史嘯虎：村民自治組織的行政化

　　根據(jù)1987年試行后來(lái)于1998年修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策

　　、民主管理、民主監(jiān)督”，負(fù)責(zé)“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議”。同時(shí)，村民委員會(huì)還必須“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作�！盵1]

　　由此可見(jiàn)，根據(jù)該法我國(guó)的村民自治組織既是一個(gè)實(shí)行所謂“四大民主”的“三自”自治組織，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的附屬機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗�需要協(xié)助政府開(kāi)展工作。它還既擁有辦理公益事業(yè)的權(quán)利，又有辦理本村公共事務(wù)，向村民提供公共產(chǎn)品服務(wù)的責(zé)任。也就是說(shuō)，我國(guó)的村民自治組織既是一個(gè)實(shí)行“四大民主”的自治組織，又是一個(gè)必須聽(tīng)命于上級(jí)政府的行政組織。顯然，這是村民自治組織在其誕生之日起就已經(jīng)深刻地打上了早幾年瓦解掉的人民公社“政社合一”的烙印。

　　這種建立在土地集體所有制上的村民自治組織制度在頒行初期人們?cè)鴮?duì)其傾注了很多期望，認(rèn)為這個(gè)自治制度不僅能更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也能為中國(guó)的民主政治的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，并為政治體制的改革尋找到一個(gè)自下而上的突破口�？墒�，這20年來(lái)的實(shí)踐表明，這個(gè)當(dāng)年曾被舉國(guó)一致寄予基層民主建設(shè)厚望的村民自治，非但沒(méi)有幫助我們實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，相反，我國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題還隨著這個(gè)村民自治制度和聯(lián)產(chǎn)承包制度的實(shí)踐和推行反而日益地惡化和嚴(yán)重起來(lái)了。也就是說(shuō)，我國(guó)推行了這么多年的以實(shí)行基層民主政治為宗旨的村民自治制度，盡管其在培養(yǎng)和訓(xùn)練農(nóng)民的民主意識(shí)和民主程序方面立下汗馬功勞，并為中國(guó)現(xiàn)今的民主政治建設(shè)打下了一個(gè)良好的基礎(chǔ)，歷史功績(jī)不容否定，但它并沒(méi)有給我國(guó)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)地位帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的好處。

　　隨著大包干制度的推行和農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，所謂“三提五統(tǒng)”[2]以及農(nóng)業(yè)稅的取消，村民委員會(huì)原有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越來(lái)越薄弱，除了少數(shù)擁有較多數(shù)量集體資產(chǎn)的之外，絕大多數(shù)村民委員會(huì)已在經(jīng)濟(jì)上越來(lái)越難以為繼了。再加上村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在辦理公共事務(wù)的職能上存在高度的重疊，村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府之間的利益又完全不同，這種矛盾很難調(diào)和并變得日益尖銳起來(lái)。在這種情況下，我國(guó)的村民自治制度除了進(jìn)行徹底的改革之外，別無(wú)選擇。

　　要改革我國(guó)的村民自治制度，首先要弄明白村民委員會(huì)這個(gè)自治組織到底是一個(gè)什么性質(zhì)的自治組織，是行政組織呢？還是社會(huì)組織？抑或是經(jīng)濟(jì)組織？對(duì)此問(wèn)題，《村民委員會(huì)組織法》沒(méi)有正面予以回答，只是將村民自治制度設(shè)計(jì)成為一種自我管理、自我教育和自我服務(wù)的、按照四個(gè)民主原則進(jìn)行運(yùn)作的基層群眾性自治組織。但這里我們卻忽略了用法律規(guī)定一個(gè)非常重要的問(wèn)題，即，這些在各個(gè)方面都體現(xiàn)了基層民主精神的所謂村民自治組織——村民委員會(huì)將帶領(lǐng)它們的村民進(jìn)行什么樣的自治呢？是行政自治？還是社會(huì)自治？抑或是經(jīng)濟(jì)自治？

　　對(duì)此，《村民委員會(huì)組織法》雖然沒(méi)有明確定性，但從其第二條規(guī)定的村民委員會(huì)的職責(zé)范圍來(lái)看，村民自治組織是既要辦理公共事務(wù)，也要辦理公益事業(yè)的全面自治組織。從辦理公共事務(wù)和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作角度看，村民委員會(huì)這個(gè)村民自治組織的性質(zhì)是一個(gè)行政組織。但如果從法律授權(quán)該組織負(fù)責(zé)辦理公益事業(yè)的角度看，村民自治組織還具有一個(gè)社會(huì)組織，甚至經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)。為什么要這么說(shuō)呢？因?yàn)�，辦理公共事務(wù)只能是政府機(jī)構(gòu)或行政性組織的職能，而辦理公益事業(yè)則屬于社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織的職能。

　　所謂公共事務(wù)是指那些涉及社會(huì)公眾共同利益并需向公眾提供公共服務(wù)的事務(wù)，主要是指政治性事務(wù)和社會(huì)性事務(wù)，也包括部分經(jīng)濟(jì)性事務(wù)，如辦理民政、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、人口、資源與環(huán)境保護(hù)等方面的公共事務(wù)，以及辦理通訊、郵電、鐵路和公共交通、供水、供電、供煤氣等方面的公用事業(yè)。眾所周知，辦理公共事務(wù)是政府的職責(zé)，也只有政府才是辦理公共事務(wù)的主體。可是我們卻把所有這些原本應(yīng)該由一級(jí)政府辦理的公共事務(wù)以法律形式全部交由一個(gè)村民的自治組織來(lái)“辦理”了。不僅如此，我們還在法律中規(guī)定村民委員會(huì)有責(zé)任“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作�！边@就是說(shuō)，村民自治組織不僅要辦理這些公共事務(wù)，而且還有法律責(zé)任去協(xié)助上級(jí)政府開(kāi)展工作。這樣，村民自治組織就整個(gè)兒成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的一個(gè)駐村派出機(jī)構(gòu)了。

　　還有，《村民委員會(huì)組織法》第五條還規(guī)定，“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益�！盵3]

　　這里所用的三個(gè)法律用語(yǔ)“尊重……自主權(quán)”、“維護(hù)……經(jīng)營(yíng)體制”和“保障……合法權(quán)益和利益”，一個(gè)比一個(gè)更具有法律賦責(zé)和授權(quán)，特別是具有賦予行政管理性職責(zé)和授予行政管理性權(quán)力的味道�？墒牵�村民委員會(huì)又并不是一級(jí)政府，它沒(méi)有政權(quán)的權(quán)威和權(quán)力。實(shí)踐中倘出現(xiàn)上述問(wèn)題時(shí)，村委會(huì)只能協(xié)調(diào)和上報(bào)解決所出現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)權(quán)也無(wú)法履行該法授予它的這種行政管理權(quán)的�？梢�(jiàn)，《村民委員會(huì)組織法》的這些自相矛盾的規(guī)定不僅未能從法律上完整地詮釋和保護(hù)村民的自治權(quán)益，反而嚴(yán)重地扭曲了村民自治組織的自治性質(zhì)，使之變成一種典型的以執(zhí)行上級(jí)政府指令為職能的行政組織了。

　　綜上所述，可見(jiàn)正是由于我們賦予了村民自治組織擁有辦理公共事務(wù)的行政權(quán)力才導(dǎo)致我國(guó)的村民自治的困境的。近些年來(lái)，隨著稅費(fèi)改革，村莊的公共事務(wù)和公益事業(yè)幾乎全部癱瘓，村民自治陷入更加嚴(yán)重的困境。這一切也更加突顯出我國(guó)村民自治組織的行政化的缺陷所在。

　　該法之所以會(huì)制訂這種與村民自治本意相悖的規(guī)定，估計(jì)可能有如下三個(gè)原因：第一，由于當(dāng)時(shí)政社合一的人民公社已經(jīng)解體，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村莊之間的關(guān)系處于模糊狀態(tài)，農(nóng)村出現(xiàn)了一定的權(quán)力真空，當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制客觀上要求中央政府盡快將行政層級(jí)延伸到農(nóng)村基層，保證國(guó)家意志的貫徹，以推動(dòng)有計(jì)劃的社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，因?yàn)槲覀儗?duì)所謂基層政治民主和村民自治的基本概念和原則還不熟悉，而采用類似于人民公社“政社合一”式的行政方式來(lái)管理和控制農(nóng)村社會(huì)來(lái)卻是輕車熟路，自覺(jué)或不自覺(jué)就沿襲了以前的做法。一句話：習(xí)慣了。第三，也是最重要的原因，即我們?cè)诹⒎ó?dāng)時(shí)，以及在8年前修改該法時(shí)，還根本不懂得政府的主要職責(zé)就是辦理公共事務(wù)以及向社會(huì)公眾提供更多更好的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，而是認(rèn)為政府就是管理和控制，作為村委會(huì)那肯定應(yīng)該按照上級(jí)政府的指令開(kāi)展工作。于是，我們便通過(guò)制訂該法及相關(guān)配套的政策，把這些天賦的、必須由政府辦理公共事務(wù)的職責(zé)一股腦地全部推到這個(gè)村民自治組織身上了。

　　因此，改革村民自治制度的要害就在于要將這個(gè)自治組織的職能去行政化，即將我們于二十年前用法律授予它的辦理公共事務(wù)的行政管理權(quán)再還給政府，[鑒于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革方向沒(méi)有明朗，村委會(huì)的行政權(quán)力是還給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府還是市（縣）政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)（鄉(xiāng)公所）則都是另外一個(gè)議題了�？梢�(jiàn)改革必須統(tǒng)籌進(jìn)行。] 徹底終結(jié)基于土地集體所有制的在我國(guó)實(shí)行和沿襲了已有五十年之久的人民公社“政社合一”的加強(qiáng)基層政治管制的傳統(tǒng)。

　　當(dāng)然，人民公社的“政社合一”的基層管制體制是建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上的。也就是說(shuō)，只要實(shí)行這個(gè)土地的集體所有制，就不可避免地要在農(nóng)村的村一級(jí)設(shè)立行政或類行政機(jī)構(gòu)，以維護(hù)這種土地制度可能給政府帶來(lái)的利益。這幾十年來(lái)我國(guó)政府能從大規(guī)模城市化征地過(guò)程中所獲得的數(shù)以十萬(wàn)億元人民幣計(jì)的巨量的土地利益就是與這種土地制度以及基于這種土地制度所設(shè)計(jì)和建立起來(lái)的行政化的村民自治制度息息相關(guān)的。所以，村民自治組織的去行政化改革其實(shí)是一個(gè)連同土地制度改革、合作社制度改革（主要應(yīng)大力發(fā)展社區(qū)型合作社）以及政府體制改革在內(nèi)的綜合性體制改革，這幾項(xiàng)改革內(nèi)容相輔相成，互相制約，缺一不可，必須統(tǒng)籌兼顧。

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　　[1] 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（1998年修訂）第二條

　　[2] 根據(jù)1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，農(nóng)民必須承擔(dān)所謂“三提五統(tǒng)”的費(fèi)用。所謂“三提”，是指農(nóng)戶上交給村級(jí)行政單位的三種提留費(fèi)用，包括公積金、公益金和行管費(fèi)。“五統(tǒng)”是指農(nóng)民上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的五項(xiàng)統(tǒng)籌費(fèi)，包括教育費(fèi)附加費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)和優(yōu)撫費(fèi)。

　　[3] 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（1998年修訂）第五條

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