虞崇勝：加強(qiáng)不同權(quán)力之間的分工合作和制約監(jiān)督

　　當(dāng)代中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，所建設(shè)的政治文明是社會(huì)主義政治文明，《中華人民共和國(guó)憲法》中具體規(guī)定了全國(guó)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)（即立法機(jī)關(guān)）、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、組織、職權(quán)和職責(zé)等，但中國(guó)不能采取西方國(guó)家所通行的“三權(quán)分立”的模式。鄧小平在世時(shí)多次強(qiáng)調(diào)過(guò)，中國(guó)不能采取西方資本主義國(guó)家“三權(quán)分立”的模式。1986年，他在批判資產(chǎn)階級(jí)自由化思潮時(shí)指出：“我們講民主，不能搬用資產(chǎn)階級(jí)的民主，不能搞三權(quán)鼎立那一套。我經(jīng)常批評(píng)美國(guó)當(dāng)權(quán)者，說(shuō)他們實(shí)際上是三個(gè)政府。當(dāng)然，美國(guó)資產(chǎn)階級(jí)對(duì)外用這一手來(lái)對(duì)付其他國(guó)家，但對(duì)內(nèi)自己也打架，造成了麻煩。這種辦法我們不能采用。” 1987年，他在與外賓談話(huà)時(shí)再次強(qiáng)調(diào)了社會(huì)主義民主的優(yōu)越性，指出：“資本主義社會(huì)講的民主是資產(chǎn)階級(jí)的民主，實(shí)際上壟斷資本的民主，無(wú)非是多黨競(jìng)選、三權(quán)鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會(huì)制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社會(huì)主義國(guó)家有個(gè)最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做決議立即執(zhí)行，不受牽扯�！� 他還指出：“我們?cè)u(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：第一是看國(guó)家的政局是否穩(wěn)定；
第二是能否增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)，改善人民的生活；
第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展。” 這就是說(shuō)，一個(gè)國(guó)家采取什么樣的權(quán)力體系模式，是與這個(gè)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和歷史文化傳統(tǒng)緊密聯(lián)系在一起的。

　　我們知道，三權(quán)分立的學(xué)說(shuō)和制度是在資本主義制度的建立過(guò)程中逐步形成的。在此之前，雖然也有權(quán)力區(qū)分的設(shè)想，但并沒(méi)有形成權(quán)力分立的思想體系。比如，亞里士多德在《政治學(xué)》中曾講到，在古希臘城邦中，“一切政體都要有三個(gè)要素，作為構(gòu)成的基礎(chǔ)，一個(gè)優(yōu)良的立法家在創(chuàng)制時(shí)必須考慮到每一要素，怎樣才能適合于其所構(gòu)成的政體。倘使三個(gè)要素（部分）都要有良好的組織，整個(gè)政體也將是一個(gè)健全的機(jī)構(gòu)�！边@三個(gè)要素是：（1）一般公務(wù)的議事機(jī)能；
（2）行政機(jī)能；
（3）審判（司法）機(jī)能。

這里僅講存在三種要素的組織和機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有講三種權(quán)力的分立。現(xiàn)代意義上的三權(quán)分立，主要是指17—18世紀(jì)英國(guó)洛克特別是法國(guó)孟德斯鳩所提出的分權(quán)論。然而，洛克講的“三權(quán)”并不是一般意義上的立法、行政和司法三權(quán)，而是立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)（行政權(quán)）和對(duì)外權(quán)，同時(shí)他還主張立法權(quán)優(yōu)于行政權(quán)。

真正提出立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三權(quán)分立的是孟德斯鳩。他在《論法的精神》一書(shū)中指出：“一切有權(quán)力的人都要容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”；
“從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”他進(jìn)而分析說(shuō)，如果立法權(quán)和行政權(quán)集中在于同一個(gè)人或一個(gè)機(jī)關(guān)，自由就不復(fù)存在了，因?yàn)槿藗儗⒑ε逻@個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律。如果司法權(quán)不同行政權(quán)分立，自由也就不存在了，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ撸?br>如果司法權(quán)不與行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。如果同一個(gè)人或同一機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人狎或爭(zhēng)論權(quán)，則一切便都要完了。因此，他提出 要?jiǎng)?chuàng)立一種立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分立的政制，以防止權(quán)力的濫用。

　　孟德斯鳩提出三權(quán)分立說(shuō)，比較客觀地反映了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家不同利益集團(tuán)之間的特殊關(guān)系，因而得到西方世界的普遍認(rèn)同，進(jìn)而構(gòu)建起西方資本主義三權(quán)分立的制度模式。然而，即使在西方世界也不是沒(méi)有不同意見(jiàn)的，比如法國(guó)思想家盧梭和英國(guó)法學(xué)家布萊克斯通等就反對(duì)實(shí)行三權(quán)分立的制度。馬克思主義創(chuàng)始人更是對(duì)三權(quán)分立制度進(jìn)行了深入的批判，揭露了其為資產(chǎn)階級(jí)整體利益服務(wù)的階級(jí)本質(zhì)。1848年，恩格斯在批判普魯士大臣屈韋特爾等人贊揚(yáng)孟德斯鳩分權(quán)論的言論時(shí)指出：“屈韋特爾先生和國(guó)家法的其他大哲學(xué)家們以極其虔敬的心情把這種分權(quán)看作是神圣不可侵犯的原則，事實(shí)上這種分只不過(guò)是為了簡(jiǎn)化和監(jiān)督國(guó)家機(jī)構(gòu)而實(shí)行的日常事務(wù)上的分工罷了。也像其他一切永久性的、神圣不可侵犯的原則一樣，這個(gè)原則只是在它符合于現(xiàn)存的種種關(guān)系的時(shí)候才被使用�！�

　　從政治實(shí)踐上看，西方國(guó)家在實(shí)行三權(quán)分立制度時(shí)也并不是完全一致的，而是根據(jù)不同國(guó)家的實(shí)際而有所選擇的。盡管18世紀(jì)英國(guó)的政治體制是孟德斯鳩提出三權(quán)分立論的理想模式，但實(shí)際上英國(guó)政治體制的主要原則是“議會(huì)主權(quán)”與“議會(huì)至上”，而不是“三權(quán)分立”。18世紀(jì)后期，英國(guó)已經(jīng)建立了內(nèi)閣制，君主只能通過(guò)大臣來(lái)統(tǒng)治，而大臣是議會(huì)成員并對(duì)其負(fù)責(zé)的。這種體制側(cè)重于立法權(quán)與行政權(quán)的聯(lián)系，與孟德斯鳩主張的立法權(quán)與行政權(quán)的分立是有很大差別的。法國(guó)的政治體制是大革命留下的遺產(chǎn)，突出地表現(xiàn)為反對(duì)君主制和高等法院（舊議會(huì)），因此，法國(guó)政治體制的重要特征也是“議會(huì)至上”，即議會(huì)權(quán)高于行政權(quán)和司法權(quán)，目的是要使立法權(quán)不受行政權(quán)和司法權(quán)的干預(yù)。鑒于君主時(shí)代司法權(quán)的施虐，法國(guó)在廢除大革命前的高等法院后，不再將行政法院置于司法系統(tǒng)，而是將它歸屬于行政系統(tǒng)，連1958年建立的憲法委員會(huì)也只是一個(gè)政治機(jī)構(gòu)而不是一般意義上的憲法法院。正如有的法學(xué)家所指出的：“要了解法國(guó)的政治制度，人們必須意識(shí)到法國(guó)的分權(quán)制度與英美的學(xué)說(shuō)有很大區(qū)別�！� 美國(guó)堪稱(chēng)典型的三權(quán)分立制國(guó)家，包括各州憲法也都規(guī)定了立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的分立。但是，美國(guó)政治家們和憲法起草者還是結(jié)合美國(guó)的實(shí)際，發(fā)展了孟德斯鳩的三權(quán)分立說(shuō)，進(jìn)而提出了“三權(quán)分立”與“相互制約與平衡”的觀點(diǎn)。例如《聯(lián)邦黨人文集》作者之一、曾任美國(guó)第四屆總統(tǒng)的麥迪遜解釋說(shuō)，孟德斯鳩的意思并不是說(shuō)這些部門(mén)（指明立法、行政和司法三部門(mén)）不應(yīng)部分參與或支配彼此的行動(dòng)�！拔覀兯鶢�(zhēng)取的政府不僅以自由的原則為基礎(chǔ)，而且其權(quán)力也要在地方行政長(zhǎng)官的幾個(gè)機(jī)構(gòu)中這樣劃分并保持平衡，以致沒(méi)有一種權(quán)力能超出其合法限度而不被其他權(quán)力有效地加以制止和限制�！� 可見(jiàn)，美國(guó)的權(quán)力分立論強(qiáng)調(diào)的主要不是權(quán)力的分立，而是不同權(quán)力的相互制約與平衡，以防止把權(quán)力集中于某一部門(mén)而導(dǎo)致的權(quán)力腐敗。因此，對(duì)于西方國(guó)家實(shí)行的三權(quán)分立制度也不能作簡(jiǎn)單的表象的理解。

　　由于中國(guó)的特殊國(guó)情，決定了中國(guó)不能采取西方資本主義國(guó)家“三權(quán)分立”的模式，但這并不是說(shuō)中國(guó)的權(quán)力體系中不需要建立不同權(quán)力間的制約和監(jiān)督機(jī)制。相反，社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力體系中，必須也應(yīng)該建立起較之資本主義國(guó)家“三權(quán)分立”更有效和更高層次的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制。著名中共黨史專(zhuān)家廖蓋隆曾經(jīng)指出：我們應(yīng)該借鑒資本主義制度下所創(chuàng)造的為現(xiàn)代化生產(chǎn)所必需、所不可少的民主法治的基本經(jīng)驗(yàn)，但不是照搬資本主義國(guó)家的民主的“三權(quán)鼎立”的具體作法、具體經(jīng)驗(yàn)�！耙�?yàn)槲覀兊膰?guó)家權(quán)力，不只立法、行政、司法之權(quán)，即三權(quán)；
而是除立法、行政、司法權(quán)之外，還有中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和各民主黨派、各界人士的政治協(xié)商、民主監(jiān)督之權(quán)，是五權(quán)（這也不同于孫中山所說(shuō)包括考試、監(jiān)察的五權(quán)）。我們要借鑒和吸收資本主義國(guó)家的民主法治經(jīng)驗(yàn)，并且還要超過(guò)它，即鄧小平所說(shuō)的我們‘要?jiǎng)?chuàng)造比資本主義國(guó)家的民主更高更切實(shí)的民主�！�這是我們作為共產(chǎn)黨人，尤其是作為創(chuàng)造中國(guó)式社會(huì)主義新模式的中國(guó)共產(chǎn)黨人的光榮的歷史責(zé)任�！�

　　如果從分權(quán)的角度看，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義權(quán)力體系可作不同的劃分。從國(guó)家整體權(quán)力上，可以分為黨權(quán)（領(lǐng)導(dǎo)權(quán)）、政權(quán)（國(guó)家權(quán)力）和民權(quán)（人民的權(quán)利）；
從中央和地方權(quán)力關(guān)系上，可分為中央權(quán)力、地方權(quán)力和基層自治權(quán)；
從權(quán)力分工上，可分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和參政權(quán)；
從執(zhí)掌權(quán)力的機(jī)構(gòu)上，可區(qū)分為人大、政府、法院、檢察院和政協(xié)的不同權(quán)力。必須指出的是，在社會(huì)主義條件下，分權(quán)的目的并不只是為了區(qū)分不同權(quán)力，也不只是為了達(dá)到不同權(quán)力之間的平衡，其終極目的說(shuō)到底就是為了保障民權(quán)（保障人民的權(quán)利和權(quán)力）。什么樣的權(quán)力關(guān)系最有利于人民權(quán)利和權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，就應(yīng)采取什么樣的權(quán)力體系模式。從這個(gè)意義上講，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義權(quán)力關(guān)系模式就是以人民為本的新型權(quán)力體系模式。

　　必須充分注意到的是，當(dāng)代中國(guó)的權(quán)力體系與西方資本主義國(guó)家的權(quán)力體系以及與前蘇聯(lián)東歐國(guó)家的權(quán)力體系不同之處在于，它既不是純粹分權(quán)的，也不是純粹集權(quán)的，而是按照民主集中制原則，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，不同權(quán)力合理分工而又相互制約和相互協(xié)調(diào)的新型權(quán)力體系。因此，當(dāng)代中國(guó)權(quán)力制約和監(jiān)督的重點(diǎn)，并不在于不同權(quán)力的分立和相互制衡，而在于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。

　　其一，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督。權(quán)力的運(yùn)行是動(dòng)態(tài)的，要有效防止權(quán)力的蛻變和濫用，就必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督：一是對(duì)權(quán)力授予過(guò)程的監(jiān)督；
二是對(duì)權(quán)力行使過(guò)程的監(jiān)督；
三是對(duì)權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的監(jiān)督。

　　其二，要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。在共產(chǎn)黨執(zhí)政的條件下，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，重點(diǎn)是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。一是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，自覺(jué)接受黨組織和人民群眾的監(jiān)督；
二是擴(kuò)大市、縣黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作，發(fā)揮黨代會(huì)和常委會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決策作用；
三是切實(shí)貫徹落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督條例，提高監(jiān)督工作的質(zhì)量和水平；
四是建立和完善巡視制度，加強(qiáng)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的管理，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；
五是貫徹落實(shí)黨員權(quán)利保障條例，切實(shí)保障各級(jí)黨組織和黨員的民主監(jiān)督權(quán)利。

　　其三，建立分工合作、相互配合的監(jiān)督體系。為了把權(quán)力運(yùn)行置于有效監(jiān)督之下，必須把不同的監(jiān)督方式結(jié)合起來(lái)，形成監(jiān)督的整體合力。一是把黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，支持和保證人大、政府專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督職能；
二是把黨內(nèi)監(jiān)督與民主黨派的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，支持和保證人民政協(xié)依照章程開(kāi)展監(jiān)督；
三是把黨內(nèi)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，切實(shí)保障公民的檢舉權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)。

　　總之，在共產(chǎn)黨執(zhí)政和社會(huì)主義權(quán)力體系已經(jīng)全面建立的條件下，加強(qiáng)權(quán)力的制約和監(jiān)督，主要是建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力用來(lái)為人民謀利益，從而在國(guó)家權(quán)力體系上實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義政治文明的內(nèi)在和諧。

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