陳立鵬：關(guān)于我國大學(xué)章程幾個(gè)重要問題的探討

　　摘要: 制定和完善大學(xué)章程, 是我國1995 年頒布的《教育法》、1998 年頒布的《高等教育法》的明確要求。但時(shí)至今日, 我國大學(xué)章程制定工作并沒有引起有關(guān)方面應(yīng)有的重視。為推動(dòng)我國大學(xué)章程建設(shè), 筆者對(duì)有關(guān)大學(xué)章程的幾個(gè)重要問題如大學(xué)章程制定的現(xiàn)狀、大學(xué)章程的主要內(nèi)容、大學(xué)章程的制定程序、大學(xué)章程的實(shí)施等進(jìn)行了較深入全面的探討。

　　大學(xué)章程是指為保證學(xué)校正常運(yùn)行, 主要就辦學(xué)宗旨、內(nèi)部管理體制及財(cái)務(wù)活動(dòng)等重大的、本的問題, 做出全面規(guī)范而形成的自律性基本文件。它是大學(xué)辦學(xué)的綱領(lǐng)性文件, 是大學(xué)成為法人組織的必備條件, 是政府、社會(huì)及大學(xué)自身依法治校的重要依據(jù)。加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè), 是當(dāng)前依法治教、依法治校的必然要求, 是政府轉(zhuǎn)變職能、加強(qiáng)宏觀管理的需要, 是大學(xué)完善內(nèi)部管理、建立現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容。

　　一、我國大學(xué)章程制定的現(xiàn)狀

　　1995 年, 《教育法》以基本法的形式明確規(guī)定學(xué)校必須具備“章程”等基本條件。《教育法》頒布后, 1995 年8 月, 原國家教委下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施<中華人民共和國教育法>的若干意見》, 進(jìn)一步指出, “各級(jí)各類學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu), 原則上應(yīng)實(shí)行‘一校一章程’�！督逃�法》施行前依法設(shè)立的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu), 凡未制定章程的, 應(yīng)當(dāng)逐步制定和完善學(xué)校的章程, 報(bào)主管教育行政部門核準(zhǔn)”。根據(jù)《教育法》的精神和要求,1998 年頒布的《高等教育法》明確要求高等學(xué)校必須具備章程, 并對(duì)高等學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)做出規(guī)定。1999 年12月, 教育部在《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見》中再次強(qiáng)調(diào),“各級(jí)各類學(xué)校特別是高等學(xué)校要提高依法管理學(xué)校的意識(shí),依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定, 盡快制定、完善學(xué)校章程, 經(jīng)主管教育行政部門審核后, 按章程依法自主辦學(xué)”。2003 年7 月, 教育部在《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》中再次重申, “學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程, 經(jīng)主管教育行政部門審核后, 作為學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的重要依據(jù)”。2006 年6 月15 日至16 日, 教育部在吉林大學(xué)召開了“直屬高校依法治校工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”, 對(duì)大學(xué)章程制定工作做了明確要求和廣泛動(dòng)員。然而, 與此極不相稱的是, 我國1600 余所公立高等學(xué)校中, 至今僅有吉林大學(xué)、上海交通大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、延邊大學(xué)、南昌大學(xué)等不到30 所高校制定了章程, 絕大多數(shù)高校包括北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國人民大學(xué)等國內(nèi)著名的高校都未制定章程。學(xué)校沒有章程, 不僅使依法治校成為空喊口號(hào),而且高等學(xué)校“按照章程自主管理”、“按章程依法自主辦學(xué)”的權(quán)利也無從談起, 更不符合國際高等教育的通行做法。況且, 就是這為數(shù)不多的20 多部高等學(xué)校章程中, 也還不同程度地存在內(nèi)容不科學(xué)、制定程序不合法、沒有得到很好實(shí)施等問題。因此, 必須全面推進(jìn)我國大學(xué)章程建設(shè), 不斷提高大學(xué)章程的科學(xué)性和有效性, 盡快改變?cè)S多大學(xué)“無章辦學(xué)”的現(xiàn)狀, 早日形成政府依法按章程管理學(xué)校, 學(xué)校依法按章程自主辦學(xué)的良好局面。

　　二、大學(xué)章程的內(nèi)容

　　大學(xué)章程應(yīng)包括哪些內(nèi)容? 怎樣使制定出的大學(xué)章程更加科學(xué)有效? 怎樣通過大學(xué)章程內(nèi)容的設(shè)計(jì), 促進(jìn)大學(xué)與政府及社會(huì)各方面關(guān)系的建立和完善、促進(jìn)大學(xué)內(nèi)部管理的科學(xué)化、民主化? 這是當(dāng)前制定大學(xué)章程時(shí)非常值得關(guān)注的問題�！陡叩冉逃�法》對(duì)高等學(xué)校章程應(yīng)載明的事項(xiàng)做了原則性規(guī)定, 以此為基礎(chǔ), 結(jié)合當(dāng)前我國高等學(xué)校發(fā)展的實(shí)際, 并借鑒國外大學(xué)章程的經(jīng)驗(yàn), 筆者認(rèn)為, 我國大學(xué)章程應(yīng)規(guī)定如下內(nèi)容:

　　( 一) 學(xué)校名稱、校址

　　在大學(xué)章程中規(guī)定學(xué)校名稱、校址是法律對(duì)大學(xué)作為獨(dú)立法人主體的要求�！睹穹ㄍ▌t》第37 條規(guī)定, 有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所是法人應(yīng)當(dāng)具備的條件之一。章程作為政府監(jiān)督、管理法人組織的依據(jù), 在章程中載明法人組織的名稱、地址是政府實(shí)現(xiàn)監(jiān)督、管理的需要, 大學(xué)也不例外。大學(xué)章程在載明學(xué)校名稱、校址時(shí)要做到名稱真實(shí)、準(zhǔn)確, 應(yīng)包含中文名和英文名, 校址要詳細(xì)、具體, 有多個(gè)校區(qū)的大學(xué)應(yīng)詳細(xì)載明所有校區(qū)校址。

　　( 二) 辦學(xué)宗旨

　　辦學(xué)宗旨是學(xué)校辦學(xué)目的、所實(shí)施教育的性質(zhì)和培養(yǎng)目標(biāo)的體現(xiàn), 是事關(guān)高等學(xué)校定位與特色及未來發(fā)展的重要內(nèi)容, 是大學(xué)章程內(nèi)容的重要組成部分。這一點(diǎn)在國外著名大學(xué)章程中體現(xiàn)得尤為明顯。如, 東京大學(xué)的章程在序言中闡述了東京大學(xué)的歷史以及它的使命和愿景, 指出“東京大學(xué)將努力使自己建設(shè)成世界一流的學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu), 并且培養(yǎng)出有全球性發(fā)展眼光的知識(shí)分子, 這些知識(shí)分子將為實(shí)現(xiàn)一個(gè)沒有偏見的社會(huì), 為促進(jìn)科技進(jìn)步和創(chuàng)造新文化做出貢獻(xiàn)”。同時(shí), 其正文明確規(guī)定東京大學(xué)的目標(biāo)“是以學(xué)術(shù)自由為基礎(chǔ), 不斷追求真理, 創(chuàng)新知識(shí), 使其教育和研究保持在世界領(lǐng)先地位”。學(xué)校的教育目標(biāo)是“除了傳授學(xué)生專業(yè)知識(shí)、培養(yǎng)學(xué)生的理解能力、洞察力、實(shí)踐能力和想象力之外, 還培養(yǎng)學(xué)生的領(lǐng)導(dǎo)品質(zhì),擁有這種品質(zhì)的學(xué)生具有國際化性格和開創(chuàng)精神”。哥本哈根大學(xué)在其章程的第一部分規(guī)定了學(xué)校的目標(biāo)和任務(wù)是“進(jìn)行研究并提供最高學(xué)術(shù)水平的高等教育。學(xué)校必須確保學(xué)術(shù)自由并為傳播知識(shí)和學(xué)術(shù)成果做出貢獻(xiàn)”。康奈爾大學(xué)的章程規(guī)定學(xué)校的主要任務(wù)是“為了推動(dòng)學(xué)校工業(yè)課程的自由及實(shí)踐教育, 學(xué)校主要教授與農(nóng)業(yè)、機(jī)械相關(guān)學(xué)科的知識(shí), 包括軍事戰(zhàn)略等”。密歇根州立大學(xué)在章程的序言中指出, “作為政府贈(zèng)與地的學(xué)校, 其職責(zé)是提供農(nóng)業(yè)、工業(yè)及其他課程的自由性及實(shí)踐性教育, 為學(xué)生的學(xué)術(shù)生涯和職業(yè)生涯做準(zhǔn)備”[1]。筆者認(rèn)為, 國外許多著名大學(xué)之所以能成為延續(xù)幾百年的常青樹, 與其學(xué)校章程中對(duì)目標(biāo)與愿景的規(guī)定有密切關(guān)系。正是這些規(guī)定, 引領(lǐng)并激勵(lì)學(xué)校持續(xù)向前發(fā)展。因此, 我國大學(xué)在制定章程過程中, 應(yīng)積極借鑒國外著名大學(xué)章程在辦學(xué)宗旨規(guī)范方面的經(jīng)驗(yàn), 使章程中關(guān)于辦學(xué)宗旨的規(guī)定既能結(jié)合實(shí)際, 又能彰顯特色, 既反映國家要求, 又顯示學(xué)校內(nèi)涵, 起到切實(shí)的規(guī)范和引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展的作用。

　　( 三) 內(nèi)部管理體制

　　學(xué)校內(nèi)部管理體制是對(duì)學(xué)校內(nèi)部設(shè)立的主要管理機(jī)構(gòu)及其職能的總稱。學(xué)校內(nèi)部管理體制是事關(guān)學(xué)校運(yùn)行、發(fā)展的重大問題, 是大學(xué)章程的重要內(nèi)容之一。國外大學(xué)章程非常重視對(duì)學(xué)校內(nèi)部管理體制的規(guī)定, 一般都用較大的篇幅來載明學(xué)校各類管理人員特別是校長、各種管理機(jī)構(gòu)和組織的職責(zé)、權(quán)限。如普林斯頓大學(xué)的章程共有6 章, 其中有4 章是對(duì)學(xué)校理事會(huì)和各種委員會(huì)的規(guī)定。哥本哈根大學(xué)的章程由4 部分組成, 即學(xué)校目標(biāo)、學(xué)校組織機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)和其他規(guī)定。耶魯大學(xué)章程分為6 部分, 分別是校長及其領(lǐng)導(dǎo)、委員會(huì)、學(xué)位、學(xué)校組織、學(xué)校團(tuán)體及機(jī)構(gòu)、章程的修訂。國外大學(xué)章程的這種內(nèi)容安排充分體現(xiàn)出章程規(guī)范的主要問題是學(xué)校的管理問題, 是學(xué)校的權(quán)力劃分與運(yùn)作問題; 也充分體現(xiàn)了學(xué)校章程是加強(qiáng)和規(guī)范學(xué)校管理的重要依據(jù)。借鑒國外的經(jīng)驗(yàn), 我國大學(xué)章程在內(nèi)部管理體制方面應(yīng)規(guī)定如下內(nèi)容: ( 1) 黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。目前我國公辦高校的領(lǐng)導(dǎo)體制為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制, 即學(xué)校黨委會(huì)( 或黨委常委會(huì)) 是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu), 校長是學(xué)校的最高行政負(fù)責(zé)人, 校長履行職責(zé)、權(quán)限的主要方式為校長辦公會(huì)或校務(wù)委員會(huì)。因此, 我國大學(xué)章程應(yīng)明確規(guī)定學(xué)校黨委會(huì)( 或黨委常委會(huì)) 、校長辦公會(huì)( 或校務(wù)委員會(huì)) 及黨委書記、校長在學(xué)校發(fā)展與管理中的職責(zé)、權(quán)限, 明確規(guī)定黨委書記在學(xué)校黨委會(huì)( 或黨委常委會(huì)) 中的地位和角色、校長在校長辦公會(huì)( 或校務(wù)委員會(huì)) 中的地位和角色, 這樣有利于提高學(xué)校的辦學(xué)效率和管理質(zhì)量, 避免當(dāng)前在一定程度上存在的黨政不分、以黨代政、學(xué)校行政效率較低的現(xiàn)象。( 2) 校、院兩級(jí)管理體制。通過章程明確規(guī)定校、院的職權(quán)范圍, 特別是擴(kuò)大學(xué)院自主管理的領(lǐng)域和范圍, 充分發(fā)揮學(xué)院作為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)具體組織單位的積極性。對(duì)于獨(dú)立建制的其他教學(xué)科研機(jī)構(gòu), 同樣要在章程中明確規(guī)定其職責(zé)、權(quán)限。( 3) 學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限。教授治學(xué)、學(xué)術(shù)自由是大學(xué)作為“研究高深學(xué)問的機(jī)構(gòu)”的內(nèi)在需求, 各種學(xué)術(shù)組織是教授治學(xué)的重要載體和手段。因此, 學(xué)校章程應(yīng)規(guī)定學(xué)校各種學(xué)術(shù)組織如學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)、職稱評(píng)定委員會(huì)、教授會(huì)等的職責(zé)與權(quán)限, 在保證教授成為其主要力量的基礎(chǔ)上, 充分發(fā)揮各種學(xué)術(shù)組織在學(xué)校發(fā)展中的重要作用。( 4) 行政職能部門的職責(zé)與權(quán)限。學(xué)校行政職能部門承擔(dān)著學(xué)校繁重的日常行政工作, 在學(xué)校發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用, 但是在學(xué)校內(nèi)部也存在嚴(yán)重的行政官僚化色彩, 存在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力不分, 行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)研究和教學(xué)工作造成沖擊。因此, 規(guī)范行政職能部門的職責(zé)、權(quán)限, 應(yīng)是章程的一個(gè)重要內(nèi)容。通過章程規(guī)范, 可以保證行政職能部門工作到位而不越位, 充分發(fā)揮其管理和服務(wù)的職能。此外, 這部分還應(yīng)包括學(xué)校重大事項(xiàng)的決策程序和方式, 教職工代表大會(huì)的職責(zé)和權(quán)限、學(xué)生代表大會(huì)的職責(zé)和權(quán)限等。

　　( 四) 教職工的權(quán)利與義務(wù)

　　學(xué)校教職員工是指教師、專業(yè)技術(shù)人員、管理人員和工勤人員, 是學(xué)校組織中的重要主體, 其權(quán)利與義務(wù)應(yīng)是大學(xué)章程的主要內(nèi)容, 在章程中可考慮單獨(dú)成章規(guī)定教職工的權(quán)利與義務(wù)。要根據(jù)《教育法》、《高等教育法》、《教師法》等法律的規(guī)定, 結(jié)合學(xué)校的實(shí)際, 明確和落實(shí)教職工在學(xué)校中的權(quán)利和義務(wù)。特別是要明確教師在學(xué)校發(fā)展中的重要地位, 保障教師的合法權(quán)益, 調(diào)動(dòng)教師人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)研究的積極性、創(chuàng)造性。如明確規(guī)定教師參與學(xué)校管理的權(quán)利, 獲得公平評(píng)價(jià)與發(fā)展機(jī)會(huì)的權(quán)利, 對(duì)學(xué)校改革、建設(shè)及關(guān)涉自身利益重大事項(xiàng)的知情權(quán), 就職務(wù)、福利待遇、評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)、紀(jì)律處分等事項(xiàng)表達(dá)異議和提出申訴的權(quán)利等。此外, 這部分還應(yīng)規(guī)定教職員工的任職制度及晉升、獎(jiǎng)勵(lì)或處分等。

　　( 五) 學(xué)生及校友的權(quán)利和義務(wù)

　　學(xué)校最根本的任務(wù)是培養(yǎng)人, 重視學(xué)生的權(quán)利、義務(wù)是大學(xué)章程必不可少的內(nèi)容。從法學(xué)的意義講, 學(xué)生是在依法成立的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中取得學(xué)籍, 并在其中接受教育的公民。作為法律關(guān)系的主體, 學(xué)生依法享有權(quán)利。學(xué)校作為專門實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的機(jī)構(gòu), 在保護(hù)學(xué)生權(quán)利方面負(fù)有重要職責(zé)。國外大學(xué)的章程都比較注重對(duì)學(xué)生合法權(quán)益的規(guī)定。如東京大學(xué)章程規(guī)定, “東京大學(xué)將對(duì)學(xué)生的成績定期進(jìn)行嚴(yán)格、恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)”, “為了給學(xué)生提供最好的教育環(huán)境并掃除學(xué)習(xí)障礙, 學(xué)校將努力建立一個(gè)經(jīng)濟(jì)支持制度”。密歇根州立大學(xué)

　　章程中有一章內(nèi)容規(guī)定了校董事會(huì)與學(xué)生的關(guān)系, 其中規(guī)定“校董事會(huì)為來自密歇根州和其他州或國家的有資格的學(xué)生提供平等的受教育的機(jī)會(huì)”、“校董事會(huì)授權(quán)校長聽取并解決學(xué)生投訴的重要的事情”。校友是學(xué)校不可缺少的特殊資源,他們是寶貴的教育資源、人才資源和信息資源, 他們?cè)谏鐣?huì)中的作用, 通常被視為檢驗(yàn)學(xué)校人才培養(yǎng)質(zhì)量和學(xué)校地位的重要標(biāo)志。通過與校友的聯(lián)系可以擴(kuò)大學(xué)校與社會(huì)的聯(lián)系, 促進(jìn)學(xué)校教育事業(yè)的發(fā)展。耶魯大學(xué)章程規(guī)定, 19 名法人成員中“有6 名校友, 由校友會(huì)根據(jù)規(guī)定選舉產(chǎn)生”, “校友會(huì)的目標(biāo)是為耶魯大學(xué)服務(wù), 為校友和學(xué)校提供彼此交流的渠道”。國外大學(xué)章程中關(guān)于校友的規(guī)定, 體現(xiàn)了校友對(duì)于學(xué)校的重要性, 同時(shí)學(xué)校也應(yīng)該持續(xù)關(guān)注和幫助校友的發(fā)展, 促進(jìn)雙方的互動(dòng)、互贏。借鑒國外的經(jīng)驗(yàn), 我國大學(xué)章程中應(yīng)明確規(guī)定學(xué)生的權(quán)利與義務(wù), 在學(xué)校中保障和落實(shí)《教育法》等法律賦予學(xué)生的合法權(quán)益, 如公平接受教育的權(quán)利, 對(duì)學(xué)校教育教學(xué)管理活動(dòng)的知情權(quán), 對(duì)涉及自身利益的后勤服務(wù)、校園安全等工作的建議權(quán), 對(duì)紀(jì)律處分和涉及自身利益的相關(guān)決定表達(dá)異議和提出申訴的權(quán)利等, 特別是在章程中應(yīng)重視關(guān)于學(xué)生權(quán)益救濟(jì)制度的規(guī)定。同時(shí), 大學(xué)章程應(yīng)重視對(duì)校友權(quán)益的規(guī)定, 鼓勵(lì)和吸引校友參與學(xué)校的發(fā)展與建設(shè)。如, 《吉林大學(xué)章程》就明確規(guī)定, “學(xué)校以多種方式聯(lián)系和服務(wù)校友, 凝聚校友力量；
為校友的繼續(xù)教育提供便利和條件。學(xué)校創(chuàng)造條件, 鼓勵(lì)校友參與學(xué)校建設(shè)與發(fā)展”；

《上海交通大學(xué)章程》則規(guī)定, “本校建立校友會(huì), 定期向校友通報(bào)學(xué)校發(fā)展情況與設(shè)想, 優(yōu)先為校友提供優(yōu)質(zhì)的繼續(xù)教育和終身培訓(xùn)”。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　這些做法值得提倡。

　　( 六) 經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度

　　學(xué)校有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源, 是其設(shè)立及取得法人資格的基本條件。因此, 在大學(xué)章程中應(yīng)明確規(guī)定學(xué)校日常辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來源及經(jīng)費(fèi)籌集方式。學(xué)校章程在規(guī)定學(xué)校日常辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源的同時(shí), 要對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用和管理做出規(guī)定。章程中應(yīng)載明學(xué)校經(jīng)費(fèi)特別是大額資金的審批程序和開支范圍, 保證經(jīng)費(fèi)使用的公開、合理, 這一點(diǎn)在現(xiàn)階段尤為重要。當(dāng)前不少學(xué)校存在經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)管理不科學(xué)、經(jīng)費(fèi)使用效率不高等現(xiàn)象。因此,通過章程規(guī)范, 建立科學(xué)的經(jīng)費(fèi)管理和監(jiān)督機(jī)制及資產(chǎn)管理制度在現(xiàn)階段有重要意義。

　　( 七) 社會(huì)服務(wù)與外部關(guān)系

　　社會(huì)服務(wù)是大學(xué)的重要職能之一, 特別是在現(xiàn)階段, 大學(xué)越來越成為一個(gè)開放的組織, 與外部世界發(fā)生著密切的聯(lián)系。如何保證大學(xué)與外部組織之間形成和諧、良性、互動(dòng)的關(guān)系,成為大學(xué)非常關(guān)注的一個(gè)問題。國外著名大學(xué)的章程在這方面的規(guī)定值得我們借鑒。如, 耶魯大學(xué)的章程規(guī)定, 法人機(jī)構(gòu)的19 名成員中有3 名當(dāng)然委員, 他們是“耶魯大學(xué)校長、康涅狄格州州長和副州長”；
規(guī)定政府官員為學(xué)校的當(dāng)然委員, 其實(shí)質(zhì)目的是希望通過政府官員, 加強(qiáng)學(xué)校與外部世界的聯(lián)系,促進(jìn)學(xué)校與政府及社會(huì)各方面關(guān)系的處理; 同時(shí)還規(guī)定, 除法人代表之外, 學(xué)校還有一名負(fù)責(zé)紐黑文市、州政府事務(wù)及學(xué)校發(fā)展的副校長, 其職責(zé)是“根據(jù)校長的授權(quán), 處理學(xué)區(qū)和州政府的關(guān)系, 協(xié)調(diào)學(xué)校在紐黑文市的主動(dòng)權(quán)”。東京大學(xué)更看重學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系, 強(qiáng)調(diào)它的公益性。其章程規(guī)定, “東京大學(xué)將積極推動(dòng)教育發(fā)展以滿足社會(huì)需要, 為社會(huì)成員提供高水平的專業(yè)化教育和終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)”, “東京大學(xué)將保持其組織的靈活性以應(yīng)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變化。它將與校外的知識(shí)分子合作并不斷開發(fā)與國外的聯(lián)系”, “為了回饋社會(huì), 學(xué)校會(huì)將其最新的研究成果應(yīng)用到教育中并培養(yǎng)出新一代的優(yōu)秀學(xué)者”。借鑒國外的經(jīng)驗(yàn), 我國大學(xué)章程應(yīng)重視學(xué)校社會(huì)服務(wù)與外部關(guān)系的規(guī)定, 明確學(xué)校開展社會(huì)服務(wù)的方式與渠道, 積極為社會(huì)及社區(qū)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。同時(shí), 積極利用外部組織的優(yōu)勢(shì)促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展, 特別是重視關(guān)于政府與學(xué)校關(guān)系的規(guī)定,保證高校成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的實(shí)體。如根據(jù)法律規(guī)定并通過章程予以落實(shí), 學(xué)校擁有設(shè)置學(xué)科、專業(yè), 制定教學(xué)計(jì)劃、選編教材、實(shí)施教學(xué)的權(quán)利, 學(xué)校擁有機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備的權(quán)利等, 來明確政府與學(xué)校的關(guān)系, 促使政府只能對(duì)大學(xué)在方針、政策、法律規(guī)范方面予以控制, 只能依法按照章程對(duì)大學(xué)進(jìn)行監(jiān)督管理。此外, 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下, 高校應(yīng)面向社會(huì)、面向市場(chǎng), 了解、捕捉和感受社會(huì)信息, 利用這些信息及時(shí)調(diào)整自身管理或發(fā)展戰(zhàn)略, 同時(shí)重視有效利用外部資源促進(jìn)自身發(fā)展, 如東京大學(xué)在其章程中就多次提到要有效利用日本人民和社會(huì)提供的資源, 經(jīng)過持續(xù)的自我改革使教育和研究水平達(dá)到世界一流水平, 為促進(jìn)科技進(jìn)步和人類文明做出貢獻(xiàn)。

　　( 八) 章程修改程序

　　大學(xué)章程是學(xué)校全局性、綱領(lǐng)性的文件, 是學(xué)校的“基本法”, 是學(xué)校教職工及學(xué)校主管部門意志的體現(xiàn), 對(duì)教職工及學(xué)校的發(fā)展有重大影響。大學(xué)章程的這種性質(zhì)和地位決定了其具有較大的穩(wěn)定性, 不能朝令夕改, 不因領(lǐng)導(dǎo)人的變更而隨時(shí)變更。為維護(hù)這種穩(wěn)定性, 在章程中應(yīng)對(duì)它的修改程序做出規(guī)范, 這也符合法律意義上的程序正義原則。另外, 在大學(xué)章程中, 學(xué)�？筛鶕�(jù)自己的實(shí)際, 規(guī)定一些有鮮明個(gè)性和特色的內(nèi)容, 如學(xué)校的標(biāo)識(shí)、校訓(xùn)、校旗、校歌、成立紀(jì)念日等。

　　三、大學(xué)章程的制定程序

　　程序的完善是保證良好內(nèi)容得以正確落實(shí)的重要基礎(chǔ)。在制定程序上, 首先應(yīng)明確大學(xué)章程的制定機(jī)構(gòu)。國外大學(xué)章程的制定機(jī)構(gòu)一般都是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)。學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的名稱不盡相同, 一般叫董事會(huì)、評(píng)議會(huì)、理事會(huì)等。國外私立學(xué)校的董事會(huì)一般由學(xué)校創(chuàng)辦者及其代理人、其他資助學(xué)校的人和校友組成。公立學(xué)校的董事會(huì)也具有法人資格。不管是公立學(xué)校還是私立學(xué)校, 其領(lǐng)導(dǎo)體制都是校董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。因此董事會(huì)作為學(xué)校的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和法人機(jī)構(gòu), 其職權(quán)包括了制定學(xué)校的章程。如麻省理工大學(xué)章程規(guī)定, 學(xué)校章程的制定及變更“必須在法人會(huì)議上進(jìn)行”。有的學(xué)校如哥本哈根大學(xué)的章程由評(píng)議會(huì)制定, 但該章程只有得到了教育部門的同意后方可實(shí)施。關(guān)于章程的修訂, 各校修訂程序有所差異, 但都是章程中必不可少的內(nèi)容。耶魯大學(xué)章程第61 條規(guī)定, “該章程的更改、修訂、廢除或代之以新章程, 需由出席董事會(huì)會(huì)議或特別會(huì)議的2/3 成員投票通過方可進(jìn)行, 但是關(guān)于章程修訂、廢除、增加或代替的提議需在會(huì)議召開前至少30天內(nèi)通知其成員或以郵件告知”。東京大學(xué)章程則規(guī)定“校長通過獨(dú)立制定的程序可以修訂章程”。

　　我國大學(xué)章程的制定機(jī)構(gòu)應(yīng)為大學(xué)的舉辦者, 公辦高等學(xué)校主要為政府, 民辦高等學(xué)校為投資舉辦民辦高等學(xué)校的社會(huì)組織或者個(gè)人。據(jù)此并根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定, 大學(xué)章程的制定程序, 對(duì)于公辦大學(xué), 學(xué)校章程由學(xué)校先行起草, 經(jīng)學(xué)校教職工代表大會(huì)及學(xué)校黨委會(huì)( 或黨委常委會(huì)) 審議通過后, 由校長簽名, 報(bào)主管教育行政部門核準(zhǔn), 經(jīng)主管教育行政部門審核批準(zhǔn)后, 學(xué)校章程制定程序也就宣告結(jié)束; 對(duì)于民辦大學(xué),學(xué)校章程由學(xué)校董事會(huì)制定。這樣制定的章程, 才具有法律的地位, 符合法律的精神, 才有利于教育行政部門和學(xué)校的貫徹實(shí)施。然而, 現(xiàn)實(shí)中不少大學(xué)沒有按照這一程序制定章程。如《吉林大學(xué)章程》規(guī)定, “本章程經(jīng)校務(wù)委員會(huì)和學(xué)校教職工代表大會(huì)審議, 由中國共產(chǎn)黨吉林大學(xué)代表大會(huì)討論通過, 報(bào)教育部備案”。吉林大學(xué)作為教育部直屬高校, 其舉辦者及上級(jí)主管部門是教育部, 因此, 教育部應(yīng)是章程的制定機(jī)構(gòu), 按照有關(guān)規(guī)定, 章程必須報(bào)教育部核準(zhǔn)而不是備案。像《上海交通大學(xué)章程》、《黑龍江大學(xué)章程》等都存在這樣的問題。此外, 還有一些學(xué)校的章程, 在制定后不報(bào)上級(jí)主管部門就直接生效了, 如《吉林師范大學(xué)章程》規(guī)定, “本章程由校長辦公會(huì)提交教代會(huì)通過, 校黨委審批后予以公布實(shí)施”, “本章程由校長辦公會(huì)負(fù)責(zé)修改, 提交教代會(huì)審議, 報(bào)校黨委批準(zhǔn)后公布實(shí)施”。很顯然, 這樣制定的章程是不符合國家有關(guān)規(guī)定及章程制定要求的, 必須予以更正。

　　四、大學(xué)章程的實(shí)施

　　大學(xué)章程制定出來后, 其實(shí)施顯得尤為重要。同時(shí), 大學(xué)章程實(shí)施的情況, 也直接影響大學(xué)章程的制定工作。當(dāng)前, 大學(xué)章程的實(shí)施相對(duì)薄弱, 沒有引起有關(guān)方面應(yīng)有的重視, 存在不少困難和問題。比如: 從大學(xué)自身來講, 一些學(xué)校對(duì)章程的實(shí)施認(rèn)識(shí)不足, 將制定出來的學(xué)校章程僅作為擺設(shè), 束之高閣, 而不是依法依章程治校; 一些地方的教育行政部門及有關(guān)的行政部門如衛(wèi)生防疫部門、物價(jià)部門、稅務(wù)部門等, 在對(duì)大學(xué)的檢查評(píng)估中隨意性很大, 無視大學(xué)章程的存在, 而不是將章程作為對(duì)學(xué)校進(jìn)行檢查評(píng)估的重要依據(jù)等。針對(duì)大學(xué)章程實(shí)施中存在的問題, 為使大學(xué)章程真正落到實(shí)處, 發(fā)揮其應(yīng)有的作用, 筆者認(rèn)為, 當(dāng)前應(yīng)著重做好以下幾個(gè)方面的工作:

　　1. 以教育法律的形式將學(xué)校章程的規(guī)定具體化。目前關(guān)于學(xué)校章程的規(guī)定, 主要載于《教育法》第26 條、第28 條, 《高等教育法》第27 條、第28 條以及國家教育行政部門頒布的《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》等文件中, 一般都較宏觀和原則; 同時(shí), 對(duì)有些重要問題, 國家教育法規(guī)沒有做出明確規(guī)定, 這極不利于學(xué)校章程的制定與實(shí)施, 不利于學(xué)校章程發(fā)揮應(yīng)有的作用。為推進(jìn)大學(xué)章程的制定與實(shí)施, 應(yīng)將學(xué)校章程中重要的基本的問題以國家教育法律的形式明確予以規(guī)定和確認(rèn)。當(dāng)前, 可考慮: 一是在修訂《教育法》時(shí), 將學(xué)校章程的性質(zhì)、地位、應(yīng)載明的主要事項(xiàng)等寫進(jìn)《教育法》, 以法律規(guī)范的形式明確下來。如關(guān)于學(xué)校章程的性質(zhì)、地位, 可規(guī)定為: 學(xué)校章程是學(xué)校辦學(xué)和管理的基本文件, 是教育行政部門及其他有關(guān)部門監(jiān)督、管理學(xué)校的重要依據(jù)。二是在《學(xué)校法》中專設(shè)一章“學(xué)校章程”, 將《教育法》中有關(guān)學(xué)校章程的規(guī)定進(jìn)一步具體化。當(dāng)前, 國家正在抓緊起草《學(xué)校法》, 應(yīng)抓住這一契機(jī)在《學(xué)校法》中設(shè)專章“學(xué)校章程”, 對(duì)學(xué)校章程的性質(zhì)、地位、制定主體、制定修改程序以及各類學(xué)校章程應(yīng)載明的主要事項(xiàng)等做出明確規(guī)定。特別是應(yīng)明確規(guī)定學(xué)校章程是教育主管部門及其他有關(guān)部門監(jiān)督、管理學(xué)校的重要依據(jù), 有關(guān)部門在對(duì)學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督、檢查時(shí), 主要是看學(xué)校是否按照其章程實(shí)施辦學(xué)活動(dòng), 而不能無視學(xué)校章程的存在, 隨意對(duì)學(xué)校進(jìn)行檢查評(píng)價(jià)。應(yīng)明確規(guī)定相關(guān)責(zé)任主體不實(shí)施學(xué)校章程所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。教育法律中對(duì)學(xué)校章程規(guī)定的具體化, 必將極大地推進(jìn)大學(xué)章程的實(shí)施。

　　2. 不斷營造依章程辦學(xué)的社會(huì)輿論環(huán)境。要通過報(bào)刊雜志、電視廣播、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體以及舉辦專題培訓(xùn)班、研討會(huì)等方式和途徑, 廣泛宣傳有關(guān)大學(xué)章程的基本理論如大學(xué)章程的涵義、地位、作用, 大學(xué)章程與大學(xué)一般規(guī)章制度的關(guān)系等, 特別是要大張旗鼓地宣傳制定和實(shí)施大學(xué)章程的重要意義及在依章程辦學(xué)中涌現(xiàn)出的先進(jìn)典型。要通過宣傳,讓全社會(huì)特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部了解制定和完善大學(xué)章程、依章程辦學(xué), 是現(xiàn)代大學(xué)教育發(fā)展的必然, 是依法治教、依法治校的需要, 同時(shí)也是國際高等教育的通行做法; 了解大學(xué)是否依章程辦學(xué)的差別, 依章程辦學(xué)對(duì)提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和管理效益的顯著作用等。全社會(huì)大學(xué)章程意識(shí)的樹立和增強(qiáng), 有助于章程在學(xué)校中的貫徹實(shí)施。

　　3. 教育主管部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能, 依法依章程治校。大學(xué)章程是由大學(xué)舉辦者制定的, 體現(xiàn)舉辦者意志, 代表舉辦者利益的規(guī)范性文件, 這是大學(xué)章程的重要屬性。政府對(duì)此應(yīng)該有清晰的認(rèn)識(shí)。因此, 政府及教育行政部門要根據(jù)法律的要求,維護(hù)和尊重學(xué)�！鞍凑照鲁套灾鞴芾怼钡臋�(quán)利, 牢固樹立依章程辦學(xué)的觀念, 要自覺堅(jiān)持依據(jù)法律法規(guī)和大學(xué)章程對(duì)學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督管理。教育行政部門應(yīng)要求教育機(jī)關(guān)干部樹立章程意識(shí); 要抓住制定和實(shí)施學(xué)校章程的契機(jī), 切實(shí)轉(zhuǎn)變管理職能, 落實(shí)大學(xué)的法人地位, 充分調(diào)動(dòng)學(xué)校辦學(xué)的積極性, 使大

　　學(xué)真正實(shí)現(xiàn)面向社會(huì)、依法依章程自主辦學(xué)。

　　4. 大學(xué)黨委書記、校長應(yīng)成為實(shí)施章程的帶頭人。大學(xué)黨委書記、校長是學(xué)校最高權(quán)力擁有者, 對(duì)大學(xué)章程的實(shí)施負(fù)有最重要的責(zé)任。大學(xué)黨委書記、校長應(yīng)嚴(yán)格地在章程的規(guī)范下開展工作, 接受章程的指導(dǎo)和約束, 不得凌駕于章程之上, 超出章程的范圍活動(dòng), 更不能因自己所需, 隨意更改章程。大學(xué)黨委書記、校長要自覺維護(hù)章程的權(quán)威性和嚴(yán)肅性, 努力成為實(shí)施章程的表率; 同時(shí), 還要教育和帶動(dòng)廣大教職工及學(xué)生,成為學(xué)校章程的積極實(shí)施者, 并通過制定和完善相應(yīng)的規(guī)章制度, 使大學(xué)章程落到實(shí)處。

　　5. 加強(qiáng)對(duì)大學(xué)章程實(shí)施工作的研究。當(dāng)前, 我國大學(xué)章程的制定和實(shí)施工作, 尚處于起步階段, 既缺乏實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn), 又缺乏理論的指導(dǎo)。特別是大學(xué)章程的實(shí)施工作, 受各種各樣因素的影響, 難度更大。為此, 應(yīng)調(diào)動(dòng)各方面的力量, 加強(qiáng)對(duì)大學(xué)章程實(shí)施工作的研究。要通過研究, 重點(diǎn)解決學(xué)校在“按照章程自主管理”、“按章程依法自主辦學(xué)”過程中碰到的難點(diǎn), 提高教育行政部門及學(xué)校依章程辦學(xué)的水平和能力。教育行政部門和學(xué)校是章程的最重要的實(shí)施者, 因而在對(duì)學(xué)校章程實(shí)施工作的研究中應(yīng)發(fā)揮重要作用, 不僅要不斷總結(jié)實(shí)施章程的經(jīng)驗(yàn), 使其上升為理論; 同時(shí), 要協(xié)助教育理論工作者做好研究工作, 主動(dòng)為他們的研究提供現(xiàn)實(shí)課題。學(xué)校依章程辦學(xué)研究工作的開展, 不僅能推動(dòng)大學(xué)章程的貫徹落實(shí), 而且還有利于章程自身的發(fā)展和完善。

　　參考文獻(xiàn)

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　　[ 3] 陳立鵬, 聶建峰.高等學(xué)校章程制定主體研究[ J] .中國高教研究, 2007( 05) : 12- 14.

　　原載于 中國高教研究2008 年第7 期，作者系中國人民大學(xué)教育研究所副教授

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