史嘯虎：公益事業(yè)的制約因素

　　在村民自治組織實行去行政化改革后，村委會的辦理公共事務(wù)的職能被上交給政府承接下來，而這時的村委會的主要職能就放到辦理農(nóng)村公益事業(yè)上了。村民委員會主要職能上這種調(diào)整和變化必將致使村民自治組織的性質(zhì)發(fā)生了向其本質(zhì)回歸的變化。這個變化的結(jié)果也就是真正的村民民主自治。

　　但是問題并非這么簡單。我們的《村民委員會組織法》還要求村民自治組織辦理公益事業(yè)。辦理公益事業(yè)倒不是政府的專利，任何組織和個人都可以辦。村民自治組織也可以辦。公益事業(yè)類別又很多，包羅萬象，涉及的行業(yè)數(shù)不勝數(shù)。我們不說其他行業(yè)，就說社會服務(wù)一個行業(yè)，如將其涉及的公益事業(yè)羅列一下就有諸如醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、科研普及、文化娛樂、勞工服務(wù)、扶貧濟困、社會救助、養(yǎng)老育幼、婦兒保護、犯罪矯治、司法援助、扶殘救弱以及慈善捐助等眾多事項。而村莊作為一個社會的縮影，其村民的社會和經(jīng)濟生活必然會涉及上述這么多公益事業(yè)的各個方面。但是，村莊并非是、也不應(yīng)該是一個封閉的社會系統(tǒng)，而且，許多公益事業(yè)都屬于公共服務(wù)的范疇。

　　按道理，農(nóng)村公益事業(yè)的這種開放性會有助于其迅速的發(fā)展，但是，這20年來我國村莊的公益事業(yè)到底辦得如何呢？顯然，實際情況與人們的期望值還相差甚遠。人們會問：這到底是什么原因呢？導(dǎo)致我國農(nóng)村地區(qū)的公益事業(yè)發(fā)展不起來的原因可能不少，但如果深入分析，就可發(fā)現(xiàn)其主要原因還在于以下三條。這就是：

　　一、集體所有制經(jīng)濟本身的制約。

　　作為一個村莊，一個村民自治區(qū)域，其最大的資產(chǎn)非土地莫屬。按照我國現(xiàn)行法律，除國有外的所有土地都是屬于集體所有，而且，集體土地所有權(quán)的行使人和管理者法律也明確是村民自治組織。[1][2] 這本來對村民自治組織而言是個天大的好事。但是，我們的法律雖然認可土地的集體所有權(quán)的行使人和管理者，但由于國家對集體所有的土地實行嚴格的用途管制制度[3]。根據(jù)這個土地管制制度，如果未經(jīng)政府批準，集體土地的所有權(quán)行使人——村民委員會是不能對土地有任何變更用途的處置權(quán)的，更不能將土地拿到市場上去交易。就是變更土地用途，也必須是由政府來做決定，與集體土地所有權(quán)行使人無涉。

　　可見，所謂集體土地所有權(quán)及其行使人只是說起來好聽但卻毫無價值的一種法律用語。因為它其實是計劃經(jīng)濟下的產(chǎn)物，在已發(fā)展了二十多年的市場經(jīng)濟條件下顯得是那么的不公平。還有，國家迄今對集體所有的土地連一個規(guī)范的土地所有權(quán)證也不允許辦理。更有諷刺意義的是，即便是村委會提供給農(nóng)民個人長期使用的宅基地，也是不能辦理土地使用權(quán)證書的。而且，在這塊集體所有宅基地上私人建造的房屋，也叫小產(chǎn)權(quán)房，其使用者沒有完全的產(chǎn)權(quán)，不準上市交易，甚至從法律上說，連出租都是不被允許的。這種法律待遇上土地資產(chǎn)所有權(quán)不平等就是一種法律歧視，一種社會不公，一種對農(nóng)民的土地所有權(quán)及其權(quán)益的剝奪。

　　與國有土地所有權(quán)相比，集體土地的所有權(quán)長期受到如此不公平待遇是不符合法理的。這種情況下，村民自治組織要想使其自治范圍內(nèi)的所謂集體經(jīng)濟得到長足的發(fā)展也真難為它了。所以說，在集體所有制條件下，像南街村和大寨那樣堅持走集體經(jīng)濟發(fā)展道路并在辦理公益事業(yè)的過程中取得成功的村民委員會只能算是鳳毛麟角式的偶然的特例，不具有必然的統(tǒng)計學(xué)上的意義。

　　而且，集體所有制必然會劃分集體經(jīng)濟的利益分享范圍。集體經(jīng)濟的利益分享一般以集體經(jīng)濟的涵蓋范圍為界限，不會也不可能允許集體的利益為除國家之外的其它利益主體所分享。（集體利益給國家無條件分享是現(xiàn)有制度安排下沒有辦法的事情）。這種集體利益的排他性會致使特定的集體經(jīng)濟利益主體之外的其它利益主體因害怕自身的利益受損而裹足不前，不愿意也不大方便介入該集體范圍內(nèi)的公益事業(yè)建設(shè)。

　　再者，由于土地集體所有制剝奪了農(nóng)民個人的土地權(quán)益，集體利益與個人利益的相悖性又致使自治范圍內(nèi)的其它那些利益主體對所在地的涉及集體利益的公益事業(yè)不感興趣。也就是說，在其它利益主體不擁有土地所有權(quán)時，這些利益主體的載體，如那些個體承包戶、工商戶、專業(yè)合作社以及其產(chǎn)權(quán)與村委會不重疊交叉的合作社或股份制企業(yè)等，都會認為所在地的所謂公益事業(yè)與其自身利益無關(guān)，而且即使投資公益事業(yè)，也會擔(dān)心其所得利益能否得到必要的保障。

　　因此，在集體所有制條件下，一般別指望除集體經(jīng)濟利益主體外的其它利益主體會關(guān)心或熱心辦理所在地村莊的公益事業(yè)。集體所有制下的公益事業(yè)也只能依靠集體經(jīng)濟的力量來加以發(fā)展。實踐也證明，集體經(jīng)濟搞得好的地方，公益事業(yè)一般也發(fā)展得較好。集體經(jīng)濟搞得不好的地方，公益事業(yè)也大多搞得一塌糊涂。只可惜，在我國能夠在集體經(jīng)濟條件下讓村民過上富裕生活的村莊實在太少了。

　　二、村民自治組織本身的法律主體地位不明的制約。

　　根據(jù)我國的《民法通則》和《公司法》，有資格辦理上述這每一項公益事業(yè)的組織都必須是一個符合法人條件的并經(jīng)過登記或注冊的特定的社會組織或經(jīng)濟組織，如機關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)單位法人或社會團體法人等（目前這種法人分類也已經(jīng)不適合日益開放的市場經(jīng)濟的需要了，也需要修改了）。但是，根據(jù)《村民委員會組織法》，這20年來我們卻不知道村民自治組織的法人定位究竟是什么？當然，也沒有其他任何一部法律確定過村民自治組織的法人地位。

　　為此，人們會問：如果村民自治組織連一個法人都不是，你叫它去辦理這些必須是法人才能辦理的公益事業(yè)，那怎么能辦好呢？一個組織不是法人，就沒有注冊資產(chǎn)，只有流動資金帳簿。但所有公益事業(yè)都必須要核產(chǎn)核資，注冊登記。由此可見，我國絕大部分鄉(xiāng)村的公益事業(yè)之所以長期發(fā)育萎縮，水平低下，除了前面所說的與我們長期以來所堅持實行的集體所有制存有因果關(guān)系外，與我們的村民自治組織長期法人定位不明是不無關(guān)系的。因此，我們必須盡快在法律上確定村民自治組織的法人定位，讓其在平等的基礎(chǔ)上與其它法律主體（包括政府在內(nèi)）享有平等的法律地位。

　　三、政府提供的公共產(chǎn)品嚴重不足。

　　我國長期以來實行的是用剝奪農(nóng)業(yè)的方式進行工業(yè)化建設(shè)的。直到上世紀80年代中后期我國政府用于農(nóng)業(yè)支出的數(shù)額占財政支出的比重一直徘徊在8%左右。90年代以后，從國家財政支農(nóng)支出來看，雖然支農(nóng)支出的絕對值在不斷增加，但從相對量來看，農(nóng)業(yè)支出占國家財政支出的比重卻一直呈下降趨勢，農(nóng)業(yè)財政支出占國家財政支出的比重也遠低于農(nóng)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重。同時，農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足也嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。比如，農(nóng)村中學(xué)生的數(shù)量是城市的4倍，而教育經(jīng)費占比只有38％，這導(dǎo)致了農(nóng)村初中文化程度以上的農(nóng)民只有不到四成，遠低于城市65.4%的水平。另外，迄今全國約一半的行政村沒有通自來水，六成以上的農(nóng)戶還沒有用上衛(wèi)生的廁所，1.5億農(nóng)戶需要解決燃料問題，6%的行政村還沒有通公路……。[4]

　　一般市場經(jīng)濟國家,在財政占GDP30%的時候,就開始有條件由國家財政主導(dǎo)來提供農(nóng)村公共品的開支。如今我國已經(jīng)基本具有了必須的財政基礎(chǔ)。因此，國家加大對農(nóng)村各項公益事業(yè)的投入，就目前來說，不僅是天賦職責(zé)，而且還是一種還債。望各級政府千萬不能忘記了這一點。

　　綜上所述，在我國農(nóng)村大部分集體經(jīng)濟始終難以發(fā)展起來的地區(qū)發(fā)展公益事業(yè)，必須首先改革農(nóng)村不合理的生產(chǎn)關(guān)系，廢除現(xiàn)有的土地集體所有制，將土地還給農(nóng)民，在我國實行土地的農(nóng)民個人所有制。國家可以頒行相關(guān)土地分類管理的法律以確保耕地面積和糧食戰(zhàn)略的順利實施，并在此前提下，允許土地等生產(chǎn)資料所有權(quán)而不僅僅是承包經(jīng)營權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)起來，還原土地作為市場經(jīng)濟下生產(chǎn)要素的本來屬性。作為返還農(nóng)民土地權(quán)益的第一步，國家可以先允許農(nóng)民現(xiàn)有的房屋宅基地的土地使用權(quán)進入市場，變農(nóng)村所謂小產(chǎn)權(quán)房屋為商品房產(chǎn)權(quán)，進入市場流通。村民自治組織作為集體土地所有權(quán)行使人收取一定的土地管理費以作為自己的法定的經(jīng)費來源。

　　將土地所有權(quán)連同土地的權(quán)益完全返還給農(nóng)民。這是解放廣大落后地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動廣大農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)和關(guān)心所在地村莊公益事業(yè)發(fā)展的唯一途徑。當然，我們還應(yīng)該盡快修訂我國的現(xiàn)有《民法通則》和相關(guān)法律，賦予村民自治組織以應(yīng)有的符合其性質(zhì)與功能的法人定位，使之成為一個法人，具有與其它法人平等的法律地位。

　　其次，在市場經(jīng)濟條件下，我國的農(nóng)村不再是一個封閉的系統(tǒng)。因此，農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展也不能脫離開放的社會和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，自我封閉在一個村莊內(nèi)。因此，要想在我國成功地建設(shè)新農(nóng)村，就必須把單個村莊的公益事業(yè)的興辦和發(fā)展放到開放的社會和市場經(jīng)濟的大環(huán)境中去統(tǒng)籌考慮。我國政府還應(yīng)該制訂和頒行各種優(yōu)惠的有關(guān)投資、稅收、信貸以及土地使用等方面的政策和法規(guī)，以鼓勵和支持村民自治組織采取各種措施去吸引村民以及其它各種社會經(jīng)濟組織興辦各項農(nóng)村公益事業(yè)。

　　除了中央政府增大諸如農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)村公共衛(wèi)生之類的全國性的公共產(chǎn)品外，各級政府還應(yīng)該就其轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，包括對各村民自治組織的財政補助和資金支持，編制專門的規(guī)劃和計劃，并列入各自的財政預(yù)算。

　　在上述幾個重大的制度和政策性問題解決后，村民自治組織就有可能出色地完成法律所賦予它們的辦理農(nóng)村公益事業(yè)的職責(zé)。這時，村民自治組織的工作重點或叫職能也就明確了，那就是研究和制訂本自治區(qū)域范圍內(nèi)各項公益事業(yè)的總體的長遠發(fā)展規(guī)劃和具體的年度項目發(fā)展計劃，然后將這個發(fā)展規(guī)劃和項目計劃一方面報送政府進行審核和批準，以獲得政府必要的財政支持和公共服務(wù)；
另一方面，村民自治組織可以采取“兩條腿走路”方式，根據(jù)政府頒行的相關(guān)優(yōu)惠政策面向自治區(qū)域內(nèi)外的所有權(quán)益主體進行招商，以動員社會的力量發(fā)展區(qū)域內(nèi)各項公益事業(yè)。

　　辦理公益事業(yè)不僅是所在地村民自治組織的職責(zé)，也是所在地所有村民的社會責(zé)任，更是各級政府責(zé)無旁貸的工作職責(zé)。政府必須幫助和支持農(nóng)村的公益事業(yè)的發(fā)展。這也是公共服務(wù)型政府的天賦職責(zé)。村民自治組織去行政化后，其原來承擔(dān)的那些辦理村莊公共事務(wù)的公共權(quán)力剝離出來，重新交還給政府，由政府責(zé)無旁貸地承擔(dān)起來。對于政府而言，其辦理的公共事務(wù)的主要內(nèi)容就是向社會，包括農(nóng)村的村民自治組織，提供它們所需的各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。對農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的投資與支持就是其中重要的一環(huán)。因此，政府審批和撥款支持轄區(qū)內(nèi)各個村民自治組織上報的各種自治區(qū)域公益事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和計劃就成為其一項重要的工作職責(zé)。

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　　[1] 《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”。

　　[2] 《中華人民共和國物權(quán)法》第六十條規(guī)定，“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：

　　（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；

　�。ǘ�）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；

　　（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)�！�

　　[3] 《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定，

　　“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準�！薄稗r(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”

　　[4] 方齊云 夏瑞林《切實加強農(nóng)村公共產(chǎn)品供給》，《光明日報》2006年4月25日期

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