余暉：如何“審批”行政審批——談行政審批制度改革的關(guān)鍵

　　國家計(jì)委率先取消第一批五大類行政審批事項(xiàng)的行動(dòng)，的確表示我國行政審批制度改革大幕的正式開啟。不管這是否與加入WTO的壓力有關(guān)，它說明，我國的改革開放事業(yè)，已經(jīng)開始從政府主動(dòng)推進(jìn)市場化進(jìn)程，過度到政府的自我改革和市場經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)的階段，盡管改革的主動(dòng)權(quán)還掌握在政府手中。

　　但在仔細(xì)推敲這次審批改革的主要內(nèi)容后，我的興趣不由得超越了那些被取消了的審批項(xiàng)目，我更關(guān)心的問題是，國家計(jì)委究竟還擁有哪些即將被取消的或?qū)⒈焕^續(xù)保留的審批項(xiàng)目？取消、下放或保留這些項(xiàng)目的理由究竟是什么？這些理由應(yīng)該由誰說了算？又應(yīng)該由誰來監(jiān)督行政審批制度的改革？也就是說，政府多如牛毛的行政審批，是否其本身就必須經(jīng)過嚴(yán)格程序的審批和監(jiān)督呢？我認(rèn)為，這才是行政審批制度改革的關(guān)鍵所在。否則無法保證所有“壞的”審批項(xiàng)目能夠得到快速徹底的清除。

　　按照我國憲法，國務(wù)院及其部委的行政權(quán)，是由全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)所授予的。因此，邏輯上，行政權(quán)是公民權(quán)的部分委托，公民只是把他們無法借助市場競爭、民法制度、自律組織、以及事前制定行為準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)能夠解決的特定事項(xiàng)，才委托給代議機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)；
而且為了保證行政機(jī)構(gòu)依法行政，公民還同時(shí)通過代議機(jī)構(gòu)及其授權(quán)的國家司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行政行為加以監(jiān)督。如果現(xiàn)實(shí)中我們的行政機(jī)構(gòu)設(shè)定了大量不合理的行政審批，由此造成公民利益的嚴(yán)重?fù)p失，并且長期得不到補(bǔ)救，則肯定是公民---立法機(jī)構(gòu)---行政和司法機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系出了問題。其中首要的問題就是，作為一種抽象行政行為的行政審批，在其借助法律法規(guī)甚至規(guī)章、命令等面目出臺(tái)之際，至今缺乏一種實(shí)際有效的制衡機(jī)制，對(duì)其合理性和合法性進(jìn)行審查。

　　雖然我國2000年出臺(tái)的立法法已經(jīng)注意到了這個(gè)問題，并建立起了相應(yīng)的制約機(jī)制，但這一機(jī)制一直停留在紙面上，未能在實(shí)踐中真正啟動(dòng)。

　　首先，該法規(guī)定，制定行政法律和法規(guī)的發(fā)起人是國務(wù)院有關(guān)部門（五十七條），其決定程序依照的是1982年極其簡陋的國務(wù)院組織法中的有關(guān)規(guī)定（六十條），而公民只有可有可無的被聽取意見的微弱權(quán)力（五十八條）。因此，大量的行政審批無疑是在行政系統(tǒng)內(nèi)部，通過封閉循環(huán)而非廣泛的多向互動(dòng)式的討論而產(chǎn)生的，很難保證其具備充分的合理性。

　　其次，雖然該法對(duì)行政法律、法規(guī)、規(guī)章的越權(quán)、越位、交叉沖突、設(shè)定不適當(dāng)以及違背法定程序等行政違法事項(xiàng)，規(guī)定了有關(guān)機(jī)關(guān)予以改變或者撤銷的權(quán)限，如全國人大有權(quán)改變或者撤銷它的常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆�律，全國人大常委�?huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章等（八十七條、八十八條），但是，大量不合理不合法的行政審批的存在，證明此種制衡形行同虛設(shè)。

　　再次，該法雖然規(guī)定了全國人大常委會(huì)可以受理國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民對(duì)同憲法或者法律相抵觸的行政法規(guī)的審查要求，而且在其專門委員會(huì)審查認(rèn)定后有權(quán)向委員長會(huì)議提出予以撤銷的議案（九十條、九十一條），但這一制度，也由于公民本身的公德素質(zhì)不高、搭便車心理和公民對(duì)人大議事程序過于陌生，而難以產(chǎn)生實(shí)際效果。

　　因此，可以說，上述各種制度安排，都無法解決公民及其代議機(jī)構(gòu)以及司法機(jī)關(guān)與國務(wù)院和地方政府之間，在管理國民經(jīng)濟(jì)方面所存在的嚴(yán)重信息不對(duì)稱的問題，而國務(wù)院與其下屬部門之間、中央政府和地方政府之間也同樣存在類似的信息不對(duì)稱，由此產(chǎn)生行政權(quán)利的過度膨脹，并且為那些能夠接近行政權(quán)力之強(qiáng)勢利益集團(tuán)尋租提供了方便的機(jī)會(huì)。

　　在立法監(jiān)督不足的情況下，如果利益受害人能夠通過司法渠道對(duì)使其受損的行政審批提起訴訟，也許是更能有效遏制行政審批泛濫成災(zāi)的制度安排。但同樣令人遺憾的是，我國1990年的行政訴訟法明確規(guī)定人民法院不受理公民、法人或其他組織對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟。再加上我國司法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的嚴(yán)重依賴而缺乏獨(dú)立性，更使得大量不合理和不合法的，具有抽象行政行為性質(zhì)的行政審批得以大行其道，任意侵犯公民社會(huì)的權(quán)益而逍遙法外。

　　對(duì)國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委這樣的被定位為國民經(jīng)濟(jì)綜合管理部門的行政審批權(quán)加以約束，尤其顯得重要。在行政法學(xué)里，此類行政機(jī)構(gòu)的功能被定義為對(duì)部分宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)的首要特征是不具備法律強(qiáng)制性，即對(duì)它們行政決定，行政相對(duì)人沒有被強(qiáng)制履行的義務(wù)；
相反，行政指導(dǎo)行為對(duì)其實(shí)施機(jī)構(gòu)則具有約束力，后者必須對(duì)其隨意承諾（如稅收上的優(yōu)惠）誤導(dǎo)行政相對(duì)人所造成的損失承當(dāng)法律責(zé)任。經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策是兩類最常見的行政指導(dǎo)行為，也應(yīng)該是這兩大部委的主要施政領(lǐng)域。但目前這兩大部委卻越來越多地將其行政觸角延伸至微觀管制（如價(jià)格管制、投資管制、安全生產(chǎn)管制等）這一具有法律強(qiáng)制性的行政行為領(lǐng)域，而與此同時(shí)，至今缺乏國家計(jì)劃法、國家經(jīng)貿(mào)法對(duì)它們的權(quán)力進(jìn)行制約（相比之下，其他的行政管制機(jī)構(gòu)大都有相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行約束）。這就意味著，當(dāng)它們把行政指導(dǎo)和行政管制混合使用的時(shí)候，實(shí)際上可能把行政指導(dǎo)功能轉(zhuǎn)化為行政管制功能以謀取直接尋租的機(jī)會(huì)，而又巧妙地躲避了法律的約束。因此把行政審批這一強(qiáng)制性行政管制行為與非強(qiáng)制的行政指導(dǎo)行為相互分離，是國家計(jì)委和國家經(jīng)貿(mào)委行政審批制度改革的關(guān)鍵所在。例如投資審批，在涉及國家財(cái)政投資的時(shí)候，可以由國家計(jì)委提出資金分配的建議，至于如何分配到具體的行業(yè)和企業(yè)，以及如何監(jiān)督資金的使用效果，則可以由專門的法律產(chǎn)生的政府采購機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，由此避免只見隨意審批，而不見事后監(jiān)督的，充斥著尋租和腐敗的低效率投資審批現(xiàn)象。

　　因此，要使行政審批制度改革取得真正的功效，還有一些重要的制度建設(shè)任務(wù)需要盡快著手：第一，完善人大的立法監(jiān)督功能。如可以考慮由人大常委會(huì)產(chǎn)生一個(gè)專門的行政改革調(diào)查委員會(huì)，由它對(duì)現(xiàn)存行政審批事項(xiàng)進(jìn)行徹底的梳理和提出清除的建議，并對(duì)現(xiàn)存政府機(jī)構(gòu)職能配置的不合理狀態(tài)進(jìn)行研究，同時(shí)提出下一輪行政機(jī)構(gòu)改革的建議。這個(gè)專門機(jī)構(gòu)同時(shí)承當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)各種行政審批提出的審查要求，并有權(quán)采取聽證的形式，對(duì)行政機(jī)構(gòu)設(shè)定和保留行政審批項(xiàng)目聽取行政機(jī)構(gòu)和行政相對(duì)人的答辯。第二，建議人大盡快修改行政訴訟法，把行政訴訟受案范圍擴(kuò)大到抽象性行政行為。第三，修改立法法，把聽證程序制度化，規(guī)定所有的行政法規(guī)、規(guī)章的制定都必須經(jīng)過公開聽證的程序，充分采納所有利益相關(guān)人的意見。第四，盡快出臺(tái)行政許可法，對(duì)行政許可的設(shè)定原則和范圍、設(shè)定權(quán)限、實(shí)施機(jī)關(guān)、許可程序（尤其是招投標(biāo)和拍賣程序、聽證程序）以及對(duì)許可和被許可人的監(jiān)督及其法律責(zé)任等制定統(tǒng)一的法則。

　　只有這樣，才能使我國行政審批制度改革的所謂“合法、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督”五項(xiàng)原則真正落到實(shí)處，避免行政機(jī)構(gòu)自查自糾式的應(yīng)景“做秀”或玩形式走過場。

相關(guān)熱詞搜索：行政審批 制度改革 審批 關(guān)鍵 余暉