員中相當(dāng)一部分是優(yōu)秀人才。大量的人才到政府工作，造成人力資本的浪費(fèi)。不是不要精英到政府做官，而是中國歷史上官本位思想太嚴(yán)重，到政府做官的精英太多了。另外，高材生到政府工作，工資少了心理會(huì)感到不平衡，就容易犯錯(cuò)誤。美國各級(jí)政府里雇員大都是很一般的人，雇員工資比私人企業(yè)雇員低。

　　我們的行政管理費(fèi)增長(zhǎng)也太快。1978年政府行政管理費(fèi)僅占政府總支出的4.7%，1987年增長(zhǎng)到9.3%，2003年達(dá)到19.3%�、邸肛�(cái)政部，《中國財(cái)政年鑒（2004）》，中國財(cái)政雜志社�！诡A(yù)算外行政管理費(fèi)增加更快。按1978年固定價(jià)格計(jì)算，預(yù)算外行政管理費(fèi)1982年為39.14億元，2000年達(dá)到627.85億元，是1982年的16倍！與此同時(shí)，其他支出增加緩慢。

　　例如，預(yù)算外城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)增長(zhǎng)緩慢，僅從1982年的21.62億元增到2000年的41.30億元。預(yù)算外城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)占預(yù)算外支出的比重1993年為5.2%，2002年為2.9%.預(yù)算外行政管理費(fèi)占預(yù)算外總收入1993年為28%，2002年為69%.③「財(cái)政部，《中國財(cái)政年鑒（2004）》，中國財(cái)政雜志社�！过嫶蟮�"吃皇糧"隊(duì)伍，將稅收相當(dāng)大的一部分吃掉。

　　我們要減員，要鼓勵(lì)能干的人走出政府機(jī)關(guān)，在生產(chǎn)中發(fā)揮作用。沒有行政開支的大幅度減少，稅負(fù)的降低、公共產(chǎn)品增加很難。最近人們總提"黃宗羲定理"，說的是歷史上每次減免百姓稅賦后，帶來的都是以后更多的稅負(fù)。這個(gè)謎并不難解。官員人數(shù)沒變，暫時(shí)減稅負(fù)，推遲消費(fèi)，過后得補(bǔ)上。這些年，政府一直為減員努力，但基層減員的任務(wù)還很艱巨。

　　另一方面，我們要擴(kuò)大政府服務(wù)，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。政府工作人員應(yīng)積極為老百姓服務(wù)，真正地做人民的公仆，使人民看到納稅帶來的好處。

　　3.完善捐獻(xiàn)免稅法，鼓勵(lì)私人扶貧，增加扶貧力度，緩和貧富矛盾

　　中國仍然不富裕，尚不能建立像西方國家那樣龐大的社會(huì)福利體系。但是，我們應(yīng)該加大扶貧力度。中國幅員遼闊，各地情況不同，應(yīng)該因地制宜。在重視農(nóng)村貧困問題的同時(shí)，也要重視城市貧困問題。中國的富人主要集中在城市，城市貧富反差比農(nóng)村大，更容易引起社會(huì)不安。

　　在政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，應(yīng)該鼓勵(lì)富人對(duì)窮人的直接幫助。目前，財(cái)富通過個(gè)人渠道再分配還不順暢。中國目前的捐獻(xiàn)免稅法規(guī)十分繁瑣，很少有人利用。我國應(yīng)完善捐獻(xiàn)免稅法，簡(jiǎn)化免稅手續(xù)，鼓勵(lì)私人捐獻(xiàn)。在西方國家，慈善機(jī)構(gòu)和教會(huì)在收入再分配中起著重要作用。西方國家（如美國）的稅法鼓勵(lì)人們捐獻(xiàn)，捐獻(xiàn)部分可以從應(yīng)納稅的收入中扣除，不用納稅。有錢人向慈善機(jī)構(gòu)和教會(huì)捐獻(xiàn)（實(shí)物或貨幣）。有的教會(huì)要求信徒把10%的收入交給教會(huì)，教會(huì)用其幫助窮人。美國有些大富翁已宣布將來把所有財(cái)富捐獻(xiàn)給社會(huì)，不給親屬。富人做的公益事情多了，社會(huì)就會(huì)更和諧。

　　另外，在中國的家庭內(nèi)部、親屬之間、家族內(nèi)部歷來存在著收入和財(cái)富的再分配，富者接濟(jì)貧者，強(qiáng)者扶持弱者，子女贍養(yǎng)父母，等等。雖然這種以家庭為單位的收入再分配具有局限性，但也能在一定程度上緩和矛盾，使社會(huì)和諧，所以應(yīng)該得到鼓勵(lì)。隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的發(fā)展，城市化加快，農(nóng)業(yè)人口的大量流入城市，大家庭內(nèi)部的收入再分配會(huì)越來越困難。應(yīng)該清楚，只靠富人直接扶貧，只依靠家庭內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付，再分配的力度是不夠的。上面提到，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)里早已證明個(gè)人之間的自愿的轉(zhuǎn)移支付不足于達(dá)到最優(yōu)的社會(huì)收入分配，政府還得參與收入的再分配。

　　4.繼續(xù)改革稅制，優(yōu)化稅率

　　整個(gè)稅制有個(gè)優(yōu)化問題。好的稅制應(yīng)該是公平的，有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，容易征收，能保證足夠稅收。這些原則有時(shí)是沖突的。比如，公平了，可能不利于增長(zhǎng)；
利于增長(zhǎng)，可能不公平。當(dāng)然，沖突也不是絕對(duì)的，稅改也可能既公平，又有利于增長(zhǎng)。我們能做到的，就是選擇一種平衡，公平、效率兼顧，該增的稅增，該降的降。稅率不是越高越好，也不是越低越好。中國有些稅的名義稅率是很高的。美國財(cái)經(jīng)雙周刊《福布斯》最近發(fā)布報(bào)告，在全球52個(gè)國家和地區(qū)中，中國內(nèi)地是全球稅負(fù)第二重的地方，僅居于法國之后；
中國香港則是僅次于阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國，全球第二個(gè)稅負(fù)最輕的地方。當(dāng)然，對(duì)這個(gè)排名也有爭(zhēng)議。《福布斯》的"全球2005稅務(wù)負(fù)擔(dān)指數(shù)"調(diào)查，度量綜合稅務(wù)負(fù)擔(dān)的指標(biāo)有5個(gè)，包括公司所得稅、個(gè)人所得稅、財(cái)富稅、雇主及雇員社會(huì)保障金及銷售稅。

　　中國個(gè)人所得稅最高邊際稅率為45%，美國只有35%（歷史上到過90%以上），香港的單一個(gè)人所得稅率為16%，而俄羅斯的單一個(gè)人所得稅率只有13%.雖然稅率高，中國2000年個(gè)人所得稅僅占國民生產(chǎn)總值的0.57%，占整個(gè)稅收收入的4.1%.發(fā)展中國家的個(gè)人所得稅的規(guī)模都很小，而發(fā)達(dá)國家個(gè)人所得稅的規(guī)模較大。例如，美國聯(lián)邦政府個(gè)人所得稅2001年占聯(lián)邦整個(gè)稅收收入的51.4%，州和地方個(gè)人所得稅占整個(gè)稅收收入的26%，綜合起來個(gè)人所得稅占整個(gè)稅收的42.3%[3]488.值得注意的是，近年來中國個(gè)人所得稅比國民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)快。

　　中國的公司所得稅率也很高。內(nèi)資企業(yè)的所得稅高達(dá)33%.俄國的公司所得稅率為24%.香港的公司利潤(rùn)稅率為17.5%.中國的企業(yè)所得稅在稅收中所占的比重比美國還高。美國2001年公司所得稅占聯(lián)邦稅收的8%，個(gè)人所得稅占50%，社會(huì)保障稅占35%，其他稅占8%；
公司所得稅占州和地方政府稅收的2%，個(gè)人所得稅占13%，財(cái)產(chǎn)稅占17%，銷售稅占20%，聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付占19%，其他收入占29%.①「See ，United States，Economic Report of the President ，2002.」綜合起來，美國的企業(yè)所得稅占總稅收的6.5%.中國的企業(yè)所得稅2003年占到總稅收的13%.另外，中國還有增值稅，稅率為17%.增值稅在世界上被稱為政府的搖錢樹，工廠機(jī)器一開就得交稅，不管賺不賺錢。中國企業(yè)的稅賦實(shí)在是不輕。圖1顯示中國主要稅目在稅收總額中的比重。增值稅遙遙領(lǐng)先，公司所得稅也不低，個(gè)人所得稅很低。

　　中國的企業(yè)稅賦應(yīng)該降低。降低企業(yè)稅賦會(huì)提高企業(yè)投資積極性，增加就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。

　　個(gè)人所得稅的潛力還很大。個(gè)人所得稅最高邊際稅率不低，我們要嚴(yán)加征管，堵塞漏洞。"簡(jiǎn)化稅制，擴(kuò)大稅基，降低稅率，提高效率"是當(dāng)今世界稅制改革的總趨勢(shì)。我們要具體情況具體分析，有增有減。

　　為了提供更多的公共產(chǎn)品，為了使收入再分配更公平，我們也應(yīng)考慮建立新稅種，如財(cái)產(chǎn)稅。前面講過，1950年我國就設(shè)置了房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅等稅種，后來被取消。財(cái)產(chǎn)稅在美國一直存在。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　個(gè)人所得稅南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)候引入美國，后因違憲而被取締，20世紀(jì)初補(bǔ)充憲法后才合法化。此后，所得稅在稅收中的比重不斷提高，財(cái)產(chǎn)稅比重在下降，兩者互補(bǔ)調(diào)節(jié)收入再分配。中國目前沒有個(gè)人財(cái)產(chǎn)稅，個(gè)人所得稅在總稅收中比重很小，收入分配很難得到調(diào)節(jié)。

　　我們?cè)诟母锒愔茣r(shí)，一定要把稅制和政府支出結(jié)合起來通盤考慮。俄國和獨(dú)聯(lián)體的許多國家最近紛紛實(shí)行單一的個(gè)人所得稅率，稅不怎么累進(jìn)，但國家向全體公民提供基本的教育和醫(yī)療服務(wù)以及社會(huì)保障。歐洲大部分國家都實(shí)行消費(fèi)型的增值稅，稅率也不那么累進(jìn)。但是，歐洲許多國家的社會(huì)福利是相當(dāng)好的。窮人雖然承受消費(fèi)型的增值稅的負(fù)擔(dān)，但可以得到大量的社會(huì)福利。美國實(shí)行累進(jìn)的個(gè)人所得稅，從窮人那里征的稅少，但社會(huì)福利也沒有歐洲那么高�？梢�，各國的稅制都是跟其支出結(jié)構(gòu)配套的。我國在改革稅制時(shí)候，一定要和政府支出聯(lián)系起來。這樣才能保證稅制公平。

　　5.發(fā)揮地方政府的作用

　　中央政府應(yīng)該提供跨地區(qū)的公共產(chǎn)品，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行收入再分配。地方政府最了解地方情況，應(yīng)該提供地方性的公共產(chǎn)品，以及在地方范圍內(nèi)進(jìn)行收入再分配。

　　在美國早期，州政府扮演著提供公共產(chǎn)品的重要角色。州政府主要從事交通運(yùn)輸?shù)然�礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如修運(yùn)河，修道路，修鐵路，等等。這個(gè)時(shí)期州政府發(fā)行的債務(wù)最多。后來，地方政府（縣、市、鎮(zhèn)政府）開始大量提供公共產(chǎn)品，包括公共衛(wèi)生系統(tǒng)等地方性基礎(chǔ)設(shè)施。這個(gè)時(shí)期，地方政府發(fā)公債最多。只是到了30年代大危機(jī)后，聯(lián)邦政府才開始在公共財(cái)政中扮演主角，成為政府債務(wù)的主要發(fā)行者。[4]61-82

　　中國1994年稅制改革后，地方政府很少有過財(cái)政盈余，年年是赤字，越來越大，依賴中央政府稅收返還。在地方政府財(cái)政赤字逐年增大的同時(shí)，中央政府財(cái)政財(cái)政盈余也在增加。2004年中國地方政府財(cái)政收入占財(cái)政總收入的45%；
財(cái)政支出占總支出的72%（見表1）。地方政府靠中央政府財(cái)政補(bǔ)助（主要是稅收返還）。中央的補(bǔ)助，級(jí)別越低的政府越難得到。這就是為什么中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政那么困難的原因。地方政府沒有稅收立法權(quán)力，沒有發(fā)行公債的權(quán)力。不少貧困地區(qū)政府往往拖欠工資，靠東挪西借度日，無余力提供必要的地方性公共產(chǎn)品。這樣，老百姓就很難直接感受到納稅的好處。

　　中央政府給地方政府財(cái)政補(bǔ)助在世界上很普遍。例如美國州和地方政府近20%的收入來自聯(lián)邦政府，日本地方對(duì)中央政府的依賴更大。這當(dāng)然不能全從經(jīng)濟(jì)角度解釋了。從經(jīng)濟(jì)效率上講，既然地方政府提供的公共產(chǎn)品多，就應(yīng)該考慮在分稅體系中加大地方政府的稅收收入份額。另外，中國幅員遼闊，各地差別很大，不妨試行給地方政府有限的稅收立法權(quán)和發(fā)行公債的權(quán)利，讓他們自己解決一點(diǎn)自己的財(cái)政困難問題。當(dāng)然，地方政府的稅收立法要按照嚴(yán)格的程序，公債發(fā)行必須受到嚴(yán)格的控制和監(jiān)督，避免20世紀(jì)初地方政府公債泛濫的局面。

　　五、總結(jié)

　　21世紀(jì)將是中國持續(xù)發(fā)展、和平崛起的世紀(jì)。公共財(cái)政在中國社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展中起著極其重要的作用。經(jīng)過幾十年的財(cái)政改革，中國已建立起龐大的財(cái)政體系。目前中國面臨社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和轉(zhuǎn)移支付的需求增加和企業(yè)及個(gè)人要求減少稅賦的矛盾。為了保持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，中國要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高公共消費(fèi)品支出在政府支出中的比重，讓老百姓切身體會(huì)到政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的好處，提高老百姓納稅積極性；
要繼續(xù)改革稅制，優(yōu)化稅率，并把稅制改革和政府支出改革聯(lián)系起來；
要縮小政府消費(fèi)，提高政府服務(wù)效率；
要加大扶貧力度，建立私人捐獻(xiàn)免稅法，鼓勵(lì)私人扶貧；
要發(fā)揮地方政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)和籌措資金中的作用。

　�。ǜ兄x劉偉、呂旺實(shí)和北京21世紀(jì)論壇2005年會(huì)議參加者對(duì)本文的評(píng)論和指正）

　　[參考文獻(xiàn)]

　　[1]亞當(dāng)。斯密。國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究[M].郭大力，王亞南，譯。北京：商務(wù)印書館，1997.

　　[2]孫翊剛。中國財(cái)政史[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2003.

　　[3]GRUBER ，JONATHAN.Public Finance and Public Policy [M].NewYork：Worth Publishers ，2005.

　　[4]WALLIS ，JOHN J .American Government Finance in the Long Run：1790to 1990[J ].Journal of Economic Perspectives ，Vol.14.

　　來源：《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2006年第6期

相關(guān)熱詞搜索：中國 對(duì)策 公共財(cái)政 面臨 挑戰(zhàn)