潘岳：戰(zhàn)略環(huán)評與可持續(xù)發(fā)展

　　中國已將可持續(xù)發(fā)展確定為基本戰(zhàn)略。

　　中央近年提出的樹立科學發(fā)展觀、構建和諧社會、建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會等一系列新理念，正是以可持續(xù)發(fā)展為核心。

　　美國的萊思特·布朗先生說：“由于中國如此龐大的人口，人類迄今為止走過的所有發(fā)展道路對中國都不能適用。要不了多久，中國非得開拓一條全新的航道不可。這個發(fā)明了造紙術與火藥的民族，現在面臨一個跨越西方發(fā)展模式的機會，向世界展示怎樣創(chuàng)造一個環(huán)境上可持續(xù)的經濟。中國若成功了，就能為全世界樹立一個光輝的楷模，為人仰慕效法；
中國若失敗了，所有的人都將為此付出代價�！币虼�，能否實現可持續(xù)發(fā)展從理念到行動的轉變，決定著中華民族偉大復興事業(yè)的成敗。沒有一個中國人希望失敗。

　　一、可持續(xù)發(fā)展呼喚戰(zhàn)略環(huán)評

　　戰(zhàn)略環(huán)評制度產生于美國1969年的《國家環(huán)境政策法》。該法案提出“在對人類環(huán)境質量具有重大影響的每一項建議或立法建議報告和其他重大聯邦行動中，均應由負責官員提供關于該行動可能產生的環(huán)境影響說明”。上世紀70年代中期，歐美其他國家開始將環(huán)境影響評價的應用擴展到戰(zhàn)略層次。80年代末，戰(zhàn)略環(huán)評開始被全世界廣泛接受，作用于戰(zhàn)略實施全過程（政策-計劃-規(guī)劃-項目），新的環(huán)境影響評價體系逐漸形成。如今，美國政府已經編制了好幾百部“戰(zhàn)略環(huán)境影響報告”。加拿大《關于政策和計劃建議的環(huán)境評價程序》規(guī)定所有聯邦政策和計劃，都必須經過戰(zhàn)略環(huán)評。英國、荷蘭、丹麥、瑞典等許多國家也都建立了戰(zhàn)略環(huán)評系統(tǒng)。1993年，歐盟發(fā)布文件規(guī)定，今后凡有可能造成顯著環(huán)境影響的開發(fā)活動或新的立法議案必須經過戰(zhàn)略環(huán)評。在亞洲，韓國環(huán)評法要求國家及地方政府在制定實施各種政策與計劃時必須進行戰(zhàn)略環(huán)評。日本出臺了一整套“計劃環(huán)境評價體系”，專門用于區(qū)域開發(fā)計劃中的戰(zhàn)略環(huán)評。以上國家的實踐表明，戰(zhàn)略環(huán)評是將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從宏觀、抽象概念落實到實際、具體方案的橋梁，是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的制度化保障。

　　中國面臨著經濟高速增長和環(huán)境資源嚴重不足的矛盾。以往的教訓證明，如果決策部門在提出政策和規(guī)劃時能更多考慮環(huán)境影響，并積極采取應對措施，不僅可以防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，也可大大減少經濟損失和社會矛盾；
如果不從各種開發(fā)建設活動的源頭去預防環(huán)境問題的產生，我們將永遠陷于防不勝防、治不勝治的惡性循環(huán)，并將在未來付出更大的政治成本與經濟代價。

　　缺少環(huán)境考慮的規(guī)劃與決策必帶來深刻的教訓。例如現有的大都市由于在規(guī)劃中沒有充分考慮環(huán)線路網帶給城市交通、市民居住、環(huán)境安全的負面影響，如今已使大都市交通長期擁堵不堪，城市布局像“攤大餅”一樣地無限擴張，加劇了城區(qū)內空氣污染和熱島效應。再如中西部省區(qū)在做能源、電力、重化工基地建設規(guī)劃時，由于沒有考慮到發(fā)展這些重污染行業(yè)必會與脆弱的生態(tài)環(huán)境產生尖銳矛盾，尤其是區(qū)域內有限的淡水資源根本無法支撐如此規(guī)模的開發(fā)活動，現已造成了幾代人都難以恢復的生態(tài)問題。總之，由于沒有充分考慮到環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展，我國的經濟仍是拼資源、拼環(huán)境的粗放型增長。

　　有鑒于此，要從決策入手，從宏觀角度出發(fā)，根據我國現有的資源與環(huán)境承載能力，制定出適合我國長時期發(fā)展的各項政策。我國的可持續(xù)發(fā)展，在于樹立可持續(xù)發(fā)展理念，在于制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，而凡可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必然包括戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。

　　從制度體系上看，我們原來只注重對建設項目開展環(huán)境影響評價，但建設項目只處于整個決策鏈（戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、計劃、項目）的末端，所以建設項目環(huán)評也只能補救小范圍的環(huán)境損害，無法從源頭上保護環(huán)境，也不能指導政策或規(guī)劃的發(fā)展方向，更不能解決開發(fā)建設活動中產生的宏觀影響、間接影響、二次影響、累積影響。2003年9月1日開始實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中確定了戰(zhàn)略環(huán)評的地位。該法明確要求對土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃和10類專項規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，這是對我國環(huán)境影響評價制度的重大完善。

　　歷史的教訓不能重復。為了真正落實科學發(fā)展觀，為了真正構建和諧社會，為了真正貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，戰(zhàn)略環(huán)評必須得以重視，戰(zhàn)略環(huán)評的理論與技術必須加以研究，戰(zhàn)略環(huán)評的制度必須付諸實踐。

　　二、規(guī)劃環(huán)評是戰(zhàn)略環(huán)評的切入點

　　什么是規(guī)劃環(huán)評？規(guī)劃環(huán)評是戰(zhàn)略環(huán)評的重要組成部分。戰(zhàn)略環(huán)評分為法規(guī)、政策、規(guī)劃環(huán)評，由于我國環(huán)評法中只規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評，因此只能將規(guī)劃環(huán)評作為戰(zhàn)略環(huán)評與綜合決策的落腳點，推進規(guī)劃環(huán)評就是推進戰(zhàn)略環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評評價的對象是在政策法規(guī)制定之后，項目實施之前，對有關規(guī)劃的資源環(huán)境可承載能力進行科學評價。相比項目環(huán)評，規(guī)劃環(huán)評真正開始實現了從微觀到宏觀，從尾部到源頭，從枝節(jié)到主干，從操作到決策的轉變和飛躍，是環(huán)境影響評價制度的一次根本性改革。有了規(guī)劃環(huán)評這項法律制度，就可以把環(huán)境因素納入到國民經濟與社會發(fā)展的綜合決策之中，就可以按照環(huán)境資源的承載能力和容量要求，對區(qū)域、流域、海域的重大開發(fā)活動、生產力布局、資源配置，提出更加科學合理的建議，以保證經濟社會健康有序向前發(fā)展。

　　《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定：環(huán)境包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。戰(zhàn)略環(huán)境評價的評價對象當然也就不再是狹義的水、氣、聲、渣，而是包括自然界和社會經濟更為廣義的大環(huán)境。戰(zhàn)略制定運作的過程本身就是對人們經濟行為（生產與消費）的調整，就是對社會資源的再分配。既然所制定的一系列戰(zhàn)略所產生的經濟行為會對環(huán)境造成影響，那么戰(zhàn)略環(huán)境影響評價就是對這種影響作出科學的評價。從理論上講，政策戰(zhàn)略環(huán)評應先行之，區(qū)域與行業(yè)的規(guī)劃環(huán)評次之，而建設項目的環(huán)評則再次之。因為政策戰(zhàn)略環(huán)評是真正意義上以主動積極的態(tài)度，對人類大規(guī)模開發(fā)活動進行預先評價，為領導層決策提供更具前瞻性和科學性的依據。但就中國現有國情而言，戰(zhàn)略環(huán)評的切入點只能在規(guī)劃環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評已經比建設項目環(huán)評定位更高，范圍更廣。規(guī)劃環(huán)評的主要作用在于：

　　一是規(guī)劃環(huán)評注重分析規(guī)劃中對環(huán)境資源的需求。根據環(huán)境資源對規(guī)劃實施過程中的實際支撐能力提出相應措施。環(huán)境戰(zhàn)略資源有5個，即能源資源、淡水資源、耕地資源、礦產資源、生物資源。中國這5大資源沒一樣不缺。我國人均耕地資源大約是美國的1/10，加拿大的1/30；
人均淡水資源是世界平均水平的1/4，京津塘地區(qū)更是世界平均水平的1/16。如此有限的資源再遭受污染和破壞，那我們的可持續(xù)發(fā)展也就成了一句空話。因此必須通過規(guī)劃環(huán)評來綜合分析環(huán)境資源對經濟社會發(fā)展的承載能力，設定開發(fā)強度的限制，提出切實可行的應對措施。

　　二是規(guī)劃環(huán)評最提倡開發(fā)活動全過程中的循環(huán)經濟理念。傳統(tǒng)的生產力布局注重資源條件、市場條件、運輸條件和勞動力條件，而忽視生態(tài)與環(huán)境條件。通過規(guī)劃環(huán)評，就可以更全面更綠色地設計產業(yè)結構，延長產業(yè)鏈條，縮短產業(yè)之間的鏈接縫隙，盡量使產業(yè)上下游結合起來，將上游產業(yè)的“廢物”變成下游產業(yè)的原料。“吃干榨盡”，使物質最大限度地轉化為財富和價值。

　　三是規(guī)劃環(huán)評能保證規(guī)劃與環(huán)境政策、法規(guī)的協(xié)調性。長期僵化的計劃經濟體制，導致條塊和部門分割，地方和部門關起門來閉門造車，使得各種規(guī)劃之間矛盾重疊。通過規(guī)劃環(huán)評能夠搭建一個平臺，即是將社會、環(huán)境和經濟作為一個整體綜合性地考慮，強調各地和各部門發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調性、公平性和均衡性，從而減少不同部門和地區(qū)間在資源環(huán)境方面的矛盾和沖突，打破行業(yè)壟斷和行政區(qū)劃，對資源總量與環(huán)境容量進行優(yōu)化配置，使資源分布和生態(tài)功能區(qū)域的劃分更加科學有機地結合。

　　四是規(guī)劃環(huán)評會考慮規(guī)劃區(qū)域內的環(huán)境累積影響。在項目環(huán)評中，即使每個建設項目環(huán)境影響能夠做到達標排放，但大環(huán)境中的污染總量仍是遞增的，這些“達標的”、“微小的”影響疊加起來就會突破環(huán)境容量，影響到整體的環(huán)境質量。比如，北京市所有的汽車都有環(huán)境綠色標識，但由于汽車總量在增加，北京城市道路上的大氣污染仍呈上升趨勢，局部路段存在著光化學污染威脅。通過規(guī)劃環(huán)評，能夠設定整個區(qū)域的環(huán)境容量，能夠限定區(qū)域內的排污總量，能夠將區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)�？刂圃谏鷳B(tài)環(huán)境容量許可的范圍內。

　　五是規(guī)劃環(huán)評可以提升社會評價的高度。許多規(guī)劃的實施，由于資源的枯竭與環(huán)境的破壞，可能會帶來一系列社會問題，而這些社會問題解決不當又會導致新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。例如庫區(qū)移民，如果單純的就地后靠，單純的發(fā)展農業(yè)，無疑會加重水土流失。因環(huán)境問題而引發(fā)的社會影響，必須在規(guī)劃環(huán)評中能得到充分關注并做出相應預防措施。

　　六是規(guī)劃環(huán)評能綜合考慮間接連帶性的環(huán)境影響。如我國的電力緊張，在電力發(fā)展規(guī)劃的環(huán)評中就必須綜合考慮到火電、水電和核電的環(huán)境影響，同時，還要考慮到在采掘、運輸環(huán)節(jié)的環(huán)境影響。再如全國高速公路網規(guī)劃了8.5萬公里的國道線，路修好了以后，必然會刺激汽車制造和石油開發(fā)，也必然會帶來更多的資源環(huán)境問題，這些間接的環(huán)境影響應當通過規(guī)劃環(huán)評預先提出綜合性建議。

　　七是規(guī)劃環(huán)評肯定能促進政務公開和公眾參與。規(guī)劃環(huán)評比項目環(huán)評更能為公眾提供范圍更廣、層次更高的平臺，使公眾能及早地對關涉他們切身利益的發(fā)展規(guī)劃享有知情權與發(fā)言權。規(guī)劃環(huán)評對協(xié)調政府、企業(yè)、公眾的環(huán)境權益具有非常積極的意義，可以有效推進政府決策的民主化與科學化。

　　三、戰(zhàn)略環(huán)評必須進入宏觀經濟決策程序

　　促進政府決策科學化與民主化，一直是我國行政和政治體制改革的重要內容。戰(zhàn)略環(huán)境評價以全面協(xié)調的可持續(xù)發(fā)展為最終目標，有利于打破部門界限與地區(qū)界限，解決條塊分割和部門分割，避免盲目建設和重復建設，變過度開發(fā)為適度開發(fā)，變無序開發(fā)為有序開發(fā)，變短期開發(fā)為持久開發(fā)。也有利于促使各部門將相關政策整合起來，創(chuàng)建更加科學民主的決策機制。

　　實現可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標當然不僅僅是環(huán)保部門，而是所有決策部門共同的責任。規(guī)劃環(huán)評能否被大力推廣和開展，必須得到相關部門的認同與支持。從美國《國家環(huán)境政策法》的實施經驗看，該法一出臺，便經歷了“遭遇堅決抵觸”、“部分程度的接受”、“全面積極的參與”三個階段，現如今美國所有的政府部門都已對戰(zhàn)略環(huán)評積極支持。他們都認識到可以通過戰(zhàn)略環(huán)評來完善本部門的政策規(guī)劃，既符合本部門利益，也符合國家整體利益。

　　規(guī)劃環(huán)評作為戰(zhàn)略環(huán)評的重要組成部分，在中國已實施近兩年，成績顯著�？梢哉f，環(huán)境影響評價制度作為落實科學發(fā)展觀、促進人與自然和諧的重要措施之一，已經開始逐步進入到國家宏觀經濟決策程序。一些地區(qū)為規(guī)劃環(huán)評工作的開展進行了有益的實踐。上海市與河北省就對規(guī)劃環(huán)評發(fā)布了政府令和文件，推動了轄區(qū)內的規(guī)劃環(huán)評，為我國規(guī)劃環(huán)評的開展積累了寶貴的經驗。

　　我國規(guī)劃種類繁多。從時間和性質上可粗分為：20年的遠景規(guī)劃，5年到10年間的長期規(guī)劃，5年內的短期規(guī)劃。我們要搞戰(zhàn)略環(huán)評或規(guī)劃環(huán)評，最注重的是5年短期規(guī)劃和10年長期規(guī)劃。在今后的發(fā)展中，我國將依法在土地開發(fā)、流域、區(qū)域和海域三個不同區(qū)域以及工業(yè)、農業(yè)、能源、城市建設、交通和林業(yè)等十個專項規(guī)劃中大力開展不同層次的規(guī)劃環(huán)評。

　　開展戰(zhàn)略環(huán)評的難度也不小。缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略環(huán)評理論和技術方法，部門間的合作機制沒有建立，國內戰(zhàn)略環(huán)評隊伍比較薄弱，等等。但為了使我國的戰(zhàn)略環(huán)評盡快與國際接軌，從而為國家的可持續(xù)發(fā)展提供政策與規(guī)劃上的保障，我們必須以最快的速度推進這項工作。

　　一是確定處理原則。對未列入專項規(guī)劃且規(guī)劃未經環(huán)境影響評價的項目，原則上不受理項目環(huán)評報告；
項目在規(guī)劃中，但規(guī)劃未依法進行環(huán)評的，原則上暫緩受理項目環(huán)評報告；
對于已開展規(guī)劃環(huán)評的，規(guī)劃內建設項目的環(huán)境影響評價工作可以依法在審批程序上和內容上予以簡化。

　　二是和有關部門一道制定規(guī)劃環(huán)評的管理細則。要明確環(huán)保部門在規(guī)劃環(huán)評中的統(tǒng)一管理作用，對規(guī)劃環(huán)評的經費、程序、內容、方法等問題予以全面規(guī)范。探索人大、政協(xié)和環(huán)保部門如何聯合推動規(guī)劃環(huán)評工作，保證規(guī)劃環(huán)評及其審查論證的有序開展，促使規(guī)劃環(huán)評的結論在規(guī)劃最后決策時能予以落實。

　　三是提高規(guī)劃環(huán)評的整體水平。推薦一批從事宏觀經濟技術研究與規(guī)劃編制單位，作為規(guī)劃環(huán)評編制單位。充實規(guī)劃環(huán)評編制隊伍，制定重點領域和行業(yè)規(guī)劃環(huán)評的技術導則，開展多種形式的技術培訓和交流，提高理論和實踐能力。

　　四是提高規(guī)劃環(huán)評中的公眾參與能力。充分利用媒體向公眾宣傳普及“環(huán)評法”，使公眾認識到各類發(fā)展規(guī)劃對自身環(huán)境可能產生的重大影響，從而能自覺主動參與對規(guī)劃環(huán)評的監(jiān)督，成為推動規(guī)劃環(huán)評的主要力量。公眾參與規(guī)劃環(huán)評是環(huán)評法中大力提倡的。要建立科學理性的公眾參與機制，以保障公眾對關涉國計民生規(guī)劃的知情權與監(jiān)督權。

　　五是選擇一些發(fā)展和環(huán)保矛盾突出的省市開展規(guī)劃環(huán)評試點。根據不同區(qū)域的資源條件、產業(yè)現狀、生態(tài)環(huán)境承載能力，來幫助這些省市確定可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略思路，從而促進省市范圍內的生產力合理布局、資源優(yōu)化配置、產業(yè)結構調整、可再生能源開發(fā)。在規(guī)劃環(huán)評完成之前，要暫緩、限制和停批有可能加重這些區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞的某些行業(yè)建設項目。

　　我們知道，雖然規(guī)劃環(huán)評可以解決許多項目環(huán)評所無法解決的環(huán)境問題，但規(guī)劃環(huán)評的層次仍不夠，許多更大的環(huán)境問題，需要在更高層次即大政策層面予以解決。因此，我們還將盡快開展相應的立法準備和政策試點，爭取早日將政策環(huán)評納入法規(guī)程序。

　　“前事不忘，后世之師”，人類幾千年的發(fā)展，用血的代價換來了這樣的共識：可持續(xù)發(fā)展是人類未來發(fā)展的共同方向。發(fā)展必須要有戰(zhàn)略，發(fā)展戰(zhàn)略必須能夠可持續(xù)，衡量發(fā)展戰(zhàn)略是否可持續(xù)，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價就是標尺之一。因此說，中國的可持續(xù)發(fā)展目標需要一個個發(fā)展戰(zhàn)略通過戰(zhàn)略環(huán)評來落實，中國的經濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾要靠戰(zhàn)略環(huán)評來緩解。戰(zhàn)略環(huán)評需要決策層的重視與支持，需要各部門間的協(xié)作與交流，需要公眾的參與與監(jiān)督。這是一個新生而艱巨的事業(yè)，期待每個人為之加瓦添磚。（作者為國家環(huán)�？偩指本珠L，學習時報）

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