遲福林：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化

　　今年是我國(guó)改革開(kāi)放30年。30年前，從農(nóng)村起步的改革取得歷史性突破；
30年后，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新矛盾和新挑戰(zhàn)，面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊，我國(guó)把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化作為新階段農(nóng)村改革的基本目標(biāo)，作為擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重大舉措。

　　經(jīng)過(guò)30年的改革發(fā)展，我國(guó)開(kāi)始由以解決溫飽為主要任務(wù)的生存型社會(huì)向以促進(jìn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型社會(huì)過(guò)渡。這個(gè)歷史性過(guò)渡，使全社會(huì)的“生存性”壓力逐步減弱，“發(fā)展性”壓力日益凸顯。其中，全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為新階段的突出矛盾。在這個(gè)特定背景下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化已成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要任務(wù)。

　　一、保障農(nóng)民自身發(fā)展權(quán)益重在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民的自身發(fā)展和公平發(fā)展，其實(shí)質(zhì)在于承認(rèn)和保障農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益。新階段農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益集中體現(xiàn)在廣大農(nóng)民的發(fā)展能力與發(fā)展機(jī)會(huì)上，這與義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)直接相關(guān)。

　　1．保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)益直接依賴(lài)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　我國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的大國(guó)。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為加速推進(jìn)工業(yè)化，長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制和政策。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要不是依靠公共財(cái)政，而是依靠農(nóng)民自己。由此，造成城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等，并形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的失衡。改革開(kāi)放以來(lái)，由于城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)供給體制尚未改變，加之地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相應(yīng)的財(cái)力，使農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村新貧困的形成同基本公共服務(wù)的嚴(yán)重缺失直接相關(guān)。2003年第三次全國(guó)衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疾病是農(nóng)村居民致貧的首要因素，大約三分之一的農(nóng)村貧困人口都是因病致貧。在一些貧困地區(qū)，教育負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為致貧的主要原因之一。特別是農(nóng)村家庭，教育花費(fèi)是他們的“頭號(hào)”家庭開(kāi)支。近幾年，政府教育支出的明顯增加對(duì)減少貧困具有重大作用。有研究發(fā)現(xiàn)，每一萬(wàn)元的教育投入可以使12個(gè)人脫貧；
在西部地區(qū)的效果更加明顯，可以使19個(gè)人脫貧。由此可見(jiàn)，保障廣大農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益直接依賴(lài)于基本公共服務(wù)。

　　2．保障農(nóng)民自身發(fā)展權(quán)益關(guān)鍵在于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度

　　由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平可以有差別，但制度應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。未來(lái)5～10年，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)當(dāng)按照“完善體系、對(duì)接制度、提高水平、重點(diǎn)支持”的總體思路，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度。具體建議是：

　　第一步，完善體系，盡快實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使農(nóng)村基本公共服務(wù)體系在1～2年內(nèi)建立起來(lái)。

　　第二步，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接。這是最重要的一步。隨著城鎮(zhèn)化水平逐步提高，用5年左右的時(shí)間實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，即鼓勵(lì)有條件的地區(qū)進(jìn)行改革試點(diǎn)，率先把農(nóng)村居民全部納入城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)保障范圍；
在中等發(fā)達(dá)地區(qū)，加快提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，為城鄉(xiāng)制度對(duì)接創(chuàng)造條件，即在統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度之前，可先出臺(tái)過(guò)渡性辦法，預(yù)留城鄉(xiāng)制度對(duì)接的銜接口，在此基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接；
在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，先用2年左右時(shí)間，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，在政策和制度設(shè)計(jì)上，預(yù)留城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度銜接口。

　　第三步，逐步提高水平。再用3年左右的時(shí)間，逐步提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，將農(nóng)村基本公共服務(wù)體系納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度對(duì)接和水平差距的逐步縮小。

　　二、新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵在于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　從現(xiàn)實(shí)需求看，新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展至少有三大任務(wù)：第一，縮小城鄉(xiāng)收入差距；
第二，提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；
第三，加大農(nóng)村公共服務(wù)投入，刺激和擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)需求。這三大任務(wù)，在相當(dāng)大程度上都取決于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度。

　　1．縮小城鄉(xiāng)差距與推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)基本公共服務(wù)均等化在縮小城鄉(xiāng)居民人均收入差距中的作用。2007年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入比已達(dá)到3.33:1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入差距高達(dá)5～6倍。據(jù)此估算，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對(duì)城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入差距的影響度在30%～40%左右。還有研究表明，農(nóng)村家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力平均受教育年限每增加一年，貧困發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)就可以降低12.9%；
家庭非農(nóng)收入比重每增加1個(gè)百分點(diǎn)，貧困發(fā)生率就可以降低3.2%。這說(shuō)明，教育投入對(duì)于提高農(nóng)民收入水平是極為重要的。新階段緩解城鄉(xiāng)居民人均收入差距，需要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

　　2．提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于勞動(dòng)力素質(zhì)的提高�，F(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)村基本公共服務(wù)的嚴(yán)重缺失制約了農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)的提高。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字表明，2007年全國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力文盲率為6.3%，小學(xué)和初中文化程度的農(nóng)村從業(yè)人員占78.7%，高中以上文化程度所占比重僅為14.9%，農(nóng)村人口平均受教育年限不到8年。農(nóng)村勞動(dòng)力整體素質(zhì)的這種狀況，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要政府的公共支出更多地投向農(nóng)村教育和科技培訓(xùn)。

　　3．?dāng)U大農(nóng)村消費(fèi)需求與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　我國(guó)7億多農(nóng)村人口的投資和消費(fèi)需求潛力十分引人注目，被認(rèn)為是全球經(jīng)濟(jì)版圖上少有的一個(gè)亮點(diǎn)。這個(gè)潛力的釋放，將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。問(wèn)題在于，30年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村居民的消費(fèi)率從最高點(diǎn)1983年的32.3%，下降到最低點(diǎn)2007年的9.1%，下降了23個(gè)百分點(diǎn)。在居民消費(fèi)總額中，農(nóng)村居民消費(fèi)所占比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37個(gè)百分點(diǎn)。這種情況，與城市和農(nóng)村居民人均收入差距不斷擴(kuò)大相關(guān)，更重要的是農(nóng)村基本公共服務(wù)的長(zhǎng)期缺失嚴(yán)重抑制了農(nóng)村居民的消費(fèi)欲望。由于基本公共服務(wù)能夠增強(qiáng)廣大社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)安全感和消費(fèi)預(yù)期，因而發(fā)揮著巨大的刺激消費(fèi)、拉動(dòng)消費(fèi)需求的潛在功能。為此，刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)基本公共服務(wù)投入的重大作用。我們初步測(cè)算，未來(lái)12年，將基本公共服務(wù)財(cái)政投入每年提高1～1.4%，平均每年投入5千億～6千億，總計(jì)投入財(cái)政資金6.42萬(wàn)億，到2020年就可以初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。從刺激消費(fèi)和保持中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的客觀要求出發(fā)，應(yīng)當(dāng)逐步把擴(kuò)大內(nèi)需的投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化上來(lái)。

　　三、以基本公共服務(wù)均等化為主線構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的體制機(jī)制

　　與改革開(kāi)放初期的農(nóng)村改革不同，今天的農(nóng)村改革是站在我國(guó)初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和開(kāi)始步入發(fā)展型社會(huì)的歷史新起點(diǎn)上。新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，重在通過(guò)系統(tǒng)的制度安排與制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　1.以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革的突破

　　現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，實(shí)際上是在一紙戶(hù)口本上維系著許多不公平的因素。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的以戶(hù)口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用等行政管理制度，給戶(hù)籍管理附加了過(guò)多不合理的社會(huì)管理功能，并造成許多的社會(huì)不公。例如，在交通事故人身?yè)p害賠償中，依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，即使是在同一起事故中受到同樣的傷害，由于受害人的戶(hù)籍身份不同，農(nóng)村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。這種“同命不同價(jià)”的根源就在于城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度。不從根本上解決城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)體制，戶(hù)籍制度改革將不可能有實(shí)質(zhì)性突破。

　　2.以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化促進(jìn)農(nóng)村土地制度改革

　　當(dāng)前，農(nóng)村土地的許多矛盾和問(wèn)題，都在于土地承載了基本的社會(huì)保障功能。加快農(nóng)村土地制度改革與推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是相互結(jié)合、相互作用的。

　�。�1）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)土地物權(quán)保護(hù)的重要條件。賦予農(nóng)民充分有保障的土地使用權(quán)，關(guān)鍵在于使農(nóng)民的土地使用權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)。城市的土地可以抵押，為什么農(nóng)村土地不能抵押？其中的一個(gè)重要原因是擔(dān)心由此引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，不僅會(huì)大大減少土地制度變革的約束條件，而且還能為農(nóng)村土地物權(quán)化改革提供更為有利的社會(huì)條件。

　�。�2）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有利于土地要素功能的發(fā)揮。由于農(nóng)村基本公共服務(wù)短缺，土地不僅發(fā)揮著生產(chǎn)功能，更重要的還承擔(dān)著養(yǎng)老保障等社會(huì)功能。土地承擔(dān)社會(huì)保障功能，不僅不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，而且農(nóng)業(yè)本身固有的風(fēng)險(xiǎn)，使土地保障受到多種因素影響，存在很大的不確定性，難以提供持續(xù)穩(wěn)定的收入增長(zhǎng)來(lái)源和安全保障。從各地實(shí)踐看，土地?fù)Q來(lái)的保障難以解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，使社會(huì)潛在矛盾增大。剝離土地的社會(huì)保障功能，需要加快建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

　�。�3）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有助于土地流轉(zhuǎn)。對(duì)廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在面對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)嚴(yán)重“缺位”的背景下，他們視土地為自己安身立命的基本生存保障。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，能夠明顯降低農(nóng)民對(duì)土地保障的依賴(lài)程度，促進(jìn)土地有效流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革。

　　3．在全國(guó)范圍統(tǒng)一政策，盡快解決農(nóng)民工的基本公共服務(wù)

　　城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的失衡，集中地反映在農(nóng)民工群體上。由于受城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度和公共服務(wù)體制的限制，農(nóng)民工融入城市的過(guò)程仍然面臨諸多問(wèn)題，如勞動(dòng)權(quán)益得不到充分保障、勞動(dòng)收益長(zhǎng)期偏低、基本社會(huì)保障欠缺、子女接受義務(wù)教育困難等。有調(diào)查表明，當(dāng)前農(nóng)民工享受的基本社會(huì)保障水平只有城鎮(zhèn)居民的25.1%。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，為農(nóng)民工提供基本而有保障的公共服務(wù)，已成為推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的焦點(diǎn)問(wèn)題。

　　農(nóng)民工的基本公共服務(wù)供給問(wèn)題既涉及到地區(qū)協(xié)調(diào)，又涉及城鄉(xiāng)對(duì)接。這就需要中央政府統(tǒng)一政策，在更高層面進(jìn)行統(tǒng)籌�？偟膩�(lái)說(shuō)，農(nóng)民工在流入地創(chuàng)造財(cái)富，成為流入地政府的納稅人，理應(yīng)享受到當(dāng)?shù)鼐用竦幕�本公共服�?wù)。例如，農(nóng)民工為城市建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)，在實(shí)施城市低保住房、困難家庭住房救助中，應(yīng)當(dāng)采取多種辦法將農(nóng)民工納入城市住房救助的范圍。

　　我國(guó)進(jìn)入新階段，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大問(wèn)題。正如由我院承擔(dān)的聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署《中國(guó)人類(lèi)發(fā)展報(bào)告2007/08》最后結(jié)論所指出的：“在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，建立惠及13億人的基本公共服務(wù)制度和體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是我國(guó)人類(lèi)發(fā)展的必由之路。就其所涉及的人口規(guī)模而言，在世界上是空前的；
就其制度建設(shè)對(duì)于我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的意義而言，可以同30年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革相提并論。我國(guó)正在為建立惠及13億人的基本公共服務(wù)體系做出巨大努力。這將對(duì)我國(guó)人類(lèi)發(fā)展產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響�！�

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