于安：大部制并非惟一形式

　　在服務(wù)型政府的框架內(nèi)，今后中央政府行政機(jī)構(gòu)的發(fā)展，有必要致力于集中型大部門和分散型專門化機(jī)構(gòu)之間的平衡調(diào)整

　　正在進(jìn)行的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)解決了宏觀調(diào)控、能源環(huán)境、工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)和涉及民生改善的中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化中

　　央政府組織結(jié)構(gòu)的階段性目標(biāo)。在2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體改革目標(biāo)下，今后幾屆政府的十二年中，中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本取向及其技術(shù)方法值得探究，以期有一個較為理想的整體設(shè)計(jì)。

　　機(jī)構(gòu)設(shè)置受制于政府類型

　　行政機(jī)構(gòu)的整體設(shè)計(jì)首先取決于政府的職能類型。我國中央政府機(jī)構(gòu)業(yè)已經(jīng)過多次改革，但是按照職能類型分別為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型政府、初級市場經(jīng)濟(jì)型政府和公共服務(wù)型政府的三大類行政機(jī)構(gòu)。1956年的中央政府機(jī)構(gòu)格局，是中央高度集權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型中央行政機(jī)構(gòu)的典型形態(tài)。1988年以前的機(jī)構(gòu)改革，都是在這一形態(tài)基礎(chǔ)上進(jìn)行的數(shù)量增減型調(diào)整。1998年的改革形成了適應(yīng)初級市場經(jīng)濟(jì)體制的中央政府行政機(jī)構(gòu)基本框架，1988年、1993年和2003年的機(jī)構(gòu)改革，都是對這一基本框架的鋪墊和補(bǔ)充。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型和初級市場經(jīng)濟(jì)型行政機(jī)構(gòu)的基本區(qū)別之一，是直接管理企業(yè)的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的存廢。直接管理企業(yè)的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的廢除，基本終結(jié)了政企不分和政府直接干預(yù)企業(yè)微觀經(jīng)營活動的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)組織體制，為實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)清除了主要的行政體制障礙。

　　2008年進(jìn)行的中央政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置，是探索構(gòu)建服務(wù)型政府行政機(jī)構(gòu)的歷史性開端�，F(xiàn)代服務(wù)型政府的基本特征，在施政綱領(lǐng)上是經(jīng)濟(jì)政策和社會政策的統(tǒng)一，在職能上是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和提供公共服務(wù)的統(tǒng)一，在行政機(jī)構(gòu)上就是政策制定和職能協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的集中化和專業(yè)性執(zhí)行性機(jī)構(gòu)分散化的統(tǒng)一。

　　在服務(wù)型政府的框架內(nèi)，中央政府行政機(jī)構(gòu)的未來發(fā)展，大致就是在集中型大部門和分散型專門化機(jī)構(gòu)之間的平衡調(diào)整。

　　大部門的設(shè)置依據(jù)政策匹配及其職能復(fù)合

　　大部門體制所能期望達(dá)到的“職能有機(jī)統(tǒng)一”，是以施行政府政策的有效性作為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的。設(shè)置大部門機(jī)構(gòu)的主要根據(jù)是政策的匹配性及其職能的復(fù)合性，以保證行政效能和提高行政效率。在政府逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域后，宏觀調(diào)控成為政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的主要手段。宏觀調(diào)控措施的有效性寓于諸項(xiàng)宏觀政策的配合。如財(cái)政政策對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)，很難脫離產(chǎn)業(yè)政策和貨幣金融政策。因此今后可以采用復(fù)合職能的配置方法，例如法國的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)部。

　　政府各類政策之間的關(guān)聯(lián)性和結(jié)合點(diǎn)并不是固定的，在有關(guān)因素的影響下可以變化。如知識經(jīng)濟(jì)和人力資源之間的內(nèi)在關(guān)系受到重視以后，高等教育政策與科技發(fā)展政策的關(guān)聯(lián)度提高，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)予考慮。

　　一項(xiàng)行政政策可能同時(shí)與兩個以上其他行政政策關(guān)聯(lián)，如果在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不能將它們?nèi)�部整合在一起的話，就按照效率最高原則選擇可以復(fù)合配置的職能。

　　分散設(shè)置執(zhí)行性和功能性機(jī)構(gòu)

　　大部門可以成為行政政策性決策和協(xié)調(diào)的核心部門，但是它不能也不應(yīng)當(dāng)成為行政機(jī)構(gòu)的惟一形式。服務(wù)型政府不僅需要職能復(fù)合決策統(tǒng)一的大部門，分散型的執(zhí)行性和功能性機(jī)構(gòu)也是政府現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，它是政府提供有效公共服務(wù)和應(yīng)對時(shí)代變化的政府組織形式。

　　分散型機(jī)構(gòu)與大部門機(jī)構(gòu)共存，是當(dāng)代發(fā)達(dá)國家政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本特征。分散型政府機(jī)構(gòu)的組織形式和決策機(jī)制可以是多樣化的。經(jīng)濟(jì)管理類行政機(jī)構(gòu)的組織形式和決策機(jī)制，取決于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的公司組織形式和經(jīng)濟(jì)活動方式的多樣性。同時(shí)，社會對政府公共服務(wù)需求的多樣性和質(zhì)量要求的不斷提升，同樣需要多樣化的組織形式和執(zhí)行機(jī)制。

　　國務(wù)院組成部門管理的國家局，是設(shè)立分散型政府機(jī)構(gòu)的具體形式之一。今年設(shè)立的中央政府的幾個大部門，在統(tǒng)一管理新納入職能業(yè)務(wù)的同時(shí)，以國家局的形式保留了一部分機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性。這種在一個大部門內(nèi)實(shí)行集中重大決策和分散執(zhí)行功能相統(tǒng)一的新體制，會成為今后設(shè)置中央政府組成部門的一個基本模式和基本走向。銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和其他類似機(jī)構(gòu)，也是我國設(shè)立分散型功能性機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ��？傊�，分散型行政機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)是整齊劃一和一成不變的，它應(yīng)當(dāng)完全按照有效實(shí)施相關(guān)職能的需要進(jìn)行創(chuàng)新式設(shè)置，把傳統(tǒng)科層制機(jī)構(gòu)普遍用于實(shí)施各種職能的局面應(yīng)當(dāng)加以改變。

　　今年中央政府行政機(jī)構(gòu)改革的重心是組建職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門機(jī)構(gòu)，而就構(gòu)建服務(wù)型政府的長遠(yuǎn)目標(biāo)來說這僅僅是一個開始，更具挑戰(zhàn)的是設(shè)計(jì)和設(shè)置能夠有效管理現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和提供公共服務(wù)的分散型行政機(jī)構(gòu)。

　　(于安，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府研究所所長)

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