孫立平：公車改革的啟示

　　如果從1994年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合頒發(fā) 《關于黨政機關汽車配備和使用管理的規(guī)定》算起，我國的公車改革已經(jīng)進行了將近15個年頭。然而現(xiàn)實是，迄今為止，這項改革仍然沒有一個像樣的頭緒。就一個具體事項（而不是一個領域）的改革來說，這也許是最漫長的改革之一。

　　從某種意義上，也許可以將公車改革看作是代表我國某一類型改革的典型案例，或者是一面鏡子。通過對這項改革的分析，也許使我們能夠更深入地透視我國體制改革現(xiàn)在所面臨的困境及其所須面對的問題。甚至我們完全可以將公車改革看作一個風向標，如果公車改革這樣一項具體而又并不復雜的改革都無法向前實質性地推進，那些更為復雜的、會觸動重大利益關系的改革也就更加困難了。

　　公車改革是一項很有特點的改革。大量公車存在的不合理性，其所造成的種種弊端，都是顯而易見的，因而，整個社會對這項改革的共識是非常高的。至少從公開的言論來看，沒有任何人為這種公車制度的合理性進行過辯護。而且在當今世界上，這樣普遍將公車當作一定級別以上官員的身份待遇、到了一定級別必須乘坐公車上班辦事的國家已經(jīng)沒有幾個。在2004年，美國國會議員曾經(jīng)要求對車輛是否被濫用進行調查，因為根據(jù)當時的數(shù)據(jù)，美國聯(lián)邦政府擁有38萬輛各型公車（其中相當一部分是必需的，如警車等），1年公車支出的費用高達17億美元。雖然這個數(shù)字與我國公車相比可說是小巫見大巫，但社會輿論卻認為這仍然是不能忍受的。一位議員就說：“如果一個普通家庭知道聯(lián)邦政府買了車卻不使用的話，他們會感到憤怒的�！币驗樵诿绹�像我們這樣普遍的公車私用是很難想象的，公車的浪費主要表現(xiàn)在車子買了而不使用上。

　　但在過去整整30年的改革過程中，我國的公車制度一直沒有受到根本性的觸動，情況反而是日甚一日。隨著整個國家的經(jīng)濟發(fā)展和政府財政收入的增加，公車的數(shù)量不但越來越多，車子的檔次也越來越高，甚至越來越豪華。根據(jù)前幾年有關數(shù)據(jù)，當時我國大約共有350萬輛公務用車。而且即使是在公車改革開始進行的這15年中，其數(shù)量仍在以每年20%的速度增加。公車的不合理消費已經(jīng)成為各級財政支出的沉重負擔，公車占用了大量的社會資源。由于我國一直沒有一個有關公車消費的全面而可靠的數(shù)據(jù)，但其開銷的巨大又是一個從常識上都能判斷的現(xiàn)實。

　　早在幾年前，就有我國每年公車消費3000億元的說法，如果這個說法是有根據(jù)的，那么，現(xiàn)在的公車消費以及一些地方因公車改革而發(fā)放的“車補”，應該遠遠超出3000億元這個數(shù)字。據(jù)此有人指出，中國公車消費已經(jīng)超過國家在教育和醫(yī)療方面開支的總和，是國防開支的兩倍。公車的大量存在，不僅不合理地消耗了大量的公共資源，而且造成一系列其他的弊端。據(jù)北京市政協(xié)委員的調查，2004年4月，北京小客車保有量為135萬輛，其中公車就有36萬輛，占26.7%。雖然公車在數(shù)量上遠遠不及私家車，但是由于公車出行成本不用個人負擔，其使用率遠遠高于私家車，在北京市行駛的車輛中，除了出租車外，公車與私車的比例是4：1，也即每5輛中就有4輛是公務車，占26.7%的公車卻動態(tài)地占有道路資源80%，給道路交通造成了巨大的壓力。

　　正因為如此，有關公車的問題，社會中議論紛紛，抨擊文章不時見諸報端，在每年的兩會上，改革公車制度也都是重要話題，并且不時有相關議案提出。但問題是，議論歸議論，抨擊歸抨擊，提案歸提案，公車改革就是雷聲大雨點小，歷經(jīng)十幾年的時間，迄今沒有像樣的推進。如果說前幾年還有些小打小鬧，這幾年甚至連小打小鬧也沒有了。這樣一項共識甚高、人心所向的改革為何竟致流產？公車改革從熱議到無疾而終，到底體現(xiàn)的是怎樣一種邏輯？這些問題也許只有放到整個改革的大背景中去，才能看得清楚。

　　在評論中國改革的時候，特別是與其他國家的改革進行比較的時候，人們經(jīng)常提到這樣一個判斷，即中國的改革是一種漸進式的改革，而中國的改革之所以成功，也就在于采取了漸進式改革的模式。在一段時間里，人們似乎在這個判斷上找到了中國改革何以成功的謎底。但是隨著時間的伸延，一些只有在較長的時段中才能顯露出來的邏輯和結果開始慢慢顯露出來。到現(xiàn)在，與此相關的一些問題也許可以看得更清楚一些了。

　　首先，中國的改革真的可以完全用漸進式改革來概括嗎？現(xiàn)在看來，對于這個在若干年前已是定論的問題的答案似乎越來越不確定。不錯，在過去30年的時間里，我們可以找出許多漸進式改革及其成功的例子，但在這30年的改革史上，越是靠近后半段，越是難以用漸進式改革來概括，或者貌似漸進但卻是失敗的例子就越多。以這里的公車改革為例，無論如何我們都不能不稱之為漸進，相關政策的制定者也總是告誡人們，這樣的改革不能急，只能慢慢來。但結果卻是這樣的現(xiàn)狀。

　　然而，另外的一些改革，則無論在何種意義上，都不能稱之為漸進式改革。比如國企改革中部分職工的失業(yè)下崗，無論是按照時間標準，還是按照補償標準，或是按照其他的什么標準來衡量，則都可以稱之為激進式改革，甚至可以稱之為相當激進的改革。這項改革的激進與公車改革的漸進，無疑形成鮮明的對照。再比如，關于官員財產申報制度，人們也呼吁了很多年，而且在實踐中可以看出，沒有這項制度，腐敗現(xiàn)象就不可能得到根本性的遏制，但直到現(xiàn)在為止，有關方面的回答仍然是“條件還不具備”。而與官員財產申報制度所要求的條件較近似的高收入者的收入申報 （確切地說是高收入的工薪階層的收入申報），卻能夠雷厲風行地加以推進，甚至是當年制定政策，而相關對象還完全沒有記錄自己當年收入準備的情況下，就立即加以實施了。

　　接著的問題就是，為什么有的改革以漸進式的方式進行，甚至在漸進式的名義下煙消云散？而有的改革則是以迅雷不及掩耳之勢，以非常激進的方式進行？是人們經(jīng)常論證的一些不得不漸進的改革條件在起作用？比較一下公車改革和國企改制中的失業(yè)下崗，就可以看得很清楚。與國企改制中的失業(yè)下崗比較起來，公車改革其實應當是比較容易的：其一，雖然車在某些情況下是生活必需品，但公車絕不是生活必需品，大部分人不坐公車仍然可以上下班。但對于失業(yè)下崗人員來說，工作或由工作所獲的那份收入?yún)s是必需的，是“飯碗”。一般地說，不涉及飯碗問題的改革要更容易，而涉及飯碗的改革要更復雜，推進則需更謹慎；
其二，公車改革即使是改掉了大量的公車，還有許多替代辦法可以上班辦事，如乘坐出租車，合坐單位公車、自己開私車等。而失業(yè)下崗不但直接意味著相關人員飯碗的破碎，而且很難找到其他替代或補救辦法�！皬念^再來”、“人生豪邁”等說法，不過是局外人的偽豪情。但盡管如此，事實卻是，更難進行的改革卻以最快的速度進行了，而相對容易的改革則推進如此艱難。

　　幾年前我曾寫過一篇文章，題目是《改革：削特權還是減福利？》，該文指出，在最近這些年，我們改革中出現(xiàn)了一個明顯的傾向，即凡是涉及減福利的，都非常神速，而凡是涉及削特權的，都進展緩慢。原因何在？就在所涉及的對象不同。有人說，進入1990年代之后改革進入困難時期，是因為這時的改革要觸動利益關系。其實這樣的說法過于籠統(tǒng)。利益者，首先要看是誰的利益。失業(yè)下崗觸動的不是利益嗎？不但是利益，而且是與生存相聯(lián)系的利益。公車改革當然也觸動利益，但這種利益顯然談不上是生存利益。而兩種利益的力量對比卻是不一樣的。就此而言，改革中的更實質問題也許不在于漸進還是激進，而是有無公眾對改革的參與，公眾的參與能不能影響甚至決定改革的進程。在前兩年反思改革時，人們就提出了參與式改革的問題，現(xiàn)在看來，這已經(jīng)是一個對改革命運攸關的問題了。

　　再下來，究竟什么是漸進式改革？什么是不改革？漸進式改革與不改革區(qū)別的標志是什么？人們常常是在激進式改革與漸進式改革之間進行爭論，而在這樣的爭論中，對改革的放棄與漸進式改革往往被混為一談。分析公車改革的進程，我們大體可以發(fā)現(xiàn)一個明顯的脈絡：公車改革問題提出，有關討論或改革思路出現(xiàn)，甚至有一些試探性性的方案出臺，但不久，這些方案和思路很快就被束之高閣；
公車改革由各個地方進行試點，于是五花八門的車改方案競相出臺，有的地方把公車拍賣，有的地方把公車組建出租車隊進行市場運營，并對公務員用車實行貨幣化補貼，結果這種公車改革受到普遍的質疑；
在普遍的質疑聲中，公車改革陷于停頓。

　　這里我們需要關心的一個問題是，公車改革究竟是漸進式改革，還是沒有改革？更進一步的問題是，我們在實踐上如何來區(qū)分漸進式改革與不改革？在這個很現(xiàn)實的問題上，我認為可以找到一個具體的判斷標準，這就是，區(qū)別漸進式改革和不改革的具體標準，就是看有沒有關于改革的具體路線圖和時間表。如果有這種路線圖和時間表，只是在推進的方式上是漸進的，我們可以將其稱之為漸進式改革；
反之，如果沒有具體路線圖和時間表，而只是告訴我們事情要慢慢來，不能急，我們就更有理由將其看作是一種托辭。而公車改革，在很大程度上只能被看作是后者。

　　行文至此，我突然想起一件事情。曾經(jīng)有位搞企業(yè)的朋友，很嚴肅地提醒我，你可千萬不要提倡什么公車改革。我問為什么，他說，公車要真的改掉了，我們的企業(yè)就遭殃了。問及為什么，他說，反正這些官員是要有車子坐的，如果公車改掉了，我們企業(yè)就要準備很多車子讓這些官員來借。這位朋友的擔心無疑來自他的經(jīng)驗和生活智慧。這個故事向我們又提出了一個關于公車改革，甚至是整個改革的新問題，即改革的扭曲和走樣變形問題。應當說，在這個問題上，公車改革又給了我們足夠的教訓。事實上，在許多地方進行的所謂 “貨幣化公車試點改革”中，公務車改革已經(jīng)成為變相加薪。在某些試點地方，處長車補甚至達到農村教師工資的6倍。如果有人說，這樣的補償是必要的，那需要反問一句的是：在國企改制中，我們是用這樣的補償邏輯來論證失業(yè)下崗人員嗎？

　　今年是中國改革開放的30周年。在這樣的一個歷史的點位上，思想再解放，改革再出發(fā)，成為我們必然的選擇。但在新的歷史條件下，改革的新的背景，新的制約條件，也是需要我們正視的。而公車改革，無疑會在這方面給我們提供許多有益的啟示。

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