馬孆：東盟安全戰(zhàn)略的演變與前景

　　2007年11月，在東盟第十三屆峰會上，各成員國領(lǐng)導(dǎo)人簽署了《東盟憲章》，為達成建立安全共同體的目標奠定了法理基礎(chǔ)。東盟安全戰(zhàn)略經(jīng)歷了冷戰(zhàn)前后兩個發(fā)展時期。透析東盟安全戰(zhàn)略的演變脈絡(luò)，對了解其特點和發(fā)展趨向有重要意義。

　　一

　　從東盟成立到冷戰(zhàn)結(jié)束是東盟安全戰(zhàn)略發(fā)展的第一個時期。其基本內(nèi)容是防范“共產(chǎn)主義”，矛頭針對社會主義國家；
主要尋求和依靠美國的軍事支持與保護。

　　東盟誕生于1967年即冷戰(zhàn)高潮期間。最初僅有5個成員：泰國、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡。文萊在1984年加入后，整個冷戰(zhàn)時期東盟共有6個成員國。這些國家都是防務(wù)力量較弱的中小國家，其所處的東南亞地區(qū)戰(zhàn)略地位極其重要，是冷戰(zhàn)對手必爭之地。在美、蘇和東西方之間激烈冷戰(zhàn)對抗的形勢下，它們無力單獨自保，唯有走聯(lián)合自強之路，才能有效地維護本國的生存與安全。因此，東盟從成立之日起就將政治和安全合作放在首要位置。

　　在整個冷戰(zhàn)時期，東盟把防范共產(chǎn)主義作為其安全戰(zhàn)略的主要和核心目標，把靠攏美國和依賴美國的支持與保護作為其安全戰(zhàn)略的基軸。這一時期東盟安全戰(zhàn)略又分為兩個階段：第一階段從其成立起到1978年越南入侵柬埔寨；
第二階段從1978年越南入侵柬埔寨始到1991年冷戰(zhàn)結(jié)束。

　　在第一階段，東盟把所有社會主義國家尤其是周邊的社會主義國家包括中國和越南在內(nèi)視為主要威脅，將它們作為其安全戰(zhàn)略的主要針對對象。為了對付來自社會主義國家的所謂“外來威脅”，東盟除加強內(nèi)部安全合作如讓成員國共同維護邊界安全、聯(lián)合軍事演習(xí)、互通軍事情報等外，主要向美國等西方大國尋求支持和保護。美國早在二戰(zhàn)剛結(jié)束就利用東南亞多數(shù)國家的“恐共”心理和“防共”要求，不遺余力地在東南亞構(gòu)筑所謂的阻止共產(chǎn)主義蔓延的“防波堤”，先后同菲律賓和泰國簽訂軍事協(xié)定，并同多個東南亞國家簽約成立了“東南亞條約組織”，以圖把整個東南亞納入其防務(wù)體系。東盟在1967年宣告成立后，美國立即發(fā)表聲明予以支持，并鼓勵其加入越南戰(zhàn)爭。所以，在冷戰(zhàn)時期，特別是在美國從越南撤出之前，東盟的安全主要依賴美國的保護，美菲和美泰雙邊軍事協(xié)定實際上具有對整個東盟提供安全保障的意義，美軍在菲律賓的基地，更是發(fā)揮了監(jiān)控整個東南亞安全的戰(zhàn)略作用。東盟也密切配合美國的戰(zhàn)略，成為其軍事盟友和伙伴。

　　在第二階段，以反對越南入侵柬埔寨為標志，東盟安全戰(zhàn)略發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折。在越南發(fā)動侵柬戰(zhàn)爭之后，東盟大幅度調(diào)整安全戰(zhàn)略，不再籠統(tǒng)地把共產(chǎn)主義視為主要威脅，也不再把所有社會主義國家作為其反對目標，而是把在蘇聯(lián)支持下的越南地區(qū)擴張主義視為最危險的現(xiàn)實威脅。反對和遏止越南的侵略和擴張即成為東盟安全戰(zhàn)略的中心與當務(wù)之急。

　　越南入侵柬埔寨，也使東盟與區(qū)外大國的關(guān)系在很大程度上發(fā)生了變化，最突出的是帶動了東盟與中國關(guān)系的改善和發(fā)展。在此之前，雙方處于對立狀態(tài)。東盟出于意識形態(tài)及歷史原因，把中國視為其安全的一個主要威脅之一。在越南戰(zhàn)爭中，東盟支持美國，不僅僅是為了防止越共統(tǒng)一整個越南，也有防范中國之意。但隨著美國調(diào)整戰(zhàn)略從越南撤出，中國恢復(fù)在聯(lián)合國的合法席位和國際地位空前提高、結(jié)束文革十年動亂并對東盟國家政策做出務(wù)實調(diào)整，特別是同東盟一起堅決反對蘇聯(lián)霸權(quán)主義和越南發(fā)動侵柬戰(zhàn)爭，加上中美改善關(guān)系，東盟開始積極改善對華關(guān)系。在安全領(lǐng)域，東盟雖繼續(xù)尋求美國在軍事上的支持和保護，但同時也重視與中國的戰(zhàn)略合作。中國不僅成為東盟反對越南地區(qū)霸權(quán)主義的重要合作者，還與泰國等東盟成員國在安全領(lǐng)域開展了廣泛的雙邊合作。這為此后中國同東盟及東盟成員國關(guān)系的全面發(fā)展和建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。

　　二

　　冷戰(zhàn)結(jié)束至今是東盟安全戰(zhàn)略發(fā)展的第二個時期。隨著蘇聯(lián)解體和越南軍隊撤出柬埔寨、不再推行擴張路線，東盟所受的外部威脅基本消除，中國陸續(xù)同它的所有成員國建交和全面改善與發(fā)展關(guān)系，東盟對安全戰(zhàn)略進行重大調(diào)整，不再把社會主義國家視為主要威脅和作為其安全戰(zhàn)略的針對對象。它主要通過加強內(nèi)部政策協(xié)調(diào)與整合及外部合作來促進自身安全。

　　這一時期的東盟安全戰(zhàn)略也分為二個發(fā)展階段，第一階段是從上個世紀90年代初到21世紀初即“9·11”事件發(fā)生之時。在這一階段，東盟安全戰(zhàn)略的主要內(nèi)容是將東盟6國的安全合作擴大到整個東南亞地區(qū)，大力加強與區(qū)域外大國的安全聯(lián)系，與之進行全方位的安全合作，注重在大國中基本保持平衡。

　　1992年1月，東盟第四次首腦會議在新加坡召開，首次將地區(qū)安全合作問題列入了議事日程。會議提出，要在后冷戰(zhàn)時代謀求“開拓新的安全合作領(lǐng)域”，并通過《新加坡宣言》，決定尋求擴大安全合作領(lǐng)域的途徑，希望未入盟的東南亞國家簽署《東南亞友好合作條約》。此后東盟做出大膽的戰(zhàn)略決策，即先后吸收越南、老撾、柬埔寨和緬甸加入東盟�！缎录悠滦�言》還提出要在東盟框架內(nèi)，促進與區(qū)外國家特別是區(qū)外大國就加強本地區(qū)的安全問題進行對話。在內(nèi)部整合的基礎(chǔ)上加強外部合作，從而為后冷戰(zhàn)時代的東盟安全戰(zhàn)略定下了基調(diào)。

　　在這一期間，東盟形成了“綜合安全觀”。其主要原則和內(nèi)容是：1.獨立自主和不結(jié)盟。東盟認為如果在安全上依賴某一大國，會使自己受其控制，同時也使東盟與其他大國的關(guān)系不穩(wěn)定，這不利于成員國和地區(qū)的安全與發(fā)展。2.互相尊重主權(quán)和不干涉內(nèi)政。東盟安全戰(zhàn)略的主旨是增進和平、友誼和在有關(guān)東南亞安全問題上的相互合作。但其安全政策的整合是建立在尊重成員國的主權(quán)、不干涉成員國內(nèi)政的基礎(chǔ)上的�！稏|南亞友好合作條約》明確規(guī)定成員國“相互尊重彼此的獨立、主權(quán)、平等、領(lǐng)土完整和民族特征，”“互不干涉內(nèi)政”。[1]3.重視軍事以外其他影響安全的因素。東盟認為國家安全應(yīng)該主要依靠經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。馬來西亞前總理馬哈蒂爾曾經(jīng)指出，“安全不單單是軍事能力，國家安全是不能與政治穩(wěn)定、經(jīng)濟成功與社會和諧相分離的。沒有這些，世界上所有的槍炮也不能防止一國被其他敵人所征服，有時在不發(fā)一槍一彈的情況下敵人的野心就可以達到�！盵2]泰國前總理差猜也曾指出，“經(jīng)濟的興盛是長期安全的保證”。[3]4.安全合作方式的漸進性。東盟堅持協(xié)商方式，充分尊重每個國家的利益和要求，在反復(fù)協(xié)商達成共識后，才采取行動。且無論是內(nèi)部的安全合作還是外部的安全合作，都是從較低層次開始，即從對話開始，然后逐步深入和擴大。

　　在這一階段，東盟安全戰(zhàn)略包括內(nèi)外兩個方面。在內(nèi)部方面，擴大其安全戰(zhàn)略的涵蓋范圍，即通過接納其他東南亞國家入盟，把東盟六國的安全合作擴大到整個地區(qū)，使整個東南亞地區(qū)國家整合到統(tǒng)一的東盟安全合作框架之內(nèi)。東盟認為東南亞的分裂有害于地區(qū)的和平與穩(wěn)定，是沖突的根源，勢必會招致大國的干涉。冷戰(zhàn)的結(jié)束，使兩個超級大國在東南亞對抗的局面消失，這為地區(qū)整合創(chuàng)造了條件。越南、老撾、緬甸和柬埔寨相繼加入東盟，10個東南亞國家第一次結(jié)成了統(tǒng)一的組織，被共同納入了東盟的政治安全框架。東盟遂在本地區(qū)安全合作上成為唯一的主角，它在成立初期提出的加強“民族抗御力”和“地區(qū)抗御力”以確保各國和地區(qū)安全的構(gòu)想出現(xiàn)現(xiàn)實前景。這開辟了東南亞地區(qū)政治安全發(fā)展的新紀元，為確保地區(qū)永久安全和穩(wěn)定提供了穩(wěn)固的組織架構(gòu)和政策保障。

　　在外部方面，致力于擴大同亞太地區(qū)及世界主要大國和力量中心的安全戰(zhàn)略對話與磋商，旨在政治安全領(lǐng)域相互增信釋疑，消弭對抗因素，消除可能的外部威脅；
維護其所在的亞太地區(qū)的和平與穩(wěn)定，保障其有一個良好的周邊安全環(huán)境。為此，東盟出臺了一個重大戰(zhàn)略舉措———建立東盟地區(qū)論壇。這是東盟及其成員國同亞太及世界政治的主要參與者包括美國、歐盟、俄羅斯、中國、日本、印度等之間的年度安全對話機制。東盟地區(qū)論壇的創(chuàng)建，表明東盟采用多邊主義的方式來處理地區(qū)安全問題，這是東盟安全理念的創(chuàng)新和突破。東盟深感維護成員國和地區(qū)安全，需要“主要大國之間以及主要大國和東南亞之間的一種平衡”，[4]因此采取“大國平衡”戰(zhàn)略，即利用東盟地區(qū)論壇這樣一種制度安排，以平等的身份同各大國共商地區(qū)安全大計，并使各大國互相牽制，防止任何一個大國對本地區(qū)的支配。因同各大國同處于東盟地區(qū)論壇架構(gòu)之中，東盟格外看重并大力確保自己在該機制中的主導(dǎo)權(quán)，而絕不讓其旁落任何大國或大國集團之手。為此，東盟規(guī)定以《東南亞友好合作條約》的各項原則作為論壇各成員處理相互關(guān)系的行為準則、東盟輪值主席國即是論壇主辦國，并為論壇確立了三個階段的發(fā)展進程即促進建立信任措施、發(fā)展預(yù)防性外交、發(fā)展沖突解決機制。東盟地區(qū)論壇建立后，其影響超出了東南亞，“已經(jīng)成為第一個真正覆蓋廣大亞太地區(qū)的‘多邊’安全論壇，也是當今世界惟一由國際體系中的所有要角參與的‘地區(qū)’安全框架�！边@“在冷戰(zhàn)后的國際舞臺上開創(chuàng)了‘小國領(lǐng)導(dǎo)大國’的嶄新范例。東盟不但從中獲得了安全利益，而且大大提高了自己的國際地位。”[5]

　　2001年“9·11”事件發(fā)生后迄今，是東盟冷戰(zhàn)后安全戰(zhàn)略發(fā)展的第二階段。在這一階段，非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)上升為對東南亞地區(qū)的主要威脅，東盟安全戰(zhàn)略的主要矛頭是針對這一威脅。

　　人類社會進入21世紀以后，和平與發(fā)展成為各國的共識和時代的主題。與此同時，國際安全形勢出現(xiàn)了一些新的變化，特別是“9·11”事件后非傳統(tǒng)安全威脅，如國際恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴散和跨國犯罪問題凸顯等，成為挑戰(zhàn)地區(qū)和世界和平與安全的新的危險因素。這些問題尤其是國際恐怖主義在東南亞尤為突出。該地區(qū)是僅次于中東和南亞的恐怖襲擊事件多發(fā)地。如伊度尼西亞“伊斯蘭團”活動猖獗，發(fā)生過巴厘島爆炸案和雅加達萬豪酒店爆炸案；
與基地組織關(guān)系密切的菲律賓阿布沙耶夫武裝不斷制造事端；
泰國南部暴力襲擊事件頻仍。東盟成員國對此深切感受到，當前面臨的安全問題和安全環(huán)境已遠遠超出傳統(tǒng)安全的范疇，單個國家無法獨力應(yīng)對。為了有效處理和消除已經(jīng)成為現(xiàn)實威脅的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，東盟需要從地區(qū)和國際兩個層面提升安全合作。

　　在地區(qū)內(nèi)部，東盟力求通過增強自身的安全合力，即在更高層次上加強內(nèi)部的團結(jié)合作來維護成員國和地區(qū)的安全與穩(wěn)定。為此，東盟首腦會議提出了東盟安全共同體的構(gòu)想。2003年10月召開的第九次東盟首腦會議通過《東盟第二協(xié)議宣言》( 簡稱《巴厘第二協(xié)議》) ，要求在2020年前建成包括經(jīng)濟、安全、社會—文化三個支柱在內(nèi)的東盟共同體。2007年1月在菲律賓宿務(wù)召開的東盟首腦會議又決定將東盟共同體建成的時間提前至2015年。東盟安全共同體建立的宗旨，是通過各成員國更深層次的安全政策整合，逐步走向安全一體化，從而“將東盟政治與安全合作提升到一個更高的平臺，以確保本地區(qū)國家彼此間及與整個世界在正義、民主、和諧的環(huán)境里和平相處”。[6]這表明東盟作為一個地區(qū)組織，對其成員的安全合作提出了更高的要求。在國際層面，東盟為加強自身安全的依托和基礎(chǔ)，致力于擴大同區(qū)外國家尤其是同周邊地區(qū)國家的安全聯(lián)系與合作。為此，東盟倡議和主辦東亞峰會，允許對本地區(qū)有重要影響的東亞和非東亞國家參加。東亞峰會機制建立于2005年，迄今已召開過3屆。其成員是“10+6”，即東盟10國加上中、日、韓、印度、澳大利亞和新西蘭。東盟倡導(dǎo)成立東亞峰會機制的戰(zhàn)略意圖是要將其區(qū)域一體化理念擴大到整個東亞和其周邊地區(qū)，為大東亞地區(qū)國家實現(xiàn)政治、安全、經(jīng)濟融合奠定初步框架，最終建立以東盟為核心的東亞共同體。為了確保東盟對東亞峰會的主導(dǎo)，東盟在首屆東亞峰會召開前就明確提出參會者必須具備三項基本條件，即應(yīng)是東盟的全面對話伙伴；
與東盟有實質(zhì)性的政治和經(jīng)濟關(guān)系；
已加入《東南亞友好合作條約》。東盟還規(guī)定，東亞峰會與東盟峰會同期舉行，每次均由東盟輪值主席國主辦。這就啟動了以東盟為中心的東亞合作進程。

　　東盟的地區(qū)安全合作戰(zhàn)略得到了最大鄰國———中國的積極支持。中國作為東南亞區(qū)外國家率先正式加入《東南亞友好合作條約》，為中國與東盟在安全領(lǐng)域的合作奠定了政治法律基礎(chǔ)。中國還與東盟建立了“面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，這是中國第一次與一個地區(qū)組織建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，雙方重申以《聯(lián)合國憲章》、《東南亞友好合作條約》、和平共處五項原則以及其他公認的國際關(guān)系準則為中國與東盟合作的指導(dǎo)原則，強調(diào)相互尊重領(lǐng)土主權(quán)完整和各自選擇的發(fā)展道路。更為重要的是，中國積極參與東盟發(fā)起的東盟地區(qū)論壇、“10+3”和東亞峰會等區(qū)域合作機制的活動，(點擊此處閱讀下一頁)

　　并作為其中的一員堅定不渝地支持東盟在所有這些機制中發(fā)揮主導(dǎo)作用。這對東盟的安全合作戰(zhàn)略的順利展開和實施是不可或缺的。

　　三

　　東盟地區(qū)安全合作戰(zhàn)略的演變過程，顯示了一個由發(fā)展中的中小國家組成的地區(qū)組織，在大國利益縱橫交錯的地區(qū)中，通過內(nèi)部聯(lián)合自強和外部以我為主與區(qū)外國家積極開展安全對話與合作，維護了各成員國的獨立、主權(quán)和安全及本地區(qū)的和平與穩(wěn)定，并牢牢把握了地區(qū)安全事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)。展望未來，東盟將堅持既定的安全戰(zhàn)略，不斷深化內(nèi)部安全政策整合和外部安全合作，逐步實現(xiàn)東盟安全共同體的目標。但東盟通過實施共同的安全戰(zhàn)略使其像歐盟那樣執(zhí)行共同的外交與防務(wù)政策，在安全領(lǐng)域完全整合和實現(xiàn)一體化，進而主導(dǎo)東亞地區(qū)安全事務(wù)的目標，尚存在諸多困難和障礙，是難以達到的。東盟深化安全整合所面臨的主要問題和挑戰(zhàn)是：

　　其一，成員國國情差異大。東盟各成員國在聯(lián)合自強、安全共保和維護本地區(qū)持久和平和穩(wěn)定上有共識和共同目標，這也是它們能走到一起并推出東盟共同安全戰(zhàn)略的根本動因。但10個成員國國情差別大。從社會制度看，有基本上西化的民主國家，有社會主義國家，有一黨獨大的帶專制性質(zhì)的國家，有軍政權(quán)國家；
從宗教傳統(tǒng)看，有信奉伊斯蘭教的國家，有信奉佛教國家，有多宗教信仰國家；
從經(jīng)濟狀況看，有發(fā)達的工業(yè)化國家，有半發(fā)達國家，有貧窮國家。這些決定了每個成員國的安全關(guān)注和政策取向不同。同時，一些東盟成員國間存在一定的民族、宗教及領(lǐng)土、領(lǐng)海等矛盾和爭端，又加大了東盟內(nèi)部安全整合的難度。

　　其二，民族主義與區(qū)域主義的矛盾。東盟建立安全共同體，深化安全政策整合需要強調(diào)區(qū)域整體性，要求成員國作出必要的主權(quán)讓渡。但東盟成員國大多有遭受過西方列強殖民統(tǒng)治的悲慘經(jīng)歷，有著很強的民族主義和國家獨立自主意識，難以作出主權(quán)讓渡。因此，在東盟安全合作機制上，迄今仍以雙邊為主，在多邊層面，主要是進行安全對話與協(xié)調(diào)，難以達到實行共同安全政策的層次。

　　其三，東盟的松散性。盡管東盟是世界上僅次于歐盟的整合度較高的地區(qū)一體化組織，但其一體化水平主要體現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域；
在政治、安全領(lǐng)域，東盟至今還只是一個松散的聯(lián)盟。在決策方式上，東盟實行協(xié)商一致原則，成員國擁有一票否決權(quán)。這使得在重大安全問題上，特別是面對突發(fā)事件，難以迅速形成合力，作出有效決策。

　　其四，東盟實力較弱。東盟成員國大多是發(fā)展中的中小國家。雖然多年來東盟國家整體上實現(xiàn)了經(jīng)濟持續(xù)高速增長，但由于起點低，各國幅員和經(jīng)濟規(guī)模不大，東盟經(jīng)濟實力有限�，F(xiàn)在東盟全體成員國的GDP總和只有一萬多億美元，相當于日本的1/4、中國的1/2，和印度差不多，僅比韓國多一些。東盟的防務(wù)能力也不強，需外部大國來保持地區(qū)力量的平衡。一個國家或國家集團在地區(qū)的國際戰(zhàn)略格局中的地位與作用主要是由其整體實力決定的。受實力所限，東盟的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在地區(qū)論壇性質(zhì)的機制之中。在東亞地區(qū)實質(zhì)性的安全合作和未來可能以“東亞峰會”為框架而形成的東亞共同體中，東盟難以獨力發(fā)揮主導(dǎo)作用。

　　其五，美國因素的影響。由于歷史的原因和現(xiàn)實的需要，美國是東盟最重要的安全合作伙伴，也是影響東南亞地區(qū)安全的主要外部因素。美國一直把該地區(qū)當作其全球戰(zhàn)略、尤其是亞太戰(zhàn)略的重要組成部分，掌控亞太地區(qū)安全大局、覬覦東南亞地區(qū)的安全主導(dǎo)權(quán)是其既定的政策目標。美國至今拒不簽署《東南亞友好合作條約》，對東盟地區(qū)論壇持消極態(tài)度，就是為了挑戰(zhàn)東盟在論壇和東亞合作中的主導(dǎo)地位和作用。美國的目的是要獨執(zhí)包括東亞和東南亞在內(nèi)的亞太地區(qū)安全戰(zhàn)略的“牛耳”，最終把東盟置于自己的羽翼之下。這同東盟的安全戰(zhàn)略目標相抵觸。美國因而成了東盟確保地區(qū)安全事務(wù)主導(dǎo)地位的主要外部牽制因素。

　　總之，東盟實施地區(qū)安全戰(zhàn)略取得了重要成效，今后將繼續(xù)加強和深化安全政策整合，逐步走向和實現(xiàn)既定的目標。但東盟在展開“高端政治”和高敏感的安全戰(zhàn)略領(lǐng)域進行深入整合，最終真正達成安全共同體的構(gòu)想難度很大，將是一個曲折而漫長的過程。

　　注釋：

　　[1] Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia (Indonesia，24 February 1976). http：//www.aseansec.org/1217.htm

　　[2] 轉(zhuǎn)引自陳欣之：《東南亞安全》，臺北生智文化事業(yè)有限公司，1999年，第35—36頁。

　　[3] Marc Innes - Brown and Mark J. Valencia，Thailand’s Resource Diplomacy in Indochina and Myanmar. Contemporary Southeast Asia，vol.14，no.4(March 1993) ，p.343.

　　[4] Ali Alatas’ Interview with Far Eastern Economic Review，“Live and Let Live”，11 July 1991，p.13.

　　[5] 陸建人編：《東盟的今天與明天——東盟的發(fā)展趨勢及其在亞太地區(qū)的地位》，經(jīng)濟管理出版社，1999年，第5頁。

　　[6] Declaration of ASEAN Concord II(Bali Concord II). www.aseansec.org/15159.htm

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