胡月曉：關(guān)于官方發(fā)展援助

　　官方發(fā)展援助（ODA）是發(fā)展中國家尤其是貧窮國家的重要國際融資來源。當(dāng)前流入貧窮國家的ODA有所回升，流向領(lǐng)域分布的結(jié)構(gòu)發(fā)生變動，來自非政府組織（NGO）和南南國家之間的援助增加。為充分發(fā)揮ODA的效用，必須加強援助雙方之間的合作，改進ODA的分配標(biāo)準(zhǔn)，以及重視ODA的效果。

　　一、國際ODA發(fā)展的重要性

　　從國際經(jīng)濟學(xué)和發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的角度，獲得海外資金對發(fā)展中國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要性是顯而易見的。ODA是許多發(fā)展中國家，尤其是低收入貧窮國家的重要國際融資來源。ODA還是發(fā)展中國家一項較穩(wěn)定的資金來源。貧窮國家對ODA的依賴程度比一般發(fā)展中國家要高。1996年以來，ODA占受援發(fā)展中國家GDP的比重一直處于1%—2%之間，貧窮國家整體上比這要高出1個百分點。

　　ODA由不同類型的各種國際資金的援助組成，通常包括：國際收支平衡償付支持、援助工程、食品援助、災(zāi)害援助、債務(wù)減免、國際和平援助、國際技術(shù)援助等。各種援助的穩(wěn)定程度是不一樣的，有些具有長期性，有些是短期或臨時性的。所有的援助都對受援國經(jīng)濟的運行有積極作用。按各種援助性質(zhì)的差異，組成ODA的各種類型援助可分為短期影響援助、長期影響援助和人道主義／緊急援助。前兩類援助由旨在促進受援國經(jīng)濟長期或短期增長的各種無償支付組成，人道主義援助和緊急援助則并不在于促進人均收入的增長，而是在貧窮國家由于自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等意外因素造成民眾生活水平急劇下降時，幫助他們緩解生活困難。

　　國際ODA對于貧窮的發(fā)展中國家獲得發(fā)展資金，平衡國際收支，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及提高人民生活水平等具有重要意義，對于受援國融入國際經(jīng)濟大循環(huán)，進入世界經(jīng)濟一體化進程，也有直接的推動作用。ODA接受國通常經(jīng)濟發(fā)展水平比較低，國際收支不平衡，經(jīng)常賬戶逆差占GDP的比重較大，ODA直接改善了這些國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)，促進了它們宏觀經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。表1“流入貧窮國家的ODA”反映了ODA對接受國的這種積極作用。

　　二、當(dāng)前國際ODA發(fā)展的變動

　�。ㄒ唬╇S著ODA總量的上升，流入貧窮國家的數(shù)量有恢復(fù)性上升

　　自20世紀(jì)90年代以來，國際ODA總量經(jīng)歷了一個上升、下降、再上升的過程。表2說明了國際ODA的主要援助國OECD國家，提供ODA數(shù)量的變動情況。來自主要援助國OECD國家的ODA數(shù)量的演化，基本上決定了國際ODA總量變動的情況。從表2中可以看出，國際ODA數(shù)量在1992年達到最高點624億美元后，逐年下降，到1996年降到最低點485億美元，之后又逐漸上升，到2004年已達到1065億美元。伴隨著國際ODA總量的變化，流入貧窮發(fā)展中國家的ODA也表現(xiàn)出相應(yīng)的變動。由表1可知，流入貧窮發(fā)展中國家的ODA逐漸由最低點1997年的131億美元上升到了2003年的196億美元。

　　（二）流入貧窮國家的ODA結(jié)構(gòu)發(fā)生變動

　　據(jù)世界銀行2005利用OECD發(fā)展援助委員會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，近十幾年來，流入貧窮國家ODA的部門分布發(fā)生了重大變動。1990—1992年，流入貧窮國家的ODA主要流向物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，流向教育和衛(wèi)生領(lǐng)域僅占8．1%。而2000—2002年，在流向貧窮發(fā)展中國家的ODA中，第一位的是債務(wù)減免，占22%，而物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則降為17．6%。流向貧窮發(fā)展中國家的ODA結(jié)構(gòu)變動如表3所示。

　�。ㄈ�）來自非政府組織（NGO）的援助上升

　　在某些情況下，來自非政府組織的贈與援助是一些貧窮國家的重要國際資金來源。20世紀(jì)90年代以來，NGO組織的數(shù)量增加了一倍，來自這些組織的援助金額也從1990年的50億美元上升到了2003年的100億美元，約占當(dāng)年全部ODA總量的15%。大多數(shù)來自NGO的援助都直接流向了貧窮的發(fā)展中國家，對緩解受援國的經(jīng)濟困難起了很大的作用。

　　（四）南—南援助增加

　　隨著南—南國家之間相互直接投資增多，發(fā)展中國家之間經(jīng)濟交往頻繁，以及南—南合作加強，南方國家對南方國家的援助增加。那些經(jīng)濟實力增強的發(fā)展中國家加入了ODA援助國的行列。雖然南—南援助大多集中在緊急援助類型上，規(guī)模相對較小，但發(fā)展中國家ODA的增加，有利于推動發(fā)達國家ODA的增長。南—南援助也有利于加強南北之間的合作與對話。南—南國家之間具有相同或相近的資源條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)、歷史文化，因而在經(jīng)濟發(fā)展過程中更容易達成技術(shù)轉(zhuǎn)移；
地理位置的接近，使得援助的實施成本相對較低。

　　三、ODA發(fā)展變動的特征

　�。ㄒ唬┰�助國對ODA分配更加傾向于戰(zhàn)略考慮

　　進入21世紀(jì)，特別是“9·11”事件發(fā)生以來，“反恐”的戰(zhàn)略考慮，成了美國為首的發(fā)達國家實施ODA的重要標(biāo)準(zhǔn)。伊拉克戰(zhàn)爭的爆發(fā)，更是體現(xiàn)了發(fā)達國家在實施ODA過程中的這種意圖：流入伊拉克的ODA占全球ODA總量的比重由1980—2000年間的平均0．3%上升到2003年的4．2%。發(fā)達國家對“反恐”前線國家如伊拉克、阿富汗等的ODA預(yù)計還會持續(xù)增加。這嚴重地減弱了ODA促進發(fā)展中國家發(fā)展的本義和初衷。

　�。ǘ�）債務(wù)減免和特殊目的援助比重增加

　　在最近幾年國際ODA的增加中，援助國對發(fā)展中國家債務(wù)的減免和特殊目的援助占了很大份額。2005的債務(wù)減免援助由2004年的40億美元上升到了230億美元，特殊目的援助2005年和2004年基本持平，均為450億美元，但與2001年的300億美元相比，也是一個很大的增長。由于受戰(zhàn)略考慮的影響，ODA與受援國軍事開支和軍援的聯(lián)系越來越緊密。流向“反恐”前線國家和地區(qū)的ODA，大部分用于接受國的軍費開支。冷戰(zhàn)結(jié)束初期，全球國防支出一度有所下降，國際ODA也表現(xiàn)出了同樣的下降趨勢；
但“9·11”事件以來，全球軍事費用又有所上升。處于“反恐”前線的國家和地區(qū)，大多本身經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱，為維持增加的軍事支出，發(fā)達國家增加了對其軍費援助，流入“反恐”前線國家的ODA數(shù)量自然也就上升。

　�。ㄈ�）ODA“順風(fēng)向”性

　　ODA的根本目的是促進接受國經(jīng)濟和社會的發(fā)展。援助國對受援國提供ODA一般都有一定的條件，如要求受援國的經(jīng)濟體制對援助項目有配套能力、受援國要有較好的經(jīng)濟表現(xiàn)等。因此，發(fā)展?fàn)顩r較好的發(fā)展中國家通常能得到更多的援助。同時，捐助國對受援國的援助不完全依據(jù)接受國的經(jīng)濟狀況，而在很大程度上取決于其自身的經(jīng)濟狀況。當(dāng)全球經(jīng)濟景氣指數(shù)下降時，雖然發(fā)展中國家對國際ODA的需求上升，發(fā)達國家由于自身經(jīng)濟景氣低迷，一般要減少ODA的數(shù)量。

　　四、ODA發(fā)展的改進

　　為了提高ODA的效能和效益，使其能對發(fā)展中國家尤其是貧窮國家的經(jīng)濟發(fā)展和人民福祉發(fā)揮應(yīng)有的促進作用，國際社會特別是發(fā)達國家應(yīng)切實改進官方發(fā)展援助。

　　第一，加強授受雙方之間的合作

　　授受雙方之間的合作包括雙方對ODA項目的篩選和分析、雙邊援助策略的共同商討和施行，以及對援助效果的聯(lián)合評價等。其目標(biāo)是：減少授受雙方的重復(fù)勞動和ODA運行成本；
提高ODA的水平，增加援助數(shù)量。使ODA資金真正流向最需要和最能發(fā)揮援助效益的國家和地區(qū)。特別重要的是，援助國對受援國不要強加苛刻的政治或經(jīng)濟條件，使ODA真正向貧窮國家傾斜，使其能得到經(jīng)濟實惠實益。ODA接受國本身的發(fā)展努力和改革動力，是它們?nèi)〉冒l(fā)展和實現(xiàn)ODA目標(biāo)的基礎(chǔ)。因此，受援國也需要做出切實努力，為接受ODA創(chuàng)造更合適的條件。

　　第二，改進ODA分配標(biāo)準(zhǔn)

　　ODA作為一種國際流動資金，也是一種稀缺資源。為了最大限度地發(fā)展ODA的作用，實現(xiàn)推動受援國經(jīng)濟發(fā)展的目的，ODA的支付必須緊緊圍繞促進發(fā)展的本義，制定出合理的分配標(biāo)準(zhǔn)。ODA的分配，既不能以政治戰(zhàn)略考慮為標(biāo)準(zhǔn)，也不能以單一追求項目利潤為目的。因為戰(zhàn)略考慮改變了ODA的宗旨，利潤導(dǎo)向使ODA項目變成了商業(yè)項目，兩者都不能使最需要發(fā)展援助和最能使ODA發(fā)揮作用的國家得到ODA。真正能使ODA發(fā)揮效用和最大效益的分配標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是以實際需要和效率為導(dǎo)向，這才有助于發(fā)展中國家尤其是貧窮國家的經(jīng)濟發(fā)展，并有助于促進全球經(jīng)濟的和諧發(fā)展。

　　第三，重視ODA的結(jié)果

　　為實現(xiàn)ODA促進發(fā)展的目的，需要十分重視ODA運行的結(jié)果。這就需要確立明確的援助目標(biāo)。為實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，各種援助發(fā)展機構(gòu)和政府組織必須重視ODA施行的各個階段，包括援助計劃的制定、施行和完成；
保持對ODA報告體系的緊密關(guān)注，以防ODA在施行過程中出現(xiàn)偏差，確保ODA順利實施，并有效地降低運行成本。為達到ODA的援助目標(biāo)，以進一步吸引更多的ODA資金流入，受援國則要努力提高經(jīng)濟管理水平，采取合適的經(jīng)濟管理政策，促進宏觀經(jīng)濟的良性運行和社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

　　表1：流入貧窮國家的ODA（單位：10億美元）

　　　　　　　　　1990　1995　1996　 1997　1998　 1999　 2000　2001　2002　2003　2004

　　經(jīng)常項目赤字　-7.1　-8.8　-12.4　-9.4　-11.1　-6.9　 -3.6　-2.4　-0.3　-2.3　-8.7

　　ODA　　　　　 14.4　16.2　14.2　 13.1　13.6　 13.5　 13.8　15.6　16.8　19.6　-

　　ODA占GDP%　　 4.3　 4.3　 5.6　　4.1　 4.8　　2.9　　1.5　 1.0　 0.1　 0.8　 2.7

　　數(shù)據(jù)來源：world bank(2005)。

　　表2：來自主要援助國的ODA（單位：10億美元）

　　1992　1993　1994　1995　1996　1997　1998　1999　2000　2001　2002　2003　2004

　　62.4　56.1　58.8　55.6　48.5　52.1　53.2　53.7　52.4　58.3　69.1　79.6　106.5

　　數(shù)據(jù)來源：world bank(2005)。

　　表3：流入貧窮國家的ODA分布（單位：%）

　　　　　　　　 基礎(chǔ)設(shè)施　一般項目　債務(wù)減免　教育衛(wèi)生　農(nóng)業(yè)　 其他

　　1990—1992　32.2　　　19.3　　　8.5　　　 8.1　　　 11.2　20.8

　　1995—1997　40　　　　6.9　　　 10.1　　　10.9　　　9.9　 22.1

　　2000—2002　17.6　　　14.5　　　22　　　　13.1　　　6.6　 26.3

　　數(shù)據(jù)來源：world bank(2005c，2006d)。

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