張新光：當前我國縣域政治生態(tài)環(huán)境日趨惡化

　　中國官場腐敗的現(xiàn)象越來越嚴重，是不少民間人士的普遍看法。但高層權(quán)威人士卻矢口否認，孰是孰非？這里，我結(jié)合自身的實際體驗（我曾于1986年至2002年在豫南大別山革命老區(qū)某縣工作16年，期間擔任過村長、鄉(xiāng)長、縣政府經(jīng)濟體制改革辦公室主任、縣委政策研究室主任和10年鎮(zhèn)黨委書記等職），對當前我國縣域政治生態(tài)環(huán)境日趨惡化的形勢作一個基本估計。

　　一、縣政在選官用人上的“千百十工程”

　　一般來說，我國縣一級是遠離國家政治、經(jīng)濟、文化中心的“邊陲地帶”，素有“山高皇帝遠”和“縣下惟宗族”的說法。盡管建國后通過現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)和多次政治運動把地方家族勢力壓制到最低限度，但是自上世紀八九十年代以來農(nóng)村宗族文化又重新復活，其所涉及的人數(shù)之眾、范圍之廣、危害之大已經(jīng)達到了歷史之最，并且左右了縣域政治生態(tài)的發(fā)展。它的主要表現(xiàn)是不少黨員干部不再相信黨組織和少數(shù)領(lǐng)導的個人權(quán)威，而是依賴地方上構(gòu)筑起來的“一榮俱榮、一損俱損”的家族式關(guān)系網(wǎng)去影響“選官用人”上的正常程序和實際操作。其活動內(nèi)容主要包括舉辦“宗族聚會”（凡是具有同姓同宗或同姓不同宗關(guān)系的干部都可以攙和在一起）、“同鄉(xiāng)聚會”（凡是具有同村、同鄉(xiāng)或不同鄉(xiāng)的鄰村關(guān)系的干部都可以攙和在一起）、“同學聚會”（凡是具有小學、初中、高中、大學和短期培訓班關(guān)系的干部都可以攙和在一起）、“同事聚會”（凡是具有上下級私恩關(guān)系的干部都可以攙和在一起）、“戰(zhàn)友聚會”（凡是具有同期入伍或同期退伍關(guān)系的干部都可以攙和在一起）、“知青聚會”（凡是具有同期下鄉(xiāng)或同一知青點關(guān)系的干部都可以攙和在一起）等等，可謂五花八門，各顯神通。由此建立起了一種“你中有我、我中有你，有福同享、有難同當”的利益共同體，致使“上級組織考察”和“下級民主評議”以及書記碰頭會、常委會等等看似“關(guān)卡重重”的組織程序流于形式，而沿著血緣、地緣、業(yè)緣、學緣、姻緣、官緣等多重關(guān)系網(wǎng)從低到高結(jié)成的“蜂窩狀關(guān)系網(wǎng)”和“順我者昌，逆我者亡”的官場潛規(guī)則卻大行其道，其結(jié)果是造成了處于縣域政治權(quán)力制高點的縣委書記們稍不留神就會陷進“家族式腐敗”的泥坑而不能自拔。同時，當前我國縣域內(nèi)各種權(quán)力關(guān)系網(wǎng)、金錢關(guān)系網(wǎng)、家族關(guān)系網(wǎng)和人情關(guān)系網(wǎng)互相交織、盤根錯節(jié)，已成為可與縣級黨政機關(guān)“分庭抗禮”和“利益博弈”的一支不容忽視的地方勢力，由此拉長了縣域官場的腐敗鏈條。它不僅包括了上下級之間的直線型“雙向互動”，而且還包括了社會上的立體型“多重博弈”。這種“倒金字塔式”的社會權(quán)利結(jié)構(gòu)，不僅加速了縣域政治生態(tài)環(huán)境不斷惡化的發(fā)展趨勢，而且使反腐敗的難度和成本大幅度提高。于是，一些了解地方官場腐敗內(nèi)幕的人把它稱為“千百十工程”，即在縣域內(nèi)培養(yǎng)一名縣處級領(lǐng)導干部（主要指具有實權(quán)的縣委常委副縣長）的全部成本約在1000萬元左右，培養(yǎng)一名科局級領(lǐng)導干部（主要指具有實力的局長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記）的全部成本約在100萬元左右，培養(yǎng)一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部（主要指從一名普通干部成長為科級領(lǐng)導干部）的全部成本約在10萬元左右�？梢�，當前我國縣一級已成為官場腐敗的高發(fā)區(qū)和重災(zāi)區(qū)，什么黨性原則，什么規(guī)章制度，什么公德意識，什么做人良心，什么禮義廉恥統(tǒng)統(tǒng)都不要了，腐敗現(xiàn)象越來越嚴重，頂風作案的人越來越多，腐敗的金額越來越大，呈現(xiàn)出向全方位、多元化、多層次、多渠道迅速蔓延的趨勢發(fā)展。

　　二、縣官在干事創(chuàng)業(yè)上的“盆景工程”

　　目前我國共有2000多個縣級行政區(qū)，幾乎每一個縣域內(nèi)都包涵了農(nóng)林牧副漁、工農(nóng)商學兵、黨政軍民企、公檢法等各種機構(gòu)和極為復雜的工作內(nèi)容，這樣就使得上級組織對“縣官”的政績考核成為一個頗為棘手的難題。尤其是在目前我國實行中央與地方分稅制的體制框架下，縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)人員約占全國的71%，而地方財政收入僅占全國的21%。據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊測算的數(shù)據(jù)顯示，在農(nóng)村稅費改革前，全國僅僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級每年約需3700億元才能維持合法生存，即使按總支出的70%計算，每年至少也需要經(jīng)費支出2590億元，但其經(jīng)費來源只有750億元左右，收支相抵后仍相差1840億元。如果加上縣級財政供養(yǎng)人員的正常經(jīng)費支出，那么這一資金缺口會更大。因此，當下識時務(wù)者往往會采取集中精力和一切可用資源去培育“盆景工程”上，以此來弄出點政績，討得上級組織和領(lǐng)導的愉悅和賞賜。但這些“政績工程”項目動輒要花費幾百萬、幾千萬甚至上億元的資金，而單純服從于并服務(wù)于地方政府官員“政治利益”的形象工程往往會忽略它的經(jīng)濟社會效益好壞。譬如，豫南某縣一位縣委書記經(jīng)常講：“我們是國家級貧困地區(qū)，向上爭取一些扶持資金不容易，必須集中起來辦大事，只要把重點工程項目抓好了，就可以一俊遮百丑”。于是，在這種急功近利的工作指導思想作用下，該縣把主攻方向放在縣城改造上，目前不僅建成了號稱全省第一流的“縣衙”、“高檔賓館”、“多功能會議大廳”、“休閑廣場”和“體育館”等重點工程項目，而且還建成了可容納2000余戶、上萬人居住的高檔別墅區(qū)，全縣大大小小的“頭目”基本上都擁有一套建筑面積約為220平方米的別墅（平均每棟造價在30萬元左右），縣直50多個局委機關(guān)也全部實行了“現(xiàn)代化”（指各個局委都建成了獨立的豪華辦公大樓及配套設(shè)施）和辦公自動化（指科局領(lǐng)導都添置了高檔小汽車和電腦等）。據(jù)粗略估算，這個只有四五萬人口的小縣城，近幾年用于縣城建設(shè)的資金高達3億元以上，而目前該縣財政收入僅為5000萬元，尚不足以發(fā)放全縣人員工資的一半。正如該縣一位分管城市建設(shè)工作的領(lǐng)導同志介紹說：這其中的一部分資金是“向上跑來的”（國家給予貧困地區(qū)的扶貧項目資金），一部分資金是“向下擠出來的”（當?shù)卣�府官員腐敗行為的大暴露），當然也有一部分資金是靠當?shù)爻擎?zhèn)居民勤勞致富和農(nóng)民工從外地掙得的合法收入。總的看，當前我國縣域政治生態(tài)演變的基本趨勢是“地方官員說的遠比做的多，干實事的不如玩花招的”。

　　三、一個總體性的結(jié)論

　　目前，我國“地區(qū)”一級已經(jīng)演變成了一種“實體型政府”，其工作重心逐漸轉(zhuǎn)向城市發(fā)展和市政建設(shè)；
“縣”一級過去是融行政、財政、議事、決策、司法于一體功能完備的強勢政府，現(xiàn)在已經(jīng)演變成了一種“雙重衙門體制”；
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”一級長期處于責任大、權(quán)力小、功能弱、效率低的被動施政狀態(tài)，已經(jīng)陷入了“有政無財、人多無事做”的尷尬局面；
村民自治組織既不是行政主體，又缺乏必要的財力保障，基本處于一種行政和財政雙重壓力下的“緊約束”狀態(tài)，致使其在代理國家利益與行使農(nóng)民自治權(quán)利方面的功能不斷弱化、虛化、甚至異化。下一步，我國將加快推進以上層建筑領(lǐng)域變革為核心的農(nóng)村綜合改革，但其成功與否關(guān)鍵取決于各級地方政府行政主體的“觀念轉(zhuǎn)變”（即如何處理好“官本位”與“民本位”、“人治”與“法治”的關(guān)系）和“集團利益調(diào)整”（即如何處理好政黨與政府、政府與市場、政府與社會以及同級政府部門之間的關(guān)系）。當務(wù)之急是要大力查處和整治發(fā)生在農(nóng)村基層、發(fā)生在群眾身邊、影響最為惡劣、損害人民群眾切身利益最為嚴重的腐敗案件，逐步扭轉(zhuǎn)和改善縣域政治生態(tài)環(huán)境不斷惡化的發(fā)展趨勢。

相關(guān)熱詞搜索：生態(tài)環(huán)境 惡化 日趨 縣域 當前我國