李煒光：預(yù)算民主：一道繞不過去的“坎兒”

　　中國財(cái)政部部長謝旭人近日表示，在深化稅制改革的同時(shí)，中國將進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理。他說，深化預(yù)算制度改革，包括完善政府收支分類，深化部門預(yù)算改革，推進(jìn)綜合預(yù)算，擴(kuò)大績效考評試點(diǎn)等�？梢钥吹�，這位部長先生所談到的，基本上還是政府“自說自話”，而對強(qiáng)化預(yù)算的外部控制，實(shí)行預(yù)算民主的問題則一如既往地采取了回避的態(tài)度。

　　預(yù)算通常被人們稱為“國家的錢袋子”，預(yù)算權(quán)的歸屬問題是一個(gè)國家所有政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的最重要的問題，本質(zhì)上是人民對政府行為的一種約束�，F(xiàn)代國家都不約而同地奉行預(yù)算民主的原則，其基本特征是議會(huì)對預(yù)算實(shí)施嚴(yán)格的外部控制。一個(gè)政府實(shí)行什么樣的財(cái)政預(yù)算制度和如何這樣的預(yù)算，在很大程度上反映了這是一個(gè)什么性質(zhì)的政府以及它的公共服務(wù)水平。

　　各國長期探索中形成的理論和實(shí)踐告訴我們，所謂預(yù)算民主，至少應(yīng)包括以下幾種含義：

　　第一，是議會(huì)而不是政府擁有對預(yù)算的控制權(quán)。議會(huì)依據(jù)憲法保留專屬于自己的財(cái)政預(yù)算的立法權(quán)力，其他政治主體不得與議會(huì)享這種權(quán)力，除非議會(huì)自己愿意將一些具體和細(xì)微的立法問題授權(quán)給政府或其他機(jī)構(gòu)，而且這種授權(quán)也必須在憲法的框架之內(nèi)進(jìn)行。議會(huì)之所以首先和必須擁有預(yù)算權(quán)力，是因?yàn)閲�家必須妥善解決自己與人民之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系問題，是一國最重要的憲法關(guān)系。

　　第二，政府的一切財(cái)政收支行為必須置于人民及其代議機(jī)構(gòu)的控制、監(jiān)督之下，這意味著不允許存在任何超然于憲法和法律之上的權(quán)力，意味著任何人不得因違反憲法和法律之外的原因而受到法律的制裁，意味著政府（各級）不能隨心所欲、為所欲為。這是法治政府和專制政府的界限之所在。預(yù)算計(jì)劃書（報(bào)告）可以由政府制訂，但必須經(jīng)過議會(huì)的審查、批準(zhǔn)。經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算就成為具有法律意義的強(qiáng)制性命令，對政府具有約束力，也是政府對于議會(huì)的莊嚴(yán)承諾，必須嚴(yán)格執(zhí)行不殆。預(yù)算計(jì)劃不能隨意更動(dòng)，預(yù)算資金不能挪作他用，并隨時(shí)接受議會(huì)的監(jiān)督。

　　第三，人民在民主原則下平等選舉代議制機(jī)構(gòu)——議會(huì)，以行使制約和監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)力；
在預(yù)算的審批過程中，納稅人及其代表應(yīng)享有充分的發(fā)言權(quán)，一人一票，以平等形式行使財(cái)政預(yù)算的立法權(quán)、審查批準(zhǔn)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　第四，預(yù)算民主對政府有極高的要求，一是向議會(huì)提供的預(yù)算報(bào)告必須數(shù)字準(zhǔn)確、細(xì)致和完整，必須覆蓋其全部的公共收支、反映它的全部財(cái)政活動(dòng)。政府所有分支部門的開支無所遺漏，必須全部納入這個(gè)計(jì)劃中，不允許有預(yù)算外的公共收支，不允許有在預(yù)算管轄之外的政府財(cái)政活動(dòng)；
二是必須清晰地向議會(huì)說明而不是對上級首長說明預(yù)算計(jì)劃中每一項(xiàng)開支的理由；
三是預(yù)算的基本內(nèi)容和執(zhí)行過程必須保持高度透明，秘密財(cái)政應(yīng)被禁止。

　　政府的財(cái)政資源大部分來自于稅收，人民有權(quán)知道自己繳納的稅款用在了何處，這就是民眾對政府在履行職能的過程中產(chǎn)生的信息應(yīng)該享有的知情權(quán)。政府有責(zé)任把其在行政管理活動(dòng)中所產(chǎn)生、所收集的信息對人民公開，及時(shí)、全面地向公眾提供預(yù)算編制過程、政府的財(cái)政政策目標(biāo)、公共部門賬目和財(cái)政預(yù)測等財(cái)政資訊。

　　人大制度是我國的根本制度，人大是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，這是憲法明文規(guī)定的，可以說，人民代表大會(huì)就是我們國家的議會(huì)，代表全國人民對政府進(jìn)行監(jiān)督控制，因此，以上有關(guān)預(yù)算民主的內(nèi)容是適合于我國的。

　　但目前我國的人大代表選舉制度還需要進(jìn)一步完善，如人大代表的代表性問題，事實(shí)是，他們可以代表官員，因?yàn)槟壳艾F(xiàn)職的和退休的官員所占比例仍占據(jù)人大代表的大部分；
他們可以代表各行各業(yè)的模范人物、知名人物、歌唱家、藝術(shù)家，體育健將，但有一個(gè)方面他們卻沒有代表的資格，這就是中國的億萬納稅人。目前人大代表們還不是由納稅人直接選舉出來的，基本靠上級指定。他們或許是“人民代表”，卻不能說是納稅人的代表。他們中的許多人也并沒有意識到自己需要代表納稅人的利益，對人民關(guān)注的有關(guān)財(cái)政預(yù)算的重大事項(xiàng)采取了漠不關(guān)心的態(tài)度，也就不可避免地使人大對預(yù)算的控制監(jiān)督流于形式。

　　中國預(yù)算改革已經(jīng)進(jìn)行八、九年了，從實(shí)踐看，收效并不理想。我國的人民代表大會(huì)從來沒有對預(yù)算進(jìn)行過細(xì)致的審查，而且現(xiàn)有的審查一般也是“后續(xù)式”的審查，而不是“懲罰式”的審查，對政府官員的制約作用很有限。政府提交給人大的財(cái)政報(bào)告之簡略堪稱世界之最，每年三月召開人大時(shí)，政府財(cái)政預(yù)算早已開始執(zhí)行了近三個(gè)月，這種先斬后奏的審批方式已經(jīng)在我國延續(xù)了半個(gè)多世紀(jì)。

　　由于缺乏人大的外部控制，政府每年向人大代表們提供的預(yù)算數(shù)字不完整，很多重要項(xiàng)目沒有列入。一些龐大的公共工程、對外援助、預(yù)算外財(cái)政的籌集和支出狀況，大多由主管部門甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人拍板定奪，人大別說審查，甚至無權(quán)過問。預(yù)算外收入中，每年上萬億的土地出讓金，完全沒有反映在預(yù)算外收入的賬面上；
國有企業(yè)預(yù)算也沒有列入，使我們無法了解出售國有資產(chǎn)的收入究竟有多少，都到了誰的手里，更無從了解國家分享國有企業(yè)股紅和利潤的情況。相當(dāng)一部分預(yù)算外收入避開了人大監(jiān)督，成為政府隨意征收和支取的對象。這里還沒有涉及五花八門的各種攤派和收費(fèi)，那里面存在的問題恐怕永遠(yuǎn)弄不清楚了。

　　由于缺乏人大的外部控制，多面來，政府年終突擊花錢的問題相當(dāng)嚴(yán)重，“跑步錢進(jìn)”、“分光吃凈”成了預(yù)算管理的常態(tài)。由于沒有預(yù)留充足的財(cái)政儲(chǔ)備，今年年初南方十省區(qū)發(fā)生冰凍雪災(zāi)，高級政府官員疲于奔命，卻拿不出足夠的錢來應(yīng)對這一舉世矚目的嚴(yán)重災(zāi)害。據(jù)媒體報(bào)道，災(zāi)害現(xiàn)場公共服務(wù)的質(zhì)量很差，應(yīng)急預(yù)案在許多地方形同虛設(shè)，令人懷疑它們本來就不曾存在過，當(dāng)初只是用來應(yīng)付上級檢查的玩意兒。而風(fēng)雪中老弱婦孺饑寒交迫、苦苦等待的場景，任何人聞之都會(huì)感到痛心。

　　由于缺乏人大的外部控制，政府也就沒有產(chǎn)生改進(jìn)資源配置效率的壓力，因而常年積累的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為變得日益嚴(yán)重。政府行政領(lǐng)域各種非正式制度盛行，腐敗、違規(guī)、低效率、浪費(fèi)與缺乏透明度，財(cái)經(jīng)紀(jì)律已經(jīng)弱化到了極點(diǎn)。大量政府收支行為游離于預(yù)算監(jiān)督之外，。這就可以理解，為什么審計(jì)風(fēng)暴年年“刮”，違法亂紀(jì)一切照舊的局面。

　　由于缺乏人大的外部控制，國家財(cái)政資源很難充分運(yùn)用于提高國民福利，而是過多用于滋養(yǎng)政府自己。教育支出占財(cái)政支出的比重2006年占12.8%，低于1996年的水平，十年中中下降了5個(gè)百分點(diǎn)，與此同時(shí)個(gè)人承擔(dān)的教育費(fèi)卻在持續(xù)增加。醫(yī)療衛(wèi)生支出中政府承擔(dān)的部分從前些年最高時(shí)的近40%下降到目前的不足20%，個(gè)人支出的部分則占到60%左右。據(jù)世界銀行資料，公共衛(wèi)生保健支出占GDP的比重，2000年全世界平均為5.4%，我國只有1.9%，而且城鄉(xiāng)差異巨大。住房保障，廉租房投資2007年前11個(gè)月145億元，不到全部房地產(chǎn)投資的1%。另一方面，行政事業(yè)費(fèi)支出卻成為財(cái)政支出中增長最快的部分，2006年行政事業(yè)費(fèi)支出占財(cái)政支出的18.7%，預(yù)算外部分尚未計(jì)入。就以上不完全的數(shù)字，已經(jīng)非常清晰地暴露出現(xiàn)行制度的缺陷了。

　　從1993年開始，一些地方政府開始試驗(yàn)零基預(yù)算。1994年，中國頒布了第一部《預(yù)算法》，近年來又在搞“部門預(yù)算”、“國庫集中收付”、“政府采購”、“績效預(yù)算”等，但是，這些措施都屬于技術(shù)層面的試驗(yàn)，改革的重點(diǎn)主要是在政府內(nèi)部加強(qiáng)行政控制而不是立法機(jī)構(gòu)對政府預(yù)算的外部政治控制，從這個(gè)意義上說，我國的預(yù)算改革至今沒有走上“正道”。

　　顯然，如果不能在中國建立有效的外部管制和監(jiān)督機(jī)制，無論采取任何預(yù)算模式都不可能成功：不可能改進(jìn)資源的配置效率，不可能有效地控制支出，不可能改進(jìn)財(cái)政管理效率，不可能杜絕浪費(fèi)與腐敗，不可能真正體現(xiàn)出政府公共責(zé)任，如此，政府就會(huì)成為一個(gè)獨(dú)裁和浪費(fèi)的政府，缺乏責(zé)任的政府，人民幾十年來創(chuàng)造的財(cái)富就會(huì)被那些公仆們浪費(fèi)貪污殆盡。

　　預(yù)算民主是中國政治體制改革早晚要過渡一道“坎兒”，繞不過去的，如果能意識到這一挑戰(zhàn)是不可回避的，那么，盡早進(jìn)行制度更新就屬明智之舉。如今“兩會(huì)”召開在即，想借電視上那個(gè)面目可憎的家伙的話發(fā)一句問：代表納稅人利益看好國家的“錢袋子”，人民代表們，“您準(zhǔn)備好了嗎？”

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