辛宇：政治體制改革需要“樣板間”

　　為總結(jié)30年來中國行政與政治體制改革所取得的經(jīng)驗和成果，分析當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)，6月26日，國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部與人民論壇雜志社共同舉辦了“中國行政與政治體制改革”學(xué)術(shù)研討會。中國行政管理學(xué)會副會長兼秘書長高小平、國家行政學(xué)院教授劉熙瑞、徐鴻武、龔維斌等知名專家及國家行政學(xué)院部分學(xué)員共70多人參加了研討。與會專家圍繞改革開放30年來的政治發(fā)展，深入探討我國行政與政治體制改革的歷史經(jīng)驗和發(fā)展趨向，就政治體制改革如何選擇突破口、如何構(gòu)建以融合主義為特征的政民關(guān)系、政治體制改革平衡與協(xié)調(diào)的方法論、如何進(jìn)一步推進(jìn)行政與政治體制改革等問題發(fā)表了重要見解。

　　與會者一致認(rèn)為，站在新的歷史起點上，深入探討我國“行政與政治體制改革”這一時代命題，具有重大的歷史意義和現(xiàn)實意義。會議理論與實際緊密結(jié)合，從國外到國內(nèi)，從問題到對策，從中央到地方，為堅持中國特色社會主義道路、深化行政體制改革和政治體制改革、擴(kuò)大社會主義民主政治、建設(shè)社會主義法治國家提供了豐富的理論支持和智力支持。

　　以下是專家辛宇在會議上的代表發(fā)言。

　　政治體制改革需要“樣板間”

　　經(jīng)濟(jì)體制可以通過特區(qū)來試驗，政治體制也可以通過特區(qū)來試水。特區(qū)成功，成就了特色理論的成熟。特區(qū)即是樣板間。新的偉大工程，需要各種不同類型的樣板間。我國政治體制改革尤其需要這樣的樣板間

　　1982年鄧小平指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革每推進(jìn)一步，都深感政治體制改革的必要”。26年過去了，此前摸著石頭過河，現(xiàn)在已經(jīng)走過淺水區(qū)。面對重點難點，我們已經(jīng)繞了1/4個世紀(jì)，政治體制改革的攻堅戰(zhàn)已呈箭在弦上不得不發(fā)之勢，繼續(xù)再繞，既無空間，也沒時間。

　　因此，政治體制改革并非一定要以行政管理體制改革作為突破口。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，主要是黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革應(yīng)當(dāng)通過試點先行。在此基礎(chǔ)上，再推進(jìn)行政管理體制改革，會事半而功倍，否則將欲速而不達(dá)。其實，我國的改革開放就是從政治體制改革特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革起步的。

　　三中全會功績有三：一是黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行分解，重建中央紀(jì)委(集體分權(quán))；
二是在黨的生活和國家政治生活中加強民主(個人限權(quán))；
三是全黨工作重點轉(zhuǎn)移。很多人只從工作層面解讀，因而對前兩大功績評價嚴(yán)重不足。其實30年來，我們還一直受惠于前兩項重大改革舉措。當(dāng)然，當(dāng)前存在的突出問題，也正在于沒有及時深化前兩項改革。

　　重要環(huán)節(jié)≠突破口

　　行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，但卻不是當(dāng)前的突破口。重要環(huán)節(jié)、重要內(nèi)容、結(jié)合部、瓶頸都不能直接等同于突破口。突破口重要標(biāo)志是能迅速擴(kuò)大戰(zhàn)果。一旦撕開口子，就能向兩側(cè)(經(jīng)濟(jì)體制、社會體制或科技體制、教育體制)和縱深(政治體制)發(fā)展。五次以行政管理體制改革為突破口，成效都不盡如人意。

　　我以為，行政管理體制改革的真正難點有三：一是核心目標(biāo)難以實現(xiàn)。計劃經(jīng)濟(jì)下的政治體制不改革，難以形成市場經(jīng)濟(jì)需要的行政管理體制，更遑論轉(zhuǎn)變職能。二是改革動力嚴(yán)重缺乏。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革動力來自包產(chǎn)到戶的農(nóng)民，但行政管理體制改革的動力源卻始終未能看清楚。三是綜合效果難以發(fā)揮。30年來，平均每五六年一次的行政管理體制改革，雖然多次牽過這一發(fā)，卻未見能有效地帶動全身。

　　難點之所以成為難點，是因為解決的思路和舉措遠(yuǎn)離源點。察舉比不了科舉，科舉抵不了選舉，專制贏不了法治，君主勝不了民主，官本讓位于民本此乃歷史潮流。行政體制改革方式、方法多被動地由經(jīng)濟(jì)體制改革拉動，以國家趕超戰(zhàn)略為導(dǎo)向。這些年的機構(gòu)改革和行政管理體制改革，職責(zé)權(quán)限幾經(jīng)變遷，權(quán)力多次下放和上收，幾乎沒有來自下面的試點和推動。

　　市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府各部門及公務(wù)員的利益被強化是一種必然趨勢。如果沒有制度上的隔離措施，每一次行政體制改革只可能導(dǎo)致其與市場經(jīng)濟(jì)利益更緊密、更隱蔽地結(jié)合，從消費資料到生產(chǎn)資料，從生產(chǎn)領(lǐng)域到金融領(lǐng)域，從能源到金融，再到金融衍生產(chǎn)品。而制度上的隔離措施，在我國通常來源于政治體制改革。

　　腳痛≠只能醫(yī)腳

　　表現(xiàn)于執(zhí)行層面的問題，其根源多在決策層面。政府職能多年難以轉(zhuǎn)換，根源于不少黨委的“黨不管黨”并以黨代政。

　　我國各級政府職能轉(zhuǎn)變，僅靠行政管理體制改革是很難完成的。改革之初政社合一的職能轉(zhuǎn)變，是在一沒修憲，二沒給政策的情況下，靠著三中全會精神和政治體制改革的推動力完成的，而不是靠縣、鄉(xiāng)行政管理體制改革完成的。行政管理體制改革也牽不了轉(zhuǎn)換職能的牛鼻子。其原因有二：一是無上漲空間。在黨委領(lǐng)導(dǎo)制度未有實質(zhì)性改革的情況下，行政管理體制改革的壓力過大而空間過小。二是無下跌動力。來自國務(wù)院及其所屬部門的機構(gòu)改革和行政體制改革，很難直接推動村、鄉(xiāng)、縣的基層民主進(jìn)程。因此來自國家級機構(gòu)改革的力量，缺乏中間層級，很難傳導(dǎo)于基層。不僅如此，而且從嚴(yán)格意義上講，政府職能的轉(zhuǎn)變、關(guān)系的理順、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、效能的提高，不僅取決于政府，而且更取決于黨委。

　　僅靠經(jīng)濟(jì)體制改革的拉動力，成本太高；
僅靠行政體制改革的推動，阻力太大。經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)城后，基本上是靠投資拉動而非消費拉動；
政治體制改革大多是靠危機推動而非民主推動；
行政管理體制改革常常是上面想動而非下面愿動。

　　深入剖析每一次行政體制改革，透過機構(gòu)、人員、數(shù)量增減的表面，實際折射的卻是權(quán)力格局的劃分和利益格局的調(diào)整。

　　利益的剛性，決定了單從技術(shù)層面，難以破解行政管理體制改革的核心問題。如果政治體制不進(jìn)行實質(zhì)性改革，如果黨內(nèi)權(quán)力不能科學(xué)分解，即使再搞多少次行政體制改革，政府職能也難以轉(zhuǎn)換。前5次的行政機構(gòu)和管理體制改革，之所以只能限于機構(gòu)精簡和調(diào)整，是因為這種改革還缺乏政府職能切實轉(zhuǎn)變的堅實基礎(chǔ)。

　　所以，深化改革應(yīng)以黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)分解為突破口。30年改革歷程，有這樣一種現(xiàn)象：經(jīng)濟(jì)上大多放權(quán)于基層，政治上往往收權(quán)于高層。于是形成一種啞鈴式結(jié)構(gòu)。村民自治面廣量大，各部委權(quán)重錢多。但鄉(xiāng)、縣兩級卻已經(jīng)中空。如果我們能通過強化縣級政權(quán)的權(quán)力，并加大其自治和民主的分量，或許就能變啞鈴式為橄欖式，就能找到我國政治體制改革的基本路徑。

　　看似容易≠實際容易

　　行政三分，看似容易其實很難。一是不充分的權(quán)力，還權(quán)后還得再分；
二是在執(zhí)行權(quán)上搞三分，必然疊床架屋；
三是利益的剛性，決定僅依靠自身的力量，職能轉(zhuǎn)換實難到位。

　　黨內(nèi)權(quán)力三分，看似很難，其實相對容易。民主既是黨的生命，社會主義的生命，也是政治體制改革的目標(biāo)。專制下無民主。通過制衡，民主才能產(chǎn)生、成長、鞏固和發(fā)展。因此，實現(xiàn)社會主義民主，需要從黨內(nèi)分權(quán)入手，進(jìn)行權(quán)力的監(jiān)督制衡。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革了，真正建立健全黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，就能有效地推動吏治的改革，以及行政機構(gòu)和行政管理體制的改革。而多年的黨代會常任制已經(jīng)為黨內(nèi)權(quán)力三分，做了必要的準(zhǔn)備。

　　行政管理體制改革的功夫看來還得在詩外。“大部制改革”、行政權(quán)力三分等改革當(dāng)然也可以做。但作為先進(jìn)性戰(zhàn)斗堡壘的各級黨委，如何先理順與人大的關(guān)系再理順與政府的關(guān)系；
先改革黨委領(lǐng)導(dǎo)制度轉(zhuǎn)變自身職能再轉(zhuǎn)變政府職能；
先優(yōu)化自身的結(jié)構(gòu)再優(yōu)化政府的結(jié)構(gòu)；
先提高自己的效率再提高政府的效能，是否更好一些？

　　因為，政治體制改革的核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)和制衡的改革，而非行政管理體制的改革。始于52年前的黨代會常任制如何深化改革，從十六大的權(quán)力運行機制到十七大的權(quán)力結(jié)構(gòu)，從決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)，從黨內(nèi)監(jiān)督的制約到胡錦濤總書記首次提出監(jiān)督的制衡力，進(jìn)行黨內(nèi)權(quán)力三分的試點已經(jīng)刻不容緩，理順黨委與人大的關(guān)系也迫在眉睫。

　　真正的機遇通常難以反復(fù)出現(xiàn)。一百年前立憲的教訓(xùn)需要深思。改革需要漸進(jìn)，但卻不允許不進(jìn)；
改革需要矛盾導(dǎo)向，但屢屢以次要矛盾為導(dǎo)向，卻難免貽誤戰(zhàn)機。

　　在不少地方和單位的主要矛盾，越來越表現(xiàn)為權(quán)力的代表性滯后于人民日益增長的權(quán)利意識。

　　貼近問題的源點，我們就能全面、科學(xué)地認(rèn)清問題，準(zhǔn)確地抓住問題的主要矛盾，并找到解決問題的突破口和正確路徑。在深化改革實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程中，我們不僅要加快體制改革的智庫建設(shè)，而且必須積極主動地開辟各類體制改革的試驗田，啟動新一輪的特區(qū)(特別是政治體制特區(qū))建設(shè)。實踐反復(fù)證明：民主與素質(zhì)是間接關(guān)系，與利益是直接關(guān)系。民主與其說是理論問題，不如說是實踐問題。經(jīng)濟(jì)體制可以通過特區(qū)來試驗，政治體制也可以通過特區(qū)來試水。特區(qū)成功，成就了特色理論的成熟。特區(qū)即是樣板間。新的偉大工程，需要各種不同類型的樣板間。我國政治體制改革尤其需要這樣的樣板間。

　　現(xiàn)場點評

　　國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授 孫曉莉：對上述講話，我有幾點體會，首先澄清了長期以來，重要環(huán)節(jié)是不是等于行政管理體制改革以及政治體制改革的突破口的問題；
其次腳痛不見得非要醫(yī)腳，在認(rèn)識問題的根源以及尋找解決方法時，要以更高層面的眼光去看待；
再次，一直以來，我們將側(cè)重點或?qū)χ匾�環(huán)節(jié)的突破放在行政管理體制改革上，但多年的改革歷程證明，簡單的問題并不一定能夠輕松地解決，而一些看似困難的問題恰恰在實踐中易于操作；
最后重在對權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的配置。只有處理好對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)如何進(jìn)行合理配置，以及這三者之間的制約和制衡關(guān)系，才是解決問題的突破口。

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