周其仁：兼顧城鄉(xiāng)是正確的方針

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難在何處

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是一件容易的事情。為什么這么難？我認(rèn)為首要的原因，是我們國(guó)家城鄉(xiāng)之間的分布極不合理。這不是一個(gè)自然現(xiàn)象，而是歷史的產(chǎn)物。中國(guó)山地多，平地少，人口應(yīng)當(dāng)早就相當(dāng)?shù)丶�中和積聚才對(duì)。

　　但是因?yàn)闅v史上的種種原因，特別是國(guó)家工業(yè)化時(shí)代城鄉(xiāng)分割的體制，通過(guò)戶口、糧食、就業(yè)等壁壘，把幾億農(nóng)民隔在了工業(yè)化和城市化的進(jìn)程之外。這個(gè)后果影響深遠(yuǎn)。去年中國(guó)人均GDP達(dá)到兩千美元，但從戶籍資料看，農(nóng)村居民還是占了人口總數(shù)的 70%以上。全世界沒(méi)有一個(gè)國(guó)家有這種情況的。農(nóng)村偏大，城市偏小，靠城市帶農(nóng)村就困難。這個(gè)現(xiàn)象不是短時(shí)間內(nèi)可以消除的，也不是輕而易舉可以抹掉的，要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間的努力。

　　從成都的經(jīng)驗(yàn)看，首先在指導(dǎo)思想上不要把這兩件事情對(duì)立起來(lái)。不能認(rèn)為，人口的集中和積聚即城市化的發(fā)展，與農(nóng)村建設(shè)之間一定就是對(duì)立的事情。矛盾總是存在的，特別是體制性的障礙，有時(shí)候還引發(fā)了嚴(yán)重的利益沖突。比如過(guò)去十幾年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，人口、資本和技術(shù)都沖破了原先計(jì)劃制度的束縛，流動(dòng)和重組大大加速，唯獨(dú)土地的流轉(zhuǎn)，還是保留在一個(gè)國(guó)家征地的制度框架內(nèi)，凡農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)用，非經(jīng)過(guò)國(guó)家征地這個(gè)環(huán)節(jié)不可。征地是強(qiáng)制的，原來(lái)的法律規(guī)定了政府給農(nóng)民的征地補(bǔ)償最高不能超過(guò)多少。后來(lái)雖然修訂了這一條，政府也不斷提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但以法律規(guī)定的征地補(bǔ)償水平，與各地土地市場(chǎng)形成的實(shí)際價(jià)格之間，還有不小的差距。

　　在這樣一個(gè)體制框架下，一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要資源向城市的積聚和集中，另一方面在這個(gè)過(guò)程中政府可以低價(jià)征地、高價(jià)向二級(jí)市場(chǎng)批租土地。這個(gè)模式，對(duì)加速城市的基礎(chǔ)建設(shè)有好處，但同時(shí)卻在利益分配方面留下了嚴(yán)重的問(wèn)題。主要是農(nóng)民利益受到損害，很多農(nóng)民失去了土地。過(guò)去國(guó)家征地還可以讓他們進(jìn)入國(guó)營(yíng)企業(yè)工作，后來(lái)也管不了這個(gè)了，給一點(diǎn)補(bǔ)償金，還不能保證落入農(nóng)民的口袋，土地權(quán)益就永遠(yuǎn)消失了。等到各地矛盾有所積累，形形色色的案子不斷發(fā)生，中央政府只好出面叫停，強(qiáng)化行政權(quán)力對(duì)土地流轉(zhuǎn)的控制。

　　冷靜一點(diǎn)看，這實(shí)在是一個(gè)兩難問(wèn)題。過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)付兩難就很容易兩極搖擺，顧了這頭不顧那一頭。所以成都經(jīng)驗(yàn)最好的地方，就是努力尋找一個(gè)減少利益沖突、增加利益互補(bǔ)的辦法。比如這里很重視城市的建設(shè)和發(fā)展，因?yàn)闆](méi)有理由非要和資源在空間的積聚和集中趨勢(shì)去對(duì)抗。應(yīng)該認(rèn)識(shí)清楚，發(fā)展城市不但是城里人的利益，也包括農(nóng)民的利益在內(nèi)。什么道理呢？就是分工促進(jìn)生產(chǎn)率的提高，但分工的深化，又離不開城市化進(jìn)程。一個(gè)發(fā)散的傳統(tǒng)農(nóng)村的生活生產(chǎn)方式，不可能達(dá)到很高的分工程度，所以傳統(tǒng)農(nóng)民勢(shì)必受窮，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)也沒(méi)有前途和出路。

　　1988年我第一次去美國(guó)訪問(wèn)，聽說(shuō)那里只有2%的勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)，實(shí)在覺得匪夷所思。后來(lái)中國(guó)自己有了經(jīng)驗(yàn)，才懂得在一個(gè)高水平的分工架構(gòu)下，雖然直接從事農(nóng)業(yè)的人很少，但間接的卻很多。比如運(yùn)輸、物流、科研、技術(shù)服務(wù)和支援、包裝、廣告等等，其實(shí)都有一部分是“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和交易”；
金融活動(dòng)也有很大一部分為農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)業(yè)企業(yè)提供融資服務(wù)。高度分工發(fā)展起來(lái)以后，整體經(jīng)濟(jì)效益就起來(lái)了。結(jié)果就是農(nóng)村直接從事農(nóng)業(yè)的人很少，但住在城鎮(zhèn)間接的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”很多。中國(guó)的發(fā)展水平當(dāng)然還不及美國(guó)，但我們沒(méi)有理由說(shuō)，上述規(guī)律對(duì)中國(guó)就不適用。相反，要主動(dòng)利用這個(gè)趨勢(shì)里的機(jī)會(huì)。要想清楚，城市經(jīng)濟(jì)沒(méi)有實(shí)力，講到底是沒(méi)有辦法幫助農(nóng)村和農(nóng)民的，所以加快資源和人口的聚居、集中，提高分工水平，是城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容。

　　但是，不能因?yàn)槌鞘谢�重要，就輕視農(nóng)村建設(shè)，就以為農(nóng)村就不要管了、農(nóng)民的利益就不要顧了，甚至聽任城市化侵占農(nóng)民權(quán)益。那不但在政治上、社會(huì)公正方面過(guò)不去，在經(jīng)濟(jì)上也過(guò)不去，因?yàn)樽鳛槿丝诖蠖鄶?shù)的農(nóng)民，如果不能分享城市化的受益，不能持續(xù)提高收入，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)一定太 “薄”，工業(yè)和城市講到底也是發(fā)展不起來(lái)的。所以在指導(dǎo)方針上，兼顧城鄉(xiāng)是惟一正確的方針。一個(gè)時(shí)期也許有一個(gè)時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)，但作為整體經(jīng)濟(jì)方針，像成都這樣堅(jiān)持城鄉(xiāng)兼顧才是對(duì)頭的。

　　兼顧城鄉(xiāng)的三個(gè)問(wèn)題

　　到底如何兼顧得更好一點(diǎn)？看了成都的做法，想到三個(gè)問(wèn)題，提出來(lái)供各位參考。第一，無(wú)論建設(shè)方針還是發(fā)展規(guī)劃，都要為未知的世界留下一點(diǎn)空間。資源在空間的積聚和集中，雖然有各國(guó)的一般經(jīng)驗(yàn)可以支持，但究竟在什么位置上積聚起來(lái)、以什么方式集中，不能認(rèn)為我們已經(jīng)掌握了全部相關(guān)知識(shí)。去年到日本聽那里的行家介紹，幾十年前他們就認(rèn)為大東京太集中了，于是計(jì)劃用經(jīng)濟(jì)政策、法規(guī)等各種手段，試圖把東京過(guò)于集中的資源發(fā)散到全日本去�？墒侨�十年之后，人們發(fā)現(xiàn)大東京更加集中了，因?yàn)榫鄣揭黄鸬暮锰巹龠^(guò)了所有的代價(jià)。這就逼他們考慮，如何把資源的集中與利益分配的輻射分開來(lái)處理。過(guò)去不掌握這個(gè)本事。工業(yè)不分散，工業(yè)利潤(rùn)就不可能為人群所分享。正如我們這里前幾年只有村村冒煙搞工業(yè)，才能村村分享工業(yè)利潤(rùn)一樣。后來(lái)發(fā)現(xiàn)，工業(yè)、商業(yè)、金融可以也應(yīng)該積聚和集中，但由此產(chǎn)生的更高的經(jīng)濟(jì)收益，卻可以經(jīng)由分配、輻射機(jī)制讓全體人民分享。

　　成都的經(jīng)驗(yàn)至少說(shuō)明，中國(guó)也有地方開始考慮做這個(gè)文章了。當(dāng)然這要有可靠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，要有雄厚的財(cái)力，也就是你們不斷問(wèn)的，“錢從哪里來(lái)？”從根本上講，錢只能來(lái)自于資源的更高效率的配置，來(lái)自合乎經(jīng)濟(jì)規(guī)律的積聚和分工深化。我國(guó)的人口資源配比，不能回避資源在空間的積聚和集中的課題，布局絕不能太“平”就是了。但積聚過(guò)程以及集中以后帶來(lái)的管理難度非常大，沒(méi)有知識(shí)的儲(chǔ)備、經(jīng)驗(yàn)的積累、人才的積聚，是很難對(duì)付的。另外一方面，聚居起來(lái)的收益怎樣讓全體人民分享，也面臨更多的挑戰(zhàn)。由于不可能掌握全部知識(shí)，所以給自發(fā)的活動(dòng)留一些空間，就特別重要，為此必須讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更大的作用，必須考慮征地制度的改革。這是回避不了的任務(wù)。

　　第二個(gè)值得注意的，是現(xiàn)在的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，涉及的利益關(guān)系非常復(fù)雜。早上到三圣鄉(xiāng)走馬觀花看“五朵金花”，里面就有農(nóng)戶的利益，村莊的利益，大農(nóng)業(yè)公司的利益，還有地方政府和金融機(jī)構(gòu)的利益。我認(rèn)為既然成都是一個(gè)國(guó)家級(jí)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，就要全面地實(shí)驗(yàn)，打通整個(gè)利益流程，不要被某些環(huán)節(jié)卡住。其中很重要的，就是要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中探索平衡土地利益的路徑。比如在狹小的行政區(qū)劃內(nèi)來(lái)做土地占補(bǔ)平衡，要損失很多機(jī)會(huì)的。像深圳那樣的地方還要死守三萬(wàn)畝基本農(nóng)田，連華為公司要擴(kuò)大項(xiàng)目也難找土地。這個(gè)損失講到底還是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的損失。為什么不在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡？成都市至少就應(yīng)該考慮在全市范圍搞占補(bǔ)平衡，資源向受益最高的地點(diǎn)集中，但利益要由各相關(guān)方分享。要通過(guò)實(shí)驗(yàn)穩(wěn)妥地找到一個(gè)機(jī)制，真正可以平衡各方的利益關(guān)系，保證土地資源的最高利用效率。

　　第三個(gè)問(wèn)題，資源配置連同相關(guān)利益分配，里面有一個(gè)時(shí)間變量，由此要精心研究利益補(bǔ)償?shù)牟煌瑫r(shí)間之間的咬合。我們知道，土地是永久性的資產(chǎn)，可以世世代代為業(yè)主帶來(lái)收益的；
農(nóng)戶承包呢？在目前法律框架下是30年不變，或長(zhǎng)期不變。但是各類建設(shè)用地，批租使用的年限很不相同：農(nóng)村建設(shè)用地包括農(nóng)民的宅基地，一般沒(méi)有年限，城市建設(shè)用地，住宅70年、工業(yè)用地50年、商業(yè)項(xiàng)目40年。農(nóng)戶承包期內(nèi)出租給農(nóng)業(yè)公司的期限，又個(gè)個(gè)不同。所有這些不同期的利益關(guān)系，都相當(dāng)復(fù)雜，彼此“咬合”不住就可能發(fā)生麻煩的問(wèn)題。比如試驗(yàn)政府拿地，給農(nóng)民社保，這個(gè)社保以被保人活著的時(shí)間為限，但土地是永久性的權(quán)益，兩者之間，無(wú)論相對(duì)價(jià)格還是約期，都可能出現(xiàn)利益缺口。最具有挑戰(zhàn)性的，現(xiàn)在的政府有任期，一般五年一屆，那么當(dāng)屆政府承諾的社保，下一屆、再下一屆政府能不能持續(xù)兌現(xiàn)，就是很大的問(wèn)題。如果“咬合”不好，土地權(quán)益本屆政府用了，但留給下屆政府的社保補(bǔ)償義務(wù)，如果沒(méi)有法制和持續(xù)穩(wěn)健的財(cái)力作保障，就等于把麻煩留給了未來(lái)。所以資源在空間上的流動(dòng)和重組，還要考慮不同利益時(shí)限的配合。

　　整體看，成都市也許更有條件來(lái)率先推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的綜合改革試驗(yàn)。我看到的統(tǒng)計(jì)數(shù)字說(shuō)，全市1100萬(wàn)人口，約一半在城，一半在鄉(xiāng)。這就是說(shuō)，成都的城鄉(xiāng)人口比例，比全國(guó)平均情況要好一些。按照實(shí)際的人口分布，全國(guó)也許不止城三鄉(xiāng)七，而差不多應(yīng)該是城四鄉(xiāng)六。不過(guò)就算四對(duì)六開，全國(guó)以城帶鄉(xiāng)的難度還是不小。成都五對(duì)五開，也許正是發(fā)力的大好時(shí)機(jī)。什么時(shí)候可以達(dá)到城六鄉(xiāng)四，甚至城七鄉(xiāng)三，今天人們確立的許多發(fā)展目標(biāo)，也許就更有條件、以更合理的方式實(shí)現(xiàn)了。不過(guò)將來(lái)歸將來(lái)，目前最難能可貴的是，成都市在過(guò)去幾年的實(shí)踐中一直重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，所以才有今天的成績(jī)。最后衷心希望，成都的實(shí)驗(yàn)?zāi)茉诟�大范圍�?nèi)生效，能經(jīng)得起更長(zhǎng)時(shí)間的檢驗(yàn)。

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