趙樹凱：基層民主與法治建設(shè)

　　觀察改革以來中國基層民主的成長歷程，我們發(fā)現(xiàn)：一方面，民主發(fā)展的社會基礎(chǔ)迅速勃興，諸多新力量正在成為民主化的巨大推動，并且這種推動并不以相應(yīng)體制安排的快慢為轉(zhuǎn)移；
另一方面，民主發(fā)展的本身正在急切地呼喚法治化進(jìn)程加快。因?yàn)椋�現(xiàn)實(shí)生活中大量沖突顯示，在法治力量供給不足的情況下，民主力量的成長將帶來政治生活的失序乃至社會生活的混亂。換一個角度看，中國基層政治的發(fā)展說明，法治是民主發(fā)展的制度成果，又是民主發(fā)展的根本保障。因此，民主發(fā)展的過程也是法治發(fā)展的過程�，F(xiàn)在中國基層民主推進(jìn)中出現(xiàn)的種種問題，歸根結(jié)底需要法治建設(shè)來解決；
建立新的基層民主政治秩序，需要以法治建設(shè)為根本途徑。

　　改革開放以來，我國的法治建設(shè)步伐很快，基層民主的相關(guān)法律體系基本建立。隨著一系列有關(guān)法律法規(guī)頒布，我國已經(jīng)初步建立了基層民主的法律法規(guī)體系。1998年《村民委員會組織法》開始實(shí)施以后，各省的人大或政府都制定了選舉辦法，縣市則制定了實(shí)施細(xì)則。在《居民委員會組織法》實(shí)施過程中，一些地方也出臺了若干地方性法規(guī)�？梢哉f，經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國村民自治初步完成了基本的立法工作，農(nóng)村初步實(shí)現(xiàn)了從人民公社制度向村民自治制度的基本制度轉(zhuǎn)換。中國基層民主正在步入制度化、法治化的軌道，這是一種需要給予充分肯定的歷史性成就。　

　　但是，與迅速變化發(fā)展的社會生活相比，與人民群眾不斷增長的參與需要相比，中國基層民主的法治化進(jìn)程還存在明顯的滯后性。尤其是，現(xiàn)有的法律無法適應(yīng)豐富變化、蓬勃成長的基層政治生活現(xiàn)實(shí)�，F(xiàn)有基層民主法律體系的明顯缺陷，主要表現(xiàn)為重實(shí)體、輕程序，許多程序性的內(nèi)容放在實(shí)體法中表述。關(guān)于程序的規(guī)定過于簡略，甚至沒有規(guī)定程序，特別是對于違法問題缺少法定的解決程序。這樣，不僅難以判斷“是否違法”，而且也沒有相應(yīng)的處理機(jī)制。一旦違法事件發(fā)生，由于法治化的處理渠道不明確，使得大量的基層矛盾無法有效化解，也為各種勢力不正當(dāng)?shù)慕槿牒透深A(yù)提供了空間。圍繞民主程序問題產(chǎn)生的大量爭議，由于缺乏明確的法律規(guī)范而長期無法解決，已成為制約基層民主發(fā)展的重要問題。隨著基層民主生活的發(fā)展，群眾的參與熱情和選舉的競爭性越來越強(qiáng)，這些問題還會繼續(xù)累積。在這種情況下，基層民主的法治化顯得非常迫切。不加強(qiáng)民主的法治建設(shè)，民主選舉容易被操縱，也容易被金錢和暴力摧毀。

　　從基層民主的實(shí)際運(yùn)作來看，法律體系存在的問題比較突出地表現(xiàn)在以下三個方面：

　　其一，基層自治缺少相應(yīng)法律規(guī)范。從近幾年的實(shí)踐來看，主要問題是選舉程序過于簡略，相關(guān)法律內(nèi)容缺乏。如村選舉委員會的產(chǎn)生、委托投票、流動票箱、點(diǎn)票、罷免等方面，現(xiàn)有法律的規(guī)定非常簡約，甚至缺乏規(guī)定，導(dǎo)致基層工作中無章可循�！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向上級有關(guān)部門舉報，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。”但是，“依法處理”依什么“法”，如果上級部門不調(diào)查處理怎么辦，卻沒有相應(yīng)規(guī)定。目前的《選舉法》只對人大代表和地方政府的選舉有效，不能適用于自治組織選舉。在《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》中，情節(jié)嚴(yán)重的選舉違法行為能否追究刑事責(zé)任，也沒有明確規(guī)定。根據(jù)《民事訴訟法》，只有選民資格發(fā)生爭議時，才能按照民事訴訟程序向法院提起訴訟，其他選舉糾紛通常不被法院受理。保障村民自治權(quán)利的法律制度設(shè)計還存在一些缺陷。《村委會組織法》第四條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。但是，在具體工作中，哪些事項(xiàng)屬于自治事務(wù)，法律上的界定并不清晰；
當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)了村民自治時，自治組織該怎樣提出權(quán)利主張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)負(fù)什么責(zé)任并無規(guī)定�！洞逦瘯�組織法》第十五條規(guī)定：以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。這里的問題是，在法律規(guī)定中，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級人大、縣級政府、縣級政府主管部門都可以作為舉報的受理機(jī)關(guān)。實(shí)際上，這種多部門舉報受理效果很差，倒是造成了政府之間、部門之間互相推諉、不負(fù)責(zé)任的局面；
同時，由于自治組織選舉與縣鄉(xiāng)政府利益直接相關(guān)，這些基層政府部門往往本身成為投訴對象，很難做到嚴(yán)肅認(rèn)真和公正的處理。從法理上講，如果當(dāng)事人認(rèn)為縣鄉(xiāng)行政組織處理不公，應(yīng)有司法途徑給予救濟(jì)，但是如何“依法處理”，也缺少規(guī)定。不僅《村委會組織法》自身對村民自治權(quán)利的保障缺乏法律責(zé)任的規(guī)定，而且相關(guān)法律如《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》等也沒有為村民自治權(quán)利提供充足的司法救濟(jì)途徑。一些地方的村民依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定提起訴訟，但是不少基層法院以“法無明確規(guī)定”為由不予受理。不少村民自治權(quán)利受到侵害的農(nóng)民，只能上訪。問題得不到公正的解決，相關(guān)的當(dāng)事人逐級上訪，給基層社會帶來了新的不穩(wěn)定因素，往往導(dǎo)致矛盾激化。一個突出問題是，由于基層民主的組織者往往是基層政府，而法律上的疏漏也給政府的干預(yù)、運(yùn)作和操縱留下了空間。大量的基層選舉糾紛與政府行為不當(dāng)有關(guān)。但是，法律中“破壞選舉罪”只在破壞人大代表和政府的選舉時適用，所以很多破壞基層選舉的行為訴訟法院不受理�，F(xiàn)在，在這一條款下增加基層民主的內(nèi)容、允許老百姓將選舉爭議訴諸法律，擴(kuò)大法院受理的范圍，已經(jīng)成為基層民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。此外，明確執(zhí)法主體，為基層民主建設(shè)提供必要的司法救濟(jì)，也是落實(shí)法律法規(guī)、保障群眾權(quán)益的客觀需要�！�

　　其二，基層人大代表選舉的法律規(guī)定存在某些模糊�！哆x舉法》在若干程序的規(guī)定中，存在著空白模糊之處。在技術(shù)層面上，很多條款規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)，缺乏具體的、操作性強(qiáng)的規(guī)范和程序。如規(guī)定：“初步候選人由各選區(qū)的選民小組反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商，根據(jù)多數(shù)選民的意見，確定正式候選人”，用“反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商”等詞語代替了具體操作程序的規(guī)定，顯得過于籠統(tǒng)模糊。從近幾年的選舉實(shí)踐看，規(guī)定上籠統(tǒng)模糊的環(huán)節(jié)，往往就是群眾發(fā)生質(zhì)疑甚至引起沖突的環(huán)節(jié)。選后爭議長期無法解決，成為制約基層民主發(fā)展的重要因素。因此，現(xiàn)在的選舉法需要修改，應(yīng)該在選民提名權(quán)利、正式候選人產(chǎn)生、流動人口選舉權(quán)、引入競爭選舉機(jī)制等方面，補(bǔ)充完善相應(yīng)內(nèi)容。為了增強(qiáng)選舉機(jī)構(gòu)的公信力，增強(qiáng)選舉機(jī)構(gòu)的監(jiān)督功能，還應(yīng)該逐步建立中立的選舉機(jī)構(gòu)。在完善選舉訴訟制度方面，有大量工作要做。

　　其三，基層政務(wù)公開方面缺少明確法律規(guī)定。公開是民主過程的基本要求，是群眾參與公共事務(wù)的前提，沒有公開就沒有民主�，F(xiàn)實(shí)生活中群眾高度關(guān)注公開，大量基層沖突形成于不公開或公開程度不夠。為了推進(jìn)政務(wù)公開，近些年自上而下發(fā)了許多文件，提出了明確要求。但是，公開流于形式的問題仍然普遍存在。主要原因是，文件要求規(guī)定雖然很細(xì)，但是法律規(guī)定不健全。沒有法律的具體規(guī)定，健全政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開的制度要求，往往變成“賜予式”參與，想公開什么就公開什么、想公開多少就公開多少、想怎么公開就怎么公開，而對于領(lǐng)導(dǎo)不想公開、而群眾又高度關(guān)注的內(nèi)容，群眾很難依法主張自己的權(quán)利要求公開。因此，有必要以法律來保證群眾的知情權(quán)，從而使基層各個領(lǐng)域的政務(wù)公開具有硬約束。今年，國務(wù)院頒布了《政府信息公開條例》，尤其是關(guān)于基層政府的信息公開有一些規(guī)定，標(biāo)志基層政務(wù)公開開始步入法制軌道。但是，現(xiàn)有規(guī)定仍然相當(dāng)原則，具體執(zhí)行還有大量問題需要解決。

　　在基層民主政治建設(shè)實(shí)踐中，三個環(huán)節(jié)的工作是有機(jī)聯(lián)系的，即理念理論——規(guī)則制度——操作運(yùn)行。目前基層民主政治建設(shè)中的主要問題，主要還表現(xiàn)為規(guī)則制度無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。能否建立規(guī)范的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度，真正保證人民依法行使選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是關(guān)系成敗的根本問題，也關(guān)系到能否保持民主發(fā)展的基本動力�，F(xiàn)在，越來越多的群眾開始用法律來規(guī)范行為和表達(dá)訴求，如有的主動學(xué)習(xí)并引用法律，尋求司法途徑解決，也有的參與群眾組織和基層人大代表的選舉，通過正式制度化的方式實(shí)現(xiàn)參與。這表明群眾認(rèn)可法治道路，信任體制渠道。對于群眾的這種進(jìn)步，需要積極、及時、有效的正面回應(yīng)，通過完善法律制度加以引導(dǎo)。這樣，就會有效地避免“街頭政治”、“黑社會政治”現(xiàn)象的發(fā)生。在農(nóng)民與基層政府的沖突中，不管誰對誰錯，首要問題是，應(yīng)該有一條表達(dá)利益要求的制度渠道，或者說應(yīng)該有一套程序來保證訴求表達(dá)和糾紛解決�，F(xiàn)在基層工作中突出問題是，當(dāng)農(nóng)民試圖用民主方式表達(dá)意見時，一些地方政府卻利用不完善的法律規(guī)定操縱解決程序，控制沖突解決的方式和結(jié)果，這樣就引起了更大沖突，也直接導(dǎo)致群眾對于政府的不信任和對于法治的不信任，這構(gòu)成了基層民主發(fā)展最大的障礙。所以，基層民主的發(fā)展本身對于完善的法律和制度規(guī)范的需求也越來越迫切，法治建設(shè)進(jìn)程需要加快�！�

　　本人認(rèn)為，當(dāng)前主要應(yīng)該重點(diǎn)抓好以下兩個方面的工作：

　　第一，修改補(bǔ)充現(xiàn)有相關(guān)法律。根據(jù)實(shí)際運(yùn)行中的問題，修訂現(xiàn)行的兩個基層自治組織法，進(jìn)一步明確基層自治組織的制度安排。根據(jù)基層政府在基層民主建設(shè)中出現(xiàn)的突出問題，修訂《行政訴訟法》，將基層政府的違法行為納入行政訴訟的范疇，用法律規(guī)范政府行為和自治組織的建設(shè)。在法律規(guī)范中，明確執(zhí)法主體尤其重要。目前基層民主工作中出現(xiàn)問題，主要由基層政府調(diào)解處理，但是基層政府往往是沖突一方甚至根源，解決問題的“公正性”難以滿足群眾要求，執(zhí)法手段也不明確。因此，要在法律上解決好“有糾紛找誰處理”、“處理糾紛依靠什么方式”的問題，使各方出現(xiàn)問題后，盡可能按照法律規(guī)定直接進(jìn)入訴訟軌道，減少無序沖突。

　　第二，制定有關(guān)的新法律，如選舉法、基層自治法、民間組織管理法等。出臺新的選舉法，可以調(diào)整多個領(lǐng)域的選舉行為，如黨內(nèi)選舉、工會選舉、行業(yè)選舉、群眾組織選舉等。有必要考慮制定基層自治法，以規(guī)范基層政府與自治組織的關(guān)系，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村的關(guān)系，協(xié)調(diào)基層自治組織與其他社會組織的關(guān)系。有必要制定民間組織管理法，提高民間組織管理的立法層級，規(guī)范民間組織的活動。同時，還要考慮法律救助問題，開始著手構(gòu)建針對基層民主政治建設(shè)發(fā)展中保障群眾權(quán)利的法律救助體系。按照國家法律的基本原則，可以鼓勵地方制定地方性法律法規(guī)來彌補(bǔ)國家層面的法律缺失，在具體工作中強(qiáng)化基層民主的法律制度建設(shè)。從歷史發(fā)展來看，民主的發(fā)展道路將是一個在實(shí)踐中不斷探索的過程，中國特色民主政治的具體形式需要在實(shí)踐中逐步形成。民主政治作為中國政治發(fā)展的基本方向，應(yīng)該整合在中國現(xiàn)代化發(fā)展的整體目標(biāo)和戰(zhàn)略之中，整合在依法治國的基本方略和人民當(dāng)家做主的根本目標(biāo)之中。而高度的社會主義民主，需要明確的制度性保障，需要以完備的法治作為制度基礎(chǔ)。因此，有必要在認(rèn)真研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，確定我國基層民主政治的戰(zhàn)略規(guī)劃，包括制定不同領(lǐng)域發(fā)展民主政治的主要目標(biāo)。在此前提下，按照規(guī)劃的要求，突出不同時期的工作重點(diǎn)，加強(qiáng)立法和執(zhí)法工作，推動基層民主的法治建設(shè)持續(xù)地發(fā)展�！�

　　有了民主政治的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略安排，并且將這種規(guī)劃安排通過法律形式確立下來，能夠有力地鼓勵和引領(lǐng)群眾在既定方向上，扎扎實(shí)實(shí)地工作，循序漸進(jìn)地發(fā)展，因地制宜地創(chuàng)新。相反，如果缺少健全的法制和高效的法治，群眾對于民主政治發(fā)展難以樹立穩(wěn)定預(yù)期，容易產(chǎn)生不應(yīng)有的疑惑，甚至?xí)�因此而對民主政治發(fā)展的不可逆轉(zhuǎn)缺乏信心。

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