鄭永年：是誰(shuí)“瓜分”了中國(guó)的中央權(quán)力

　　中央政府的權(quán)力有多大？這取決于是從理論層面來(lái)看還是從經(jīng)驗(yàn)層面來(lái)看。

　　從理論層面上，至少在外界看來(lái)，中國(guó)還是一個(gè)權(quán)威主義國(guó)家，中央高度集權(quán)。的確，看看中國(guó)的憲法、法律和法規(guī)，中國(guó)中央政府的權(quán)力涵蓋各個(gè)方面。從政治控制、官員任免、立法到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理，中央政府的權(quán)力幾乎無(wú)所不在，無(wú)所不包。

　　但如果從經(jīng)驗(yàn)層面來(lái)看，就很難認(rèn)定中國(guó)還是一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家了。

　　簡(jiǎn)單地說(shuō)，中央政府只擁有名義上的決策權(quán)，而無(wú)政策執(zhí)行能力。自從改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府不知出臺(tái)了多少法律、法規(guī)和政策，但在實(shí)施過(guò)程中，經(jīng)過(guò)了層層過(guò)濾，中央權(quán)威就所剩無(wú)幾了。到了地方和基層，甚至可以說(shuō)消失得無(wú)影無(wú)蹤。

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的劇烈變革，中央權(quán)力要不流失，要不日益被瓜分。中央權(quán)力在理論和經(jīng)驗(yàn)層面脫節(jié)的情況如果再繼續(xù)下去，中國(guó)很可能會(huì)演變成一些發(fā)展中國(guó)家那樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即有一個(gè)貌似強(qiáng)大的中央政府，但社會(huì)則流于無(wú)政府狀態(tài)，如蘇哈多強(qiáng)人政治以后的印尼和一些非洲國(guó)家。

　　中央部委成決策部門(mén)

　　中央的權(quán)力是如何被消耗和瓜分的？在眾多分享和瓜分中央權(quán)力的角色中，最主要的有中央各部委、地方政府和今天人們所指稱的“特殊利益集團(tuán)”。

　　中央各部委，也就是學(xué)界所說(shuō)的“官僚體制”或者功能部門(mén)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是中央政策的執(zhí)行者。中央決策，各部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行。而這些官僚部門(mén)應(yīng)當(dāng)說(shuō)是政治中立的，它們必須講求政策執(zhí)行的效率。

　　日常人們所說(shuō)的政府效率，指的是官僚部門(mén)政策執(zhí)行效率。但是在當(dāng)今的中國(guó)，中央各部委實(shí)際上成了中央政策的決策部門(mén)。

　　因?yàn)橹醒霙Q策機(jī)制的不健全，在很多場(chǎng)合，實(shí)際上部委決策，中央背書(shū)。部門(mén)利益主導(dǎo)了部委的決策，部門(mén)利益取代了政府的總體利益甚至是國(guó)家利益。

　　更進(jìn)一步的是，一些中央部委已經(jīng)成了一些特殊利益的所有者，或者擁有者，或者后臺(tái)老板，或者代理人。這些特殊利益有些是國(guó)內(nèi)的，而有些還是屬于國(guó)外的。

　　地方政府在瓜分中央權(quán)力過(guò)程中也不遺余力。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的解體和大規(guī)模的分權(quán)導(dǎo)致了地方經(jīng)濟(jì)力量的崛起。

　　地方政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管治地方社會(huì)方面負(fù)有比中央政府更大的責(zé)任。在這些方面，地方政府也一直享受著很大的自治權(quán)。但是因?yàn)橹醒氲胤疥P(guān)系缺制度機(jī)制，很多地方實(shí)際上已經(jīng)演變成為“獨(dú)立王國(guó)”。

　　在涉及到國(guó)家整體利益的領(lǐng)域，中央也只出政策，而執(zhí)行則完全依賴于地方政府。對(duì)己有利的，地方政府就過(guò)度執(zhí)行；
但如果對(duì)己不利的，就想方設(shè)法地抵制。

　　無(wú)論是部委還是地方政府，中央政府實(shí)際上是控制著人事任免權(quán)的。“黨管干部”的原則使得中央政府可以任免部委和地方的主要領(lǐng)導(dǎo)人。

　　陳良宇案就表明了這樣一種中央權(quán)力。但如果把免除陳良宇那樣的地方大員的能力看成是中央權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)，那就是大錯(cuò)特錯(cuò)了。

　　這種事件的連續(xù)發(fā)生只能表明中央權(quán)力處于一個(gè)弱勢(shì)狀態(tài)。中央政府所能任免的地方大員來(lái)來(lái)往往，而地方利益則是永恒的。中央任命的地方大員只相當(dāng)于一個(gè)大學(xué)里的訪問(wèn)學(xué)者，而地方利益就如這個(gè)大學(xué)里的終生教授。

　　這次的陳良宇案，還有早些時(shí)候的福建遠(yuǎn)華案，中央政府都派了一百多人的紀(jì)檢隊(duì)伍進(jìn)駐地方，不計(jì)成本，來(lái)求得問(wèn)題的解決。如果每處理一個(gè)地方都要這樣做，那么這種管治會(huì)是不可持續(xù)的。

　　特殊利益集團(tuán)最難對(duì)付

　　特殊利益集團(tuán)較之地方政府更難對(duì)付，這是因?yàn)樘厥饫�益集團(tuán)往往結(jié)合了政府和社會(huì)的利益。這些年來(lái)，中央政府在和特殊利益對(duì)峙的案例中，往往是中央權(quán)力節(jié)節(jié)敗退，特殊利益占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。

　　最為典型的案例當(dāng)屬房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。為什么房地產(chǎn)商能夠贏得優(yōu)勢(shì)？原因很簡(jiǎn)單，因?yàn)樗麄冇懈骷?jí)地方政府的保護(hù)。

　　當(dāng)然，地方政府提供保護(hù)是因?yàn)樗麄儯ㄓ绕涫堑胤筋I(lǐng)導(dǎo)人的親朋好友）和商家之間的利益具有高度的一致性。

　　今天，特殊利益集團(tuán)似乎是勢(shì)不可　當(dāng)。不僅有根深蒂固的特殊利益集團(tuán)，更為重要的是，每當(dāng)有新的改革動(dòng)議，改革還未實(shí)施，就有新的利益集團(tuán)產(chǎn)生�！　∷麄儾粌H影響政策的制定，更是要影響政策的執(zhí)行，使得中央政策的各個(gè)環(huán)節(jié)傾向于他們自己的利益。

　　例如，“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”本來(lái)是中央政府建設(shè)和諧社會(huì)的核心政策，但在很多地方，很快就演變成了既得利益掠奪農(nóng)民的一次新機(jī)會(huì)。

　　無(wú)論是部委利益、地方利益還是特殊利益集團(tuán)，可以譴責(zé)，但不可根除。只要有人，就有人的利益；
只要有機(jī)構(gòu)，就有機(jī)構(gòu)的利益。

　　并且利益是社會(huì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿�，利益既可以�?dǎo)向公共利益(public goods)，也可以演變成公害(public bads)。決定利益取向的則是制度設(shè)計(jì)。

　　中央權(quán)力正在日漸瓜分，但如果沒(méi)有制度上的變革，這種趨勢(shì)很難得到糾正。改革開(kāi)放已經(jīng)造就了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大轉(zhuǎn)型，很多利益就是這種大轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。

　　但就中央本身的權(quán)力體制來(lái)說(shuō)，盡管也有些變化，總體說(shuō)來(lái)還是過(guò)分依賴于傳統(tǒng)體制。要通過(guò)完善和改進(jìn)傳統(tǒng)體制的方法來(lái)應(yīng)付新形勢(shì)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，制度創(chuàng)新勢(shì)在必行。

　　中央政府和自己的各部委的關(guān)系，中央和地方的關(guān)系，各級(jí)政府和各種社會(huì)利益之間的關(guān)系，這些都是需要從制度上來(lái)加以規(guī)范和運(yùn)作的。

　　這些制度能否建立得起來(lái)，制度能否有效運(yùn)作，都是現(xiàn)代國(guó)家的標(biāo)志。在很多方面，中國(guó)顯然還不具備現(xiàn)代國(guó)家制度。

　　制度供應(yīng)不足是導(dǎo)致中央權(quán)力流失、被瓜分的主要因素。因此，如何設(shè)計(jì)和提供有效充分的制度就是中國(guó)政治改革的主要內(nèi)容，或者說(shuō)，中國(guó)政治改革的首要任務(wù)當(dāng)是建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家制度。

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