熊培云：從限政到憲政

　　如何限制權(quán)力，規(guī)范權(quán)力，使已經(jīng)建立起來的政府不至于從“必要的惡”淪落為“必然的惡”，一直是世人關(guān)注的焦點(diǎn)。顯而易見的是，正在為憲政而努力的今日中國，若要告別過往的窠臼，獲得一個(gè)有希望的前景，一切還得從不斷地限政與控權(quán)開始。

　　改革開放的限政之維

　　在改革開放以前的相當(dāng)時(shí)期內(nèi)，個(gè)人與社會(huì)都被權(quán)力所淹沒。在1956年中國完成“對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造”后，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)更被掃蕩一空。當(dāng)黨政權(quán)力無孔不入地滲透到了社會(huì)的每一個(gè)角落，此時(shí)的中國甚至連家庭這個(gè)古老而基本的社會(huì)單元都已經(jīng)岌岌可危。且不說此時(shí)夫妻因?yàn)榱�場與斗爭反目成風(fēng)，“大躍進(jìn)”甚至讓許多人在自家做飯的權(quán)利也被沒收。此時(shí)的“大鍋飯”具有進(jìn)攻性，社員們只準(zhǔn)到集體食堂吃飯，各家做飯的大鐵鍋必須交到大隊(duì)砸了煉鋼鐵。

　　中國的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制都是照搬前蘇聯(lián)模式建立，而按照列寧在《國家與革命》里的理解，整個(gè)社會(huì)不過是一個(gè)“國家辛迪加”，政府是這個(gè)國家壟斷大公司的總管，全體公民都成了國家的雇員。顯而易見，這種集權(quán)性的制度設(shè)計(jì)是將全體公民都拉上了國家的戰(zhàn)車，而且杜絕了社會(huì)“自雇謀生”的出路和在災(zāi)難來臨時(shí)逃出生天的機(jī)會(huì)。

　　伴隨著改革開放的到來，人們漸漸意識到，中國轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于如何逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由與政治民主，而改革開放所指向的首先是限政與分權(quán)，是改變“以黨代政”的痼疾。在《呼喚法治的市場經(jīng)濟(jì)》一書中，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉這樣提到鄧小平的“限政思路”：

　　鄧小平歷來把克服以黨代政、黨政不分的錯(cuò)誤做法，實(shí)現(xiàn)黨政分開看作進(jìn)行政治體制改革和建設(shè)社會(huì)主義民主制度的關(guān)鍵。早在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，鄧小平就在論述抗日根據(jù)地民主建設(shè)時(shí)鮮明地提出過“反對‘以黨代政’”的口號。他尖銳批評了把黨的領(lǐng)導(dǎo)誤解為“黨政不分，以黨代政”，“黨權(quán)高于一切”的錯(cuò)誤觀念，要求改變“包辦一切”、“遇事干涉”的錯(cuò)誤做法，肅清“‘以黨治國’的國民黨遺毒”……在1980年8月18日所作的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇綱領(lǐng)性報(bào)告中指出，“黨政不分，以黨代政”，“權(quán)力過分集中”，“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記”，是出現(xiàn)官僚主義、機(jī)構(gòu)臃腫、濫用權(quán)力、壓制民主、專橫跋扈、貪贓枉法等弊端的制度性根源。

　　中國改革的總設(shè)計(jì)師為“限政”指明方向。盡管在吳敬璉看來，“遺憾的是，現(xiàn)在20年過去了，對這些問題的認(rèn)識還不統(tǒng)一，問題也沒有獲得解決”。但不可否認(rèn)的是，中國始于上世紀(jì)70年代末的分權(quán)與限政之路仍在日積跬步，以其特有的節(jié)奏與方式進(jìn)行。而這一切首先得益于政治型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向法治型的市場經(jīng)濟(jì)的緩慢轉(zhuǎn)型，得益于個(gè)人與社會(huì)從“大一統(tǒng)”的國家體制中不斷解放出來。

　　這種解放首先是個(gè)人從國家體制中的出走，逐漸收復(fù)如貢當(dāng)斯所說的不能讓渡與剝奪的權(quán)利；
其次是個(gè)人相聚在社會(huì)，并在一定程度上完成托克維爾意義上的結(jié)社自由。當(dāng)然，這首先只是經(jīng)濟(jì)上的結(jié)社自由——組建企業(yè)。

　　談到改革之初經(jīng)濟(jì)上的結(jié)社自由，熟稔中國改革的吳敬璉曾經(jīng)談到過一個(gè)“可笑”的細(xì)節(jié)。上世紀(jì)80年代農(nóng)村的改革實(shí)現(xiàn)以后，一些專家提出讓城市的私人企業(yè)合法化。第一個(gè)起作用的是中共中央委員會(huì)研究機(jī)構(gòu)中的林子力教授，他用了一個(gè)現(xiàn)在看起來可笑的辦法，引用《資本論》第一卷里面的一個(gè)算例，說只要雇工不超過8個(gè)人，雇主就是個(gè)體勞動(dòng)者而不是資本家。所以從1983年開始，雇8個(gè)人以下的企業(yè)就被叫做個(gè)體勞動(dòng)者的企業(yè)，允許存在和發(fā)展。

　　當(dāng)然，這種“可笑”更是一種果戈理式的“含淚的微笑”，其所反映的是“摸著石頭過河”時(shí)代人們?nèi)绾谓g盡腦汁、百折不撓，如何點(diǎn)滴突破舊有體制的智慧與決心。而正是這些“可笑”的事物的成長，漸漸構(gòu)成了今日中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)對政治權(quán)力的限政與分權(quán)。

　　關(guān)于這一點(diǎn)，著名法學(xué)家江平從不吝惜自己對市場的積極評價(jià)：市場經(jīng)濟(jì)和民主政治本來就密不可分，市場經(jīng)濟(jì)本身就蘊(yùn)含著民主政治，或者說市場經(jīng)濟(jì)本身就推動(dòng)著民主政治。市場講主體地位平等，必然包含平等要素；
市場講意思自治（法律上的說法，可以這樣說），自然與契約自由密不可分；
市場講人為本位、權(quán)利為本位，則直指人權(quán)。平等、自由與人權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)暗含的政治訴求。事實(shí)上，上世紀(jì)80年代反腐敗最響亮的口號如“打倒官倒”所反映的也是限權(quán)之爭，而非驅(qū)逐市場的意識形態(tài)之爭。

　　改革開放至今，人們早已達(dá)成共識，即市場經(jīng)濟(jì)關(guān)乎法治而非意識形態(tài)。市場沒有資本主義和社會(huì)主義之分，只有真假之分。沒有法治就沒有真正的市場經(jīng)濟(jì)，提倡市場經(jīng)濟(jì)就是提倡法治經(jīng)濟(jì)。而一旦承認(rèn)市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，就不難理解，真正的市場經(jīng)濟(jì)將通過限政與分權(quán)為中國未來的憲政打下基石。

　　法律如何限制公權(quán)與保障私權(quán)

　　人們常說，“金錢是萬惡之源”。這無疑是對金錢的污蔑與栽贓。君不見，那富可敵國的比爾·蓋茨不僅給世界帶來了優(yōu)秀的軟件，也為世界造就了一個(gè)偉大的慈善家�；仡櫲祟悮v史上的種種悲劇，真正的結(jié)論或許應(yīng)該是“不受約束的權(quán)力是萬惡之源”。而對權(quán)力最有力的約束，對社會(huì)最有力的保障，莫過于可兌現(xiàn)的法治。如洛克所說：“法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護(hù)和擴(kuò)大自由。這是因?yàn)樵谝磺心軌蚪邮芊�律支配的人類的狀態(tài)中，哪里沒有法律，哪里就沒有自由�！保ā墩�府論》）

　　權(quán)力是“法無授權(quán)即禁止”，權(quán)利則是“法無禁止即自由”。顯而易見，法治所要調(diào)整的是國家與社會(huì)的方方面面，包括市場經(jīng)濟(jì)、私人生活以及政府行為。以權(quán)利計(jì)，若要改變一些政府部門動(dòng)輒自我授權(quán)，事事要管的執(zhí)政思路，就必須對政府不斷限權(quán)，要求兌現(xiàn)法治。

　　兌現(xiàn)法治首先得有法可依。改革開放以來，中國在規(guī)范政府行為方面已經(jīng)出臺(tái)了不少法律。

　　公法方面。近20年來以限制公權(quán)為目的的幾部行政單行法陸續(xù)出臺(tái)。1989年《行政訴訟法》頒布實(shí)施，這是中國首部行政單行法，使得“民告官”、“行政程序須合法”等理念落實(shí)到了法律層面并且漸入人心；
1996年遏制“亂處罰”的《行政處罰法》實(shí)施；
2003年針對“亂審批”的《行政許可法》實(shí)施；
2004年被稱為政府行政權(quán)力10年間第三次“縮水”的《行政強(qiáng)制法》實(shí)施。法律專家指出，上述單行法出臺(tái)實(shí)際上已將大部分行政權(quán)力納入法律框架，作為行政基本法的《行政程序法》由此呼之欲出，該法的最終頒行將標(biāo)志著中國行政法體系的基本完善。此外，在規(guī)范權(quán)力方面還有《立法法》、《公務(wù)員法》、《反壟斷法》等幾部法律陸續(xù)出臺(tái)。

　　私法方面。私法所調(diào)整的是私人之間的關(guān)系。和2004年私產(chǎn)入憲一樣，2007年《物權(quán)法》的通過同樣是中國公民權(quán)利成長史上的標(biāo)志性事件。眾所周知，過去中國是以公法秩序?yàn)楹诵牡纳鐣?huì)，上世紀(jì)50年代中期開始的公有制改造和隨后的“三面紅旗”讓“私有財(cái)產(chǎn)”甚至這個(gè)概念從中國大地上消失。如今，隨著社會(huì)財(cái)富的增長與民眾權(quán)利意識的增加，有關(guān)私法立法的呼聲日益高漲，作為權(quán)利宣言書的《民法典》也在醞釀出臺(tái)。用法學(xué)家江平的話來說是“私法就要向公法爭奪地盤，要求保障，其中還包括了要防范公共權(quán)力對私人領(lǐng)域的威脅”。

　　與此同時(shí)，修憲也提綱挈領(lǐng)地參與了這場限權(quán)運(yùn)動(dòng)。如2004年“人權(quán)入憲”與“私產(chǎn)入憲”秉承了保障公民權(quán)利、限制公共權(quán)力的憲政思想，被視為中國憲政路上的一個(gè)里程碑。

　　然而，限制權(quán)力畢竟是一個(gè)系統(tǒng)工程，一些政府官員的個(gè)人腐敗、組織性腐敗以及權(quán)力擴(kuò)張等行為并不會(huì)因?yàn)閼椃ǖ拇嬖谝约皫撞糠�律的出臺(tái)戛然而止。舉例說，2004年7月1日執(zhí)行《行政許可法》以后，現(xiàn)在的實(shí)質(zhì)性審批比幾年以前有增無減；
《物權(quán)法》生效后，各地?zé)o視民權(quán)的“推土機(jī)政治”仍在大行其道。更具反諷意味的是，2008年8月1日，歷經(jīng)14年磨練、素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《反壟斷法》正式實(shí)施。然而，據(jù)《反壟斷法》起草小組成員黃勇教授介紹，當(dāng)初在制定草案時(shí)就計(jì)劃今年8月1日前要制定40余個(gè)配套規(guī)則，“迄今為止，無一出臺(tái)”。和《破產(chǎn)法》“剛出臺(tái)就破產(chǎn)了”一樣，被媒體稱為“出師未捷身先死（無法執(zhí)行）”的《反壟斷法》出臺(tái)后遇到的第一件事就是利益部門的“非暴力不合作”。

　　歷史大脈絡(luò)：從“嬴政”到憲政

　　憲法是一份公民權(quán)利的清單。從政治文明的角度來說，以限制公權(quán)、保障民權(quán)為精神指引的憲法不愧為人類歷史上最偉大的發(fā)明。回顧中國2000余年的歷史，省思當(dāng)下中國人的所有努力，不難發(fā)現(xiàn)，中國已經(jīng)以及將要完成的歷史，即是一部從“嬴政”走向憲政的歷史。

　　嬴政乃秦始皇之名，本文所謂“嬴政”則是指秦始皇開創(chuàng)的“大一統(tǒng)”專制政治。有人或許說，秦始皇極力主張“事皆決于法”，多少有點(diǎn)“法治”精神。顯然，這種想法著實(shí)是對歷史太過多情。因?yàn)榍厥蓟矢�主張“天下之事無大小皆決于上”，將自己視為“法”的化身，求執(zhí)政者、司法者與立法者三位一體。所以，嬴政時(shí)代的“法治”，說到底不過是“繁刑嚴(yán)誅”的“高度自治”——這個(gè)天下全由皇帝自己說了算。所以才有了“妄言法”、“焚書令”、“挾書令”、“誹謗法”等鉗制思想自由的嚴(yán)刑峻法。秦始皇是專制主義的始皇帝，此后歷朝歷代都爭著“學(xué)習(xí)嬴政好榜樣”，不求天長地久，但求今朝擁有。

　　與“嬴政”的中央集權(quán)相比，憲政則主張“憲法集權(quán)”，而憲法必出自于公意。顯然，以時(shí)人對歷史的認(rèn)識，憲政與“嬴政”所表達(dá)的實(shí)際上是好壞政治的兩個(gè)極端。一個(gè)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的國家，說到底即是處在由壞變好，由“嬴政”而憲政的中途。百余年來，中國由封閉而開放，由傳統(tǒng)而現(xiàn)代，雖然其間不乏沉浮甚至倒退，但憲政終為人心所向……

　　19世紀(jì)末，隨著中國資產(chǎn)階級改良運(yùn)動(dòng)的醞釀和啟動(dòng)，孟德斯鳩的分權(quán)立憲學(xué)說開始在中國傳播。康有為、梁啟超、嚴(yán)復(fù)都明確提出了三權(quán)分立的變法主張及方法。孫中山也在歐風(fēng)美雨的影響下創(chuàng)設(shè)了“五權(quán)憲法”，在立法、司法、行政三權(quán)之外增加考試權(quán)和彈劾權(quán)。值得一提的是，為落實(shí)“五權(quán)憲法”，孫中山為中國人設(shè)計(jì)了一條“軍政、訓(xùn)政、憲政”的憲政之路。誰知其后的掌權(quán)者在民主的初級階段“訓(xùn)政”訓(xùn)上了癮，竟忘了有憲政這第三階段，直到最后迎來了“最是倉惶辭廟日”，終于無政可訓(xùn)。經(jīng)過百年的等待與挫折，今日中國人知道，憲政無關(guān)訓(xùn)政，憲政只能在憲政中求取。如胡適所說，憲政不過是平常人的政治，并不高深，憲政是憲政最好的訓(xùn)練。

　　21世紀(jì)的今天，隨著中國政府由管理控制型向公共服務(wù)型政府的逐漸轉(zhuǎn)變，“有限政府”、“透明政府”、“責(zé)任政府”等理念日益彰顯。國家總理溫家寶在主持學(xué)習(xí)憲法時(shí)曾指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部，要充分認(rèn)識憲法在國家政治和社會(huì)生活中的崇高地位，學(xué)習(xí)憲法，遵守憲法，執(zhí)行憲法，維護(hù)憲法，要以學(xué)習(xí)和貫徹實(shí)施憲法為契機(jī)，增強(qiáng)憲法意識，推進(jìn)依法行政，建立法治政府。”

　　與此對應(yīng)的是公民權(quán)利意識的成長。這方面，最具代表性的莫過于“民告官”。20世紀(jì)80年代每年的“民告官”案件不過幾十件，如今，“秋菊打官司”以及官方敗訴早已不是新聞。僅2003年至2007年的5年中，中國各級法院受理一審行政案件47萬余件，其中2007年首次突破年10萬件。這種對權(quán)力的“日常的抵抗”表明，每個(gè)中國公民身上都有憲政基因，憲政的唯一條件是人。

　　憲政及其倡導(dǎo)的政治生活已為越來越多的中國人所熟知。只是，如凱恩斯所說，一個(gè)好的思想要改變?nèi)祟悮v史的進(jìn)程大約需要50年時(shí)間。當(dāng)然，實(shí)際情況可能更長。盡管早在20世紀(jì)初便有不少有識之士接受了憲政思想，然而不得不承認(rèn)，至今中國仍處在這場尚未完成的轉(zhuǎn)型之中。所謂“有憲法不等于有憲政，有法律并不等于有法治”，21世紀(jì)的中國——“憲政尚未成功，同志仍需努力”。

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