厲以寧：論城鄉(xiāng)二元體制改革

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有兩個(gè)重要支柱：一是政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的國(guó)有企業(yè)體制；
二是城鄉(xiāng)分割、限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)的城鄉(xiāng)二元體制。這兩個(gè)支柱支撐著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自古就有，從宋朝算起，至今已有一千年以上的歷史。但過(guò)去雖有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，卻沒(méi)有城鄉(xiāng)二元體制。從20世紀(jì)50年代后期起，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，戶籍分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍，城鄉(xiāng)二元體制形成了。從這時(shí)開(kāi)始，城市和農(nóng)村都成為封閉性的單位，生產(chǎn)要素的流動(dòng)受到十分嚴(yán)格的限制。它把廣大農(nóng)民束縛在土地上，禁錮在農(nóng)村中。于是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制得以鞏固，維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村家庭承包制的推行開(kāi)始的。農(nóng)村家庭承包制調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起創(chuàng)造了條件。但實(shí)行農(nóng)村家庭承包制只是否定了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端的組織形式——人民公社制度，并沒(méi)有改變城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在的事實(shí)。在中國(guó)農(nóng)村，農(nóng)民有承包地和宅基地，并且可以在宅基地上蓋住房，它們既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，又是生活保障。這是在城鄉(xiāng)二元體制下城市居民和農(nóng)民的差別之一。

　　1984年中共十二屆三中全會(huì)以后，改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。從1985年到現(xiàn)在，國(guó)有企業(yè)體制一直不斷地進(jìn)行改革，已經(jīng)取得了很大成績(jī)。需要進(jìn)一步做的，是深化壟斷行業(yè)的改革以及加快建設(shè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。然而，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的另一個(gè)重要支柱——城鄉(xiāng)二元體制，多年來(lái)基本上未被觸及。今天，改革城鄉(xiāng)二元體制，已經(jīng)成為結(jié)束計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切任務(wù)。

　　城鄉(xiāng)戶籍制度是城鄉(xiāng)二元體制的主要標(biāo)志。但僅僅走向城鄉(xiāng)戶籍一元化，還不足以消除農(nóng)民進(jìn)城和加速城鎮(zhèn)化的體制障礙。農(nóng)村戶籍背后的土地制度，包括農(nóng)村土地承包制度和農(nóng)村宅基地制度，需要盡快改革。

　　允許農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

　　農(nóng)村土地承包制是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中國(guó)廣大農(nóng)民20多年來(lái)能夠解決溫飽問(wèn)題，承包制功不可沒(méi)。但20多年來(lái)的實(shí)踐同樣表明，土地承包制存在著明顯的局限性，而且這種局限性越來(lái)越突出。

　　但在目前的情況下，取消農(nóng)村土地承包制是不可行的。這不僅是因?yàn)�，這樣做可能會(huì)引起農(nóng)村社會(huì)的巨大動(dòng)蕩，影響社會(huì)穩(wěn)定；
而且，如果取消農(nóng)村土地承包制，還找不到合適的制度上的替代物。

　　目前可行的做法是：堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。也就是說(shuō)，可以在農(nóng)村土地承包制不變的條件下，農(nóng)民根據(jù)自愿原則，實(shí)行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其是采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。此外，還可以試行“土地銀行”經(jīng)營(yíng)方式，即外出務(wù)工的農(nóng)民，或家中缺少勞動(dòng)力的農(nóng)戶，把所承包的土地存入農(nóng)村信用社，按年取得利息。

　　只要承包土地的使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)起來(lái)，農(nóng)村土地承包制度的局限性就可以大大減少，而城鎮(zhèn)化的速度就可以加快。只要城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的能力增大，城鎮(zhèn)建設(shè)配套工作跟上，城鄉(xiāng)二元戶籍制度就可以逐漸轉(zhuǎn)向一元戶籍制度。這樣，城鄉(xiāng)二元體制的改革就可以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在這一過(guò)程中，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的收入也將明顯地增加，因?yàn)樗鼈兂�了勞�?dòng)收入之外，還能得到“財(cái)產(chǎn)性收入”，如租舍收入、“土地銀行”支付的利息、土地使用權(quán)入股后的紅利等。

　　允許農(nóng)民宅基地的置換

　　與城鄉(xiāng)二元體制改革密切有關(guān)的另一個(gè)土地問(wèn)題是農(nóng)民宅基地的處置。宅基地由個(gè)人向集體申請(qǐng)，批準(zhǔn)后無(wú)償取得，其對(duì)農(nóng)民的重要性不亞于承包的耕地。宅基地的所有權(quán)是“集體”的，但“集體”概念一直含糊，農(nóng)民在自家宅基地上面蓋的房屋為個(gè)人所有。

　　在推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革時(shí)，怎樣處置進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的宅基地？目前的基本做法是，通過(guò)政府對(duì)宅基地的征用，實(shí)行了宅基地國(guó)有化，而農(nóng)民則得到一定的補(bǔ)償。但實(shí)踐表明，這種做法會(huì)留下一些后遺癥，而且農(nóng)民對(duì)此也不滿意。有沒(méi)有其他的處理農(nóng)民宅基地的方式？大體還有以下三種設(shè)想：

　　(一)宅基地隨承包土地的流轉(zhuǎn)而一并流轉(zhuǎn)。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，并帶走家屬，所承包的耕地出租或入股，宅基地一并出租或入股。這種方式看起來(lái)比較簡(jiǎn)單易行。但問(wèn)題在于：如果宅基地上已蓋房屋，那么在宅基地隨承包土地出租或入股后可能要被拆除；
隔一段時(shí)間后，外出務(wù)工的農(nóng)民及家屬因種種原因返回農(nóng)村了，他們?cè)谀睦锇布覘�息？是不是又要向村里申�?qǐng)宅基地，再建房屋？

　　(二)宅基地出售給農(nóng)村或城市中的其他人，或出售給企事業(yè)單位。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，并帶走家屬后，所承包的耕地出租了或入股了，宅基地連同上面房屋出售給個(gè)人或企事業(yè)單位，得到一筆錢(qián)，可以用于在城鎮(zhèn)安家。這種方式也比較簡(jiǎn)便，而且不會(huì)發(fā)生此后農(nóng)民再回村申請(qǐng)宅基地的問(wèn)題，但在現(xiàn)行法律之下有障礙，因?yàn)檎�基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地，集體所有，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)賣。

　　(三)宅基地的置換。這是指在縣市政府的統(tǒng)一安排下，進(jìn)城工作和生活的農(nóng)民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋，交給縣市政府處理，換取城市戶籍，并得到一套居住面積大體上相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)公寓住房。在有的縣市，地方政府如果財(cái)力許可，還可以再給這些農(nóng)民以城市低保待遇。這樣，農(nóng)民及其家屬就可以安心地遷入城鎮(zhèn)工作和生活了。這種方式的程序和手續(xù)要復(fù)雜一些，但將來(lái)的糾紛和麻煩會(huì)減少很多。

　　初步看來(lái)，宅基地的置換是上述三種方式中的最佳選擇。

　　允許承包地和宅基地的抵押

　　在目前的法律框架下，農(nóng)民所承包的耕地和農(nóng)民的宅基地都是集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，因此，農(nóng)民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地。但在城鄉(xiāng)二元體制的改革中，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民抵押承包地和宅基地。這是關(guān)系到發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入，便于農(nóng)民及其家屬進(jìn)城工作和生活，以及加速城鎮(zhèn)化有序進(jìn)行的一件大事。

　　承包地和宅基地 (包括上面的房屋)抵押出去，不等于流轉(zhuǎn)，因?yàn)樵诘盅褐�后仍歸原來(lái)的使用者使用，而且在償還貸款之后可以贖回。農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)在抵押和流轉(zhuǎn)之間做出選擇。主要的問(wèn)題是：農(nóng)民如果選擇抵押的話，抵押給什么人。如果抵押給其他農(nóng)民 (本村的或外村的)，可能引起較多的糾紛，甚至成為變相的私人高利貸，而且一旦到期無(wú)法贖回，又會(huì)成為私人土地兼并行為。如果抵押給企業(yè)，也會(huì)出現(xiàn)類似的情況。因此，較好的做法是：組建“土地銀行”之類的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，或容許條件較好的農(nóng)村信用社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行兼營(yíng)農(nóng)民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押業(yè)務(wù)。

　　農(nóng)民承包地和宅基地 (包括上面的房屋)的抵押?jiǎn)栴}，應(yīng)當(dāng)重視，及早予以落實(shí)。要知道，無(wú)論是外出務(wù)工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，還是繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民，出于生產(chǎn)或生活的需要，急需一些資金，但往往借貸無(wú)門(mén)。他們以自家的承包地(包括上面的房屋)作為抵押而獲得一筆貸款，是正常的。對(duì)準(zhǔn)備進(jìn)城的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，可以用于在城鎮(zhèn)中購(gòu)買或租到房屋，也可以用于在城鎮(zhèn)中作為經(jīng)營(yíng)店鋪或手工作坊的資本，然后陸續(xù)償還貸款，這樣，他今后的工作和生活就有了保證。對(duì)繼續(xù)留在農(nóng)村中的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，可以用于添置農(nóng)業(yè)機(jī)械或農(nóng)用汽車，也可以在農(nóng)村興建種植蔬菜花卉的塑料大棚，或興建較大的養(yǎng)豬圈、牛棚，以增加產(chǎn)量，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加收入，然后陸續(xù)償還貸款，這樣，他今后的工作條件和生活狀況也會(huì)大大改善。

　　可以相信，一旦土地抵押行為規(guī)范化了，以及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作加強(qiáng)了，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就增添了活力，不僅外出務(wù)工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民受益，繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民受益，而且城市居民同樣受益，因?yàn)檗r(nóng)民的收入提高了，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系加強(qiáng)了，城鎮(zhèn)化的速度就會(huì)加快，農(nóng)民進(jìn)城也將有序地推進(jìn)。

　　改革將帶來(lái)內(nèi)需大突破

　　可以相信，隨著城鄉(xiāng)二元體制改革的推進(jìn)，隨著農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)和宅基地置換工作的展開(kāi)，隨著農(nóng)民承包地和宅基地抵押?jiǎn)栴}的解決，農(nóng)業(yè)一定會(huì)有很大發(fā)展，農(nóng)民收入會(huì)迅速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化速度也一定會(huì)大大加快，相應(yīng)地，城鄉(xiāng)收入差距將會(huì)在農(nóng)民收入增長(zhǎng)過(guò)程中逐步地縮小，由此對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)推動(dòng)作用是難以估量的。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至今仍是以投資帶動(dòng)為主。消費(fèi)，尤其是民間消費(fèi)，雖然近年來(lái)有所增加，但與投資帶動(dòng)相比，依舊居于次位。擴(kuò)大內(nèi)需是我們面臨的大問(wèn)題。如何擴(kuò)大內(nèi)需？關(guān)鍵是迅速提高農(nóng)民的收入，改變農(nóng)民的生活方式，調(diào)整農(nóng)民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元體制改革，將導(dǎo)致農(nóng)民收入的增加和農(nóng)民生活方式的變化，如果加上社會(huì)最低生活保障制度，讓社會(huì)低收入家庭的后顧之憂逐漸消除，必定會(huì)引起內(nèi)需的大突破。全世界最大的待開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)在哪里？就在中國(guó)的農(nóng)村。中國(guó)的農(nóng)民，包括遷居城市的農(nóng)民和繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民，是一個(gè)數(shù)量十分龐大的“待富”群體，一旦他們走上小康、富裕的道路，將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、乃至世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生難以估量的影響。

　　無(wú)論是農(nóng)民承包的耕地入股、農(nóng)民宅基地的置換，還是農(nóng)民以承包地、宅基地(包括上面的房屋)作為貸款的抵押物，都需要有法律上的明確界定。既然這些都是城鄉(xiāng)二元體制改革過(guò)程中有必要及早解決的問(wèn)題，完全可以先在各個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。即使有些做法同現(xiàn)行的法律有不一致之處，或者找不到現(xiàn)行法律的依據(jù)，也不妨礙繼續(xù)試點(diǎn)，只要事實(shí)證明是對(duì)的，就可以修改法律或制定新的法律。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革正是這樣一步步走過(guò)來(lái)的。

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