于均波：改革開放以來黨內(nèi)基層民主建設(shè)的回顧與思考

　　黨內(nèi)基層民主建設(shè)是整個黨內(nèi)民主建設(shè)的基礎(chǔ)，也是推進黨內(nèi)民主建設(shè)的突破口。我們在回顧總結(jié)改革開放以來黨內(nèi)基層民主建設(shè)的做法與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對如何研究解決當前黨內(nèi)基層民主建設(shè)出現(xiàn)的矛盾與問題，有了一些新的思考。

　　一、改革開放以來黨內(nèi)基層民主建設(shè)的探索與發(fā)展

　　改革開放30年來，當代中國發(fā)生了廣泛而深刻的變革。面對不斷變化的形勢，我們黨在推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實踐中，不斷取得重大進展。

　　在保障黨員民主權(quán)利方面：鑒于“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)，我們黨早在《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》中，就明確提出“保障黨員的權(quán)利不受侵犯”，并在十二大《黨章》中恢復(fù)了對黨員的義務(wù)與權(quán)利的規(guī)定。黨的十三大和十四大報告，分別從制度建設(shè)的角度提出，要“制定保障黨員權(quán)利的具體條例”，“疏通和拓寬黨內(nèi)民主渠道、支持和保護黨員依據(jù)黨章規(guī)定的權(quán)利發(fā)表意見”。黨的十六大把保障黨員民主權(quán)利上升到體制機制層面，提出要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。黨的十七大為“使黨的工作和黨的建設(shè)更加符合科學發(fā)展觀的要求”，進一步提出：“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境�！边@些不斷升華的明確要求與制度法規(guī)，為保障和實現(xiàn)黨員民主權(quán)利，進一步明確了抓手，拓寬了思路。

　　在基層黨務(wù)公開方面：黨務(wù)公開是增強黨組織工作透明度、落實黨員知情權(quán)的重要途徑，也是黨的十六屆四中全會以來提出的新要求。上個世紀90年代以來，各地進行了大量有益的探索：一是以黨內(nèi)文件、黨內(nèi)會議為載體，普遍設(shè)立黨務(wù)公開欄，并充分運用報刊、廣播、電視以及網(wǎng)絡(luò)等社會媒介形式。二是黨務(wù)公開的內(nèi)容和范圍不斷擴展，凡是本地區(qū)、本單位黨員群眾關(guān)注的重大事項和熱點問題，只要不涉及黨內(nèi)機密，大都在黨務(wù)公開范圍之內(nèi)。三是實行發(fā)展新黨員公示制和票決制。從實踐的效果分析，黨務(wù)公開不僅提供了黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道，也得到基層黨組織和黨員的一致認同。

　　在基層黨內(nèi)選舉方面：改革開放以來，特別是1990年6月頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和1994年1月頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》，使基層黨內(nèi)選舉工作逐步向民主化、規(guī)范化、法制化方向發(fā)展。主要做法包括：一是在候選人的推薦、提名、醞釀上，堅持走群眾路線，民主推薦、民主協(xié)商，廣泛聽取各方面的意見。二是候選人考察過程公開。三是在充分競爭基礎(chǔ)上，實行差額選舉。從具體情況看，農(nóng)村實行“兩票制”、“兩推一選”、“三推兩考一選”等方式，確保黨的書記既得到黨員的支持，也增強了領(lǐng)導(dǎo)班子的民意基礎(chǔ)。此外，部分省市進行的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉(由鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記)的試點，也受到了廣大黨員和群眾的歡迎。

　　在基層黨內(nèi)民主監(jiān)督方面：2003年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》的制定與實施，既是黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范化、制度化的重要標志，也是保證廣大黨員參與基層黨內(nèi)民主監(jiān)督的重大舉措。在近年來的實踐中，許多地方建立和完善黨內(nèi)情況通報制度、黨內(nèi)情況反映制度和黨內(nèi)重大決策征求意見制度，重大決策公開和多層次咨詢論證制度等。此外，黨組織注重發(fā)揮黨代表在民主監(jiān)督中的作用，積極探索黨代表評議黨委政府工作，列席黨委會、列席民主生活會，參與當?shù)刂卮笫马棝Q策等方式與途徑；
推行以“黨委委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾”為主要內(nèi)容的“三聯(lián)”制度。在基層組織疏通和拓寬黨內(nèi)民主監(jiān)督渠道，使黨內(nèi)民主監(jiān)督得到較好的落實。

　　二、改革開放以來黨內(nèi)基層民主建設(shè)的主要經(jīng)驗

　　改革開放以來，黨內(nèi)基層民主建設(shè)取得了突破性進展。從規(guī)律的高度，總結(jié)30年來黨內(nèi)基層民主建設(shè)的做法與經(jīng)驗，對于黨內(nèi)基層民主建設(shè)未來的發(fā)展，有著重要的啟示。

　　第一，黨內(nèi)基層民主建設(shè)必須堅持分層次、穩(wěn)妥有序地推進。民主本身是一定歷史時期一定經(jīng)濟發(fā)展水平的產(chǎn)物。不同經(jīng)濟社會條件下，基層黨員和群眾對黨內(nèi)民主的認識不同，對民主的訴求也不盡相同。改革開放以來的實踐表明，推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)，要注意因經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同所導(dǎo)致的民主訴求的差異，也要注意不同基層黨員群體、基層干部群體對民主內(nèi)容要求方面的差異。要從試點開始漸進式推開，堅持邊試點邊總結(jié)，邊總結(jié)邊推進，避免片面追求民主的“轟動效應(yīng)”和“一刀切”。

　　第二，黨內(nèi)基層民主建設(shè)必須堅持協(xié)調(diào)共進方針。一是要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，與黨內(nèi)外群眾對黨內(nèi)基層民主的要求相適應(yīng)。任何超前或滯后，都是與發(fā)展黨內(nèi)基層民主的要求相違背的。二是要與“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一”的總要求相協(xié)調(diào)。不能借口實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)而否定民主的作用，也不能以人民民主取代黨內(nèi)民主，黨內(nèi)基層民主必須在黨內(nèi)法規(guī)制度的框架內(nèi)推進。三是要注意黨內(nèi)基層民主建設(shè)與基層黨建各項任務(wù)的總體籌劃，整體推進，避免純粹完成任務(wù)的“單打一”。

　　第三，黨內(nèi)基層民主建設(shè)必須堅持重點突破原則。選準黨內(nèi)基層民主建設(shè)的突破重點，可以達到以點帶面，全面發(fā)展的效果�！皬慕鼛啄甑膶嵺`和效果看，發(fā)展黨內(nèi)基層民主，必須首先從改革和完善基層黨內(nèi)選舉入手，真正讓黨員群眾選擇自己信得過的‘當家人’�！薄奥鋵嶞h員對黨的組織負責人的選舉權(quán)，是黨內(nèi)民主建設(shè)的一個核心問題。選舉權(quán)是一個綜合的民主權(quán)利，既體現(xiàn)對重要事務(wù)發(fā)表意見的權(quán)利，又體現(xiàn)了充分參與決策的權(quán)利，同時還體現(xiàn)了有效監(jiān)督和制約黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利。”

　　第四，黨內(nèi)基層民主必須與基層人民民主互動發(fā)展，帶動和促進基層人民民主。以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主，既是改革開放以來黨內(nèi)民主建設(shè)的經(jīng)驗，也是今后推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)的方向。因此，黨內(nèi)基層民主要健康發(fā)展，必須實現(xiàn)與基層人民民主的有效對接和良性互動，防止黨內(nèi)基層民主滯后于社會基層民主和類似“全體村民選村委會主任，少數(shù)黨員選黨支部書記”的現(xiàn)象。同時還要注意

　　基層黨組織主導(dǎo)民主進程與黨員群體參與度不夠的問題，防止單純由黨組織甚至黨組織領(lǐng)導(dǎo)人個人主導(dǎo)基層民主，黨員群體被動參與。

　　三、進一步推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)的幾點思考

　　實現(xiàn)黨內(nèi)基層民主，是一個長期目標，在推進中總會出現(xiàn)一些新問題、新矛盾。如理論支撐不足；
部分黨員主體意識不強，民主的動力來源不足；
一些制度法規(guī)滯后需適時調(diào)整；
如何控制和降低基層民主成本等。我們不能苛求改革開放以來黨內(nèi)基層民主建設(shè)的做法與經(jīng)驗，給我們提供破解這些問題的所有答案。但從世界觀方法論的高度分析，正是這些做法與經(jīng)驗，奠定了當前黨內(nèi)基層民主建設(shè)的理論與實踐基礎(chǔ)。它提供給我們的思考，主要有：

　　第一，堅持推進理論研究與實踐發(fā)展同步，注意理論研究的針對性和系統(tǒng)性。從全黨的角度分析，這是防止由于理論準備不足而導(dǎo)致黨內(nèi)基層民主步入誤區(qū)風險的重要條件。從基層黨建分析，這是統(tǒng)一黨員干部思想、形成推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)的強大動力的必要準備，也是廣大基層黨員干部學習思考如何推進基層民主建設(shè)，解決在實際運作中遇到的技術(shù)性問題的必要前提。因此，必須立足于當前黨內(nèi)基層民主建設(shè)的生動實踐，以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，系統(tǒng)研究黨內(nèi)基層民主理論問題。一是對黨內(nèi)基層民主的內(nèi)涵作出較為系統(tǒng)明確的界定，解決黨內(nèi)基層民主建設(shè)“是什么”，以及目標、任務(wù)、原則、路徑等基礎(chǔ)性理論問題。二是科學設(shè)計黨內(nèi)基層民主的運行程序，即解決好貫徹執(zhí)行黨內(nèi)基層民主的具體規(guī)則、重要環(huán)節(jié)和基本程序。三是深化對幾個關(guān)系的理論研究。從黨面臨的新形勢、新任務(wù)出發(fā)，深化對黨內(nèi)民主與一般民主的關(guān)系、黨內(nèi)基層民主與人民民主的關(guān)系、黨內(nèi)基層民主與民主集中制的關(guān)系、黨內(nèi)基層民主與服務(wù)黨員以至建立健全黨內(nèi)激勵、關(guān)懷、幫扶機制的關(guān)系，黨內(nèi)基層民主與黨內(nèi)和諧的關(guān)系等問題的理論研究，澄清思想理論上的模糊認識。

　　第二，創(chuàng)新黨內(nèi)基層協(xié)商民主形式，深入研究和實踐探索基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的直接選舉。一方面，推進黨內(nèi)基層民主，要不斷創(chuàng)新黨內(nèi)基層協(xié)商民主形式，通過各種形式使黨員參與民主管理，使決策過程成為黨員共同參與、民主協(xié)商的過程，從而激發(fā)和調(diào)動廣大基層黨員干部的積極性。另一方面，如果說協(xié)商民主是一種過渡，那么直接選舉則是一種更能體現(xiàn)民主本質(zhì)與目標的、更為公開更為徹底的民主。在實踐中北京市門頭溝區(qū)的直選試點就取得了很好的效果。因此，我們認為，黨內(nèi)基層民主將隨著“公推直選”試點范圍的擴大，最終的軌跡必然通向直接選舉。

　　第三，在注重原則性規(guī)定的同時，更加重視規(guī)范程序和控制成本。在推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)中，做出一些原則性、制度性規(guī)定是十分必要的。但從黨內(nèi)基層民主實踐暴露出的問題分析，目前黨內(nèi)基層民主并不是沒有原則性、制度性的規(guī)定，而是在運作過程中常常會出現(xiàn)“民主形式掩蓋下的個人專斷”，一些素質(zhì)不高的人總能通過各種變通來應(yīng)付過于籠統(tǒng)的制度規(guī)定。因此，黨內(nèi)基層民主建設(shè)，必須從程序的角度去規(guī)范，要通過具體的、剛性的制度和程序，使黨內(nèi)基層民主得到真正落實。具體說，一是要確立程序民主的科學理念和原則。二是要著手建立黨內(nèi)基層民主的程序規(guī)范。既要注意程序的科學性，又要防止其過于繁瑣不適宜操作以及隨意性操作所帶來成本過高等問題。三是嚴格按程序辦事，凡違反程序的任何做法，都應(yīng)予以糾正。

　　第四，堅持繼承基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，通過創(chuàng)新激發(fā)黨內(nèi)民主的活力。推進黨內(nèi)基層民主不能否定傳統(tǒng)，也不能一成不變地照搬以往的經(jīng)驗，而是要力圖在原有基礎(chǔ)上有新的突破和發(fā)展。改革開放30年來，黨內(nèi)基層民主建設(shè)的成功實踐正是走的這樣一條既一脈相承又與時俱進的創(chuàng)新之路。據(jù)此，我們認為，今后黨內(nèi)基層民主建設(shè)的科學路徑，同樣要堅持繼承基礎(chǔ)上的改革和創(chuàng)新，重點是進行黨內(nèi)基層民主的制度創(chuàng)新。要在增強制度設(shè)計的科學性、前瞻性、預(yù)見性和相對穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，堅持從實際出發(fā)，實事求是，尊重和鼓勵地方和基層的探索實踐，注意把成熟的創(chuàng)新實踐制度化，進一步激發(fā)廣大基層黨員干部推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)的創(chuàng)新活力。

　�。ㄗ髡邽槿珖�黨的建設(shè)研究會副會長、北京市黨的建設(shè)研究會會長）

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