李煒光：“兩法合并”后我國稅制改革的走向

　　如果稍加注意就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國稅收制度平均每10年左右就要經(jīng)歷一次大的變革，它們發(fā)生在1953、1963、1973、1983和1994年和2003年。其中，1994年的改革被公認(rèn)為最具有突破性的意義，因?yàn)榻?jīng)過改革，我國初步建立起以所得稅、流轉(zhuǎn)稅為主體，其他稅種輔助配合的復(fù)合稅制體系，提高了“兩個(gè)比重”，并為公共財(cái)政體制的創(chuàng)建奠定了良好的基礎(chǔ)。最新一輪的稅制改革提出的指導(dǎo)思想是“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”，“兩個(gè)比重”即提升財(cái)政收入總量已經(jīng)不是它的重點(diǎn)，以內(nèi)外資企業(yè)所得稅“兩法合并”和增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型的轉(zhuǎn)化為標(biāo)志，我國稅制開始了最為艱巨的一輪改革，其目標(biāo)，是初步建立一個(gè)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的、以體現(xiàn)公平稅負(fù)為基本特征的現(xiàn)代稅制體系。

　　實(shí)際上，在啟動(dòng)兩法合并的時(shí)刻起，我們就跨進(jìn)了稅制改革的“敏感期”，或者如有人所稱的“深水區(qū)”，不管什么“區(qū)”，其間所經(jīng)歷的曲折困難都是可以預(yù)料的，因?yàn)槟潜緛砭褪且患�極為困難的事情。這一輪稅制改革的重點(diǎn)目標(biāo)是兩法合并和增值稅的雙重“攻關(guān)”，如今，我們已經(jīng)成功地“攻克”了其中的一個(gè)，下一個(gè)“堡壘”在等著我們，這就是以增值稅“轉(zhuǎn)型”為主要內(nèi)容的新的稅制改革，應(yīng)該在2008年前后完成。這樣，本輪稅制改革雖然拉的時(shí)間比較長，但考慮到其艱巨性和巨大的難度，五年時(shí)間左右完成應(yīng)該是比較正常的。

　　我們在闖過一道又一道“關(guān)口”，也就一步比一步更接近了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代稅制，全部構(gòu)建過程應(yīng)該在2015年前后基本完成，到那時(shí)，一個(gè)與市場經(jīng)濟(jì)基本適應(yīng)的、與其他市場化國家稅收體制基本“接軌”的、比較成熟完善的現(xiàn)代稅制體系將在我國初步形成。當(dāng)然，這只是我本人根據(jù)我國稅制改革的時(shí)間規(guī)律所作的一種估計(jì)，并未進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證。

　　新一輪稅制改革已經(jīng)進(jìn)行了兩年多，農(nóng)業(yè)稅被提前取消、增值稅轉(zhuǎn)型在東北試點(diǎn)、個(gè)人所得稅和消費(fèi)稅等作了若干調(diào)整，如今又基本完成了“兩法合并”的重要改革，但總體而言，我國稅制與當(dāng)初的預(yù)期目標(biāo)相比還有一定的距離。表現(xiàn)在：

　　宏觀稅負(fù)水平居高不下。盡管許多專家一再表示，于國外相比，我國的宏觀稅負(fù)并不高，但許多企業(yè)感覺負(fù)擔(dān)卻比較重，其原因在于稅外負(fù)擔(dān)沉重，如果按照加上各項(xiàng)政府收費(fèi)和名目繁多的制度外收費(fèi)的“寬口徑”計(jì)算，企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)要重得多。目前我國宏觀邊際稅負(fù)水平（即新增稅收收入占新增GDP的百分比）達(dá)到30%以上，遠(yuǎn)超國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率。這還僅僅涉及稅收，未把數(shù)量同樣巨大的預(yù)算外收入、制度外收入算上，如果全部計(jì)入在內(nèi)的話會(huì)更高。很難想象，如果民眾對稅收負(fù)擔(dān)有話語權(quán)和參與決策權(quán)的話，怎能容忍宏觀邊際稅負(fù)水平維持在這么高的水平上。

　　人民納稅行為的實(shí)質(zhì)是購買政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，公共服務(wù)和公共品當(dāng)然多多益善，但在社會(huì)財(cái)富既定的情況下，政府拿得太多則人民可支配的財(cái)富就會(huì)減少，而政府使用資源的效率又天然地低于個(gè)人和企業(yè)，因而，政府加于人民身上的稅負(fù)就應(yīng)該有一定的限度，這種限度來自于議會(huì)的授權(quán)范圍和制約，而合理的稅制本身也應(yīng)具有一定的自我約束機(jī)能。

　　間接稅與直接稅的比例不合理。經(jīng)過幾年的努力，我國直接稅的比重有所上升，而間接稅的比重有所下降。內(nèi)外資企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅占稅收收入的比重從2001年的19.2%提高到2005年的24.6%，而國內(nèi)增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅占稅收收入的比重，從2001年的58.6%下降到2005年的53.7%，這是一個(gè)比較令人高興的變化，但總體來說，間接稅比重高、直接稅比重低的舊有格局并未發(fā)生根本性的變化。由于流轉(zhuǎn)稅所占比重過大，所謂“雙主體”的稅制模式實(shí)際上并未真正形成，直接稅的宏觀調(diào)控作用當(dāng)然也就極為有限。

　　稅收負(fù)擔(dān)公平性的欠缺。直接稅收入比重過低，尤其是來自所得稅類的收入比重過低，必然會(huì)影響稅制公平效應(yīng)的發(fā)揮。雖然“兩法合并”有效地推進(jìn)了我國稅制向著稅負(fù)公平的方向邁進(jìn)，但這還還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，從整個(gè)稅制體系來看，稅負(fù)不公平的問題依然嚴(yán)重。如稅收優(yōu)惠政策過多過濫、城鄉(xiāng)實(shí)行兩套稅制、稅率、稅收優(yōu)惠和費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)不同等，導(dǎo)致不同地區(qū)、不同所有制企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)存在較大差異，不符合國民待遇原則，也不利于企業(yè)之間開展公平競爭。

　　稅種設(shè)置不盡合理。表現(xiàn)為：增值稅與營業(yè)稅并存，影響了增值稅抵扣鏈條的完整性，也加大了這兩個(gè)稅種的征管難度；
生產(chǎn)型增值稅不僅無法徹底消除重復(fù)征稅的弊端，而且抑制科技進(jìn)步；
消費(fèi)稅的征收范圍偏小，調(diào)節(jié)力度不足；
個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅之間存在重復(fù)課稅和避稅漏洞；
個(gè)人所得稅采用分項(xiàng)計(jì)征模式，稅率和費(fèi)用扣除方法不盡合理，加之征收管理薄弱，難以充分發(fā)揮對個(gè)人收入的調(diào)節(jié)作用。此外，還存在地方稅制度不完善、中央稅與地方稅的劃分不夠合理等問題。

　　稅制的欠缺之處就是下一步稅制改革的著力所在。今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國稅制改革將具體體現(xiàn)在政府稅收政策的哪些方面呢？

　　第一，將加快增值稅轉(zhuǎn)型的步伐。這是我國近期內(nèi)最主要、最急切的改革，也是可與“兩法合并”相提并論的一項(xiàng)改革。東北的增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，是在8個(gè)行業(yè)中，企業(yè)新增機(jī)器設(shè)備投資應(yīng)繳納的增值稅可以從年度應(yīng)納稅額實(shí)現(xiàn)的增長中享受抵扣優(yōu)惠。當(dāng)初明確改革試點(diǎn)的期限是兩年，到去年7月就已到期，下一步，增值稅轉(zhuǎn)型在東北三省一市的改革試點(diǎn)是轉(zhuǎn)向中部地區(qū)繼續(xù)試點(diǎn)下去，還是盡快在全國鋪開實(shí)施，是一個(gè)需要盡快決斷的問題。顯然，大多數(shù)企業(yè)是歡迎這樣的稅制改革的，盡快全面推開應(yīng)該是可行的。

　　直感上，增值稅轉(zhuǎn)型的難度要低于“兩法合并”。這樣認(rèn)為的理由，一是廣大企業(yè)歡迎、支持，特別是不像“兩法合并”那樣面對著比較大的來自外資企業(yè)的阻力；
二是東北試點(diǎn)過程中沒有發(fā)現(xiàn)明顯難以改正的缺陷，沒有發(fā)現(xiàn)將其推廣至全國的障礙因素；
三是積累的經(jīng)驗(yàn)具有寶貴的實(shí)踐價(jià)值，為大面積推廣奠定了基礎(chǔ)，而且試點(diǎn)過后即在全國鋪開也符合慣例；
四是增值稅轉(zhuǎn)型的主要困難主要還是源于政府對財(cái)政減收過大的顧慮�？紤]到東北改革試點(diǎn)財(cái)政損失40億，把它推向全國政府所要支付改革成本不過700億元左右，這個(gè)壓力財(cái)政應(yīng)該是可以承受。近年來我國財(cái)政收入持續(xù)高增長，去年又增加20%以上，可以說，目前一兩年內(nèi)應(yīng)該是增值稅改革的最佳時(shí)機(jī)，最好不要輕易錯(cuò)過。

　　增值稅改革本來就有不適宜進(jìn)行試點(diǎn)的問題，更不宜試點(diǎn)起來沒個(gè)完。因?yàn)橐徊糠值貐^(qū)試點(diǎn)，而另一部分不試點(diǎn)，將會(huì)導(dǎo)致增值稅抵扣鏈條發(fā)生斷裂，誘使部分企業(yè)將從非試點(diǎn)區(qū)遷往試點(diǎn)區(qū)，人為地加大企業(yè)成本并導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局的混亂。即使在試點(diǎn)地區(qū)，某些企業(yè)集團(tuán)的下屬企業(yè)有的享受抵扣，有的不享受抵扣，也很容易造成各種形式的避稅、騙稅行為的滋生，人為加大稅收征管的難度。

　　我國宏觀經(jīng)濟(jì)目前比較“熱”，而增值稅轉(zhuǎn)型縮小了稅基,具有減收效應(yīng)，所以有人認(rèn)為現(xiàn)在不是加快增值稅改革步伐的好時(shí)機(jī)。應(yīng)看到，目前我國經(jīng)濟(jì)的“熱”主要是政府自己造成的，政府在實(shí)行以減稅為基本特征的稅制改革的同時(shí)，按道理說，應(yīng)該同時(shí)縮減自己的財(cái)政投資，以形成比較均衡的政策效應(yīng)。但近年來地方各級政府對GDP的熱情始終不減，大中型市政建設(shè)工程不斷，固定資產(chǎn)投資規(guī)模居高不下。因此，管住政府自己花錢的“沖動(dòng)”，減少政府財(cái)政的“擴(kuò)張效應(yīng)”，相信經(jīng)濟(jì)過熱的問題也就不那么尖銳了。

　　這樣看，增值稅改革的條件應(yīng)該說已經(jīng)都具備了，那就沒有必要久拖不決，現(xiàn)在是只欠東風(fēng)，年內(nèi)至遲明年初全面推開應(yīng)該是明智的選擇。

　　第二，將制定更多的和更恰當(dāng)?shù)募��?lì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。根據(jù)稅收促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，結(jié)合當(dāng)前我國科技稅收政策措施的現(xiàn)狀以及借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該調(diào)整和完善我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收政策，包括加快研究和制定鼓勵(lì)企業(yè)自主研制、開發(fā)和推行高新技術(shù)的稅收政策、鼓勵(lì)非高新技術(shù)企業(yè)在高新技術(shù)方面的自主開發(fā)等，同時(shí)，還應(yīng)加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高技術(shù)化的稅收優(yōu)惠力度，以提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高技術(shù)化的步伐。

　　第三，將進(jìn)一步完善激勵(lì)和保護(hù)中小企業(yè)的稅收政策。目前我國的稅收政策在總體上并沒有把支持中小企業(yè)的發(fā)展提到應(yīng)有的戰(zhàn)略高度，主要表現(xiàn)在：政策缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性；
優(yōu)惠方式單一、范圍窄，間接優(yōu)惠少；
稅收優(yōu)惠主要集中在企業(yè)所得稅方面，涉及的稅種太少，限制了稅收對中小企業(yè)的調(diào)控范圍和調(diào)控力度。可以考慮采取以下支持中小企業(yè)發(fā)展的稅收政策：一是完善現(xiàn)行增值稅制，改進(jìn)小規(guī)模納稅人的征管制度，維護(hù)中小企業(yè)的合法權(quán)益；
二是在“兩法合并”的過程中，輔助制定一些保護(hù)、扶持中小企業(yè)的稅收政策和措施；
三是優(yōu)化對中小企業(yè)的稅收服務(wù)體系，減輕中小企業(yè)納稅的履行成本等。

　　適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策具有減稅的效應(yīng)，等于政府少收而企業(yè)多留，即可在一定程度上降低宏觀和微觀兩方面的稅負(fù)水平，也可使稅收產(chǎn)生激勵(lì)經(jīng)濟(jì)效率的效用。

　　第四，適時(shí)開征社會(huì)保障稅。我國社會(huì)保障制度改革已取得一定的進(jìn)展，社會(huì)保障資金的籌集方式已由企事業(yè)單位自行提取、管理，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化征繳和管理，這對于深化國企改革、消除勞動(dòng)力合理流動(dòng)的障礙，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有積極的意義。但是，目前社保費(fèi)的征繳仍存在不少問題，需進(jìn)一步改革。為體現(xiàn)公平原則、強(qiáng)制性和規(guī)范性、降低征收成本，改社會(huì)保障費(fèi)為稅，建立社會(huì)保障稅制度勢在必行。從國際上看，社會(huì)保障稅是以納稅人的工資和薪金所得作為征稅對象的一種稅收，是實(shí)施社會(huì)保障制度的主要資金來源，是實(shí)現(xiàn)公平收入分配的有力工具。政府只是“過路財(cái)神”，�？顚Ｓ�，起一種代為征收、保管、使用的作用。同時(shí)，社會(huì)保障稅作為直接稅的主力稅種，還可以大大提高我國直接稅的比重，有利于稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

　　第五，清理收費(fèi)，簡并稅種，建立以財(cái)產(chǎn)稅和行為稅為主體稅種的地方稅體系。燃油稅和房產(chǎn)稅和土地增值稅等稅種合并而成的物業(yè)稅，經(jīng)多方論證, 理論上已不存在問題，出臺已無懸念，只是時(shí)間早晚的問題。而其中的物業(yè)稅不僅是個(gè)直接稅的范疇，而且也是地方稅收的主要來源。要進(jìn)一步完善分稅制，使中央與地方政府之間的收入分配更為規(guī)范。

　　應(yīng)加注意的是，目前企業(yè)的總體負(fù)擔(dān)已經(jīng)較重，增加任何財(cái)政收入都應(yīng)通過規(guī)范政府收入的途徑來解決,不應(yīng)再隨意增加納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。對于企業(yè)來說，應(yīng)特別關(guān)注政府稅制改革的每一個(gè)動(dòng)向，這一輪以減稅為基本特征的稅制改革，重點(diǎn)將劃定在國內(nèi)自主創(chuàng)新的高科技領(lǐng)域、新農(nóng)村建設(shè)和節(jié)能、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)等方面，你的投資機(jī)會(huì)將在這些領(lǐng)域產(chǎn)生。

　　總之，隨著改革不斷深入,我國稅制已陷入任何微小的變動(dòng)都將牽涉眾多利益格局調(diào)整的境地，因此，稅制改革要突破膠著狀態(tài)并取得實(shí)效,就必須擯棄1994年稅改遵循的“保持原稅負(fù)”的原則,改變“基數(shù)加增長”的分配模式,將增強(qiáng)企業(yè)競爭力、促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)作為重新設(shè)計(jì)稅制改革模式的原則。

　　這也許是我國今后稅制改革應(yīng)遵循的唯一的原則。

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