虞崇勝,葉長茂：論改革以來中國漸進(jìn)式政治制度創(chuàng)新的基本特點
發(fā)布時間:2020-06-14 來源: 日記大全 點擊： 
內(nèi)容提要：改革開放以來，中國結(jié)合本國實際，創(chuàng)造性地開辟了一條漸進(jìn)式政治制度創(chuàng)新道路。從總體上講，中國堅持漸進(jìn)式政治制度創(chuàng)新是比較成功的。通過漸進(jìn)式政治制度創(chuàng)新，不僅加強和健全了社會主義基本政治制度，而且積累了一些帶有普適性意義的政治制度創(chuàng)新經(jīng)驗，呈現(xiàn)出一些值得認(rèn)真總結(jié)和精心提煉的特點。其中比較重要的特點有：其一，制度創(chuàng)新在保持制度結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的前提下進(jìn)行；
其二，將強制性制度變遷與誘致性制度變遷結(jié)合起來；
其三，在學(xué)習(xí)和借鑒中實行開放式的制度創(chuàng)新；
其四，在制度試驗的基礎(chǔ)上推進(jìn)漸進(jìn)式制度創(chuàng)新。
關(guān)鍵詞：漸進(jìn)式政治發(fā)展；
政治制度創(chuàng)新；
強制性制度變遷；
誘致性制度變遷
政治制度創(chuàng)新在現(xiàn)代政治發(fā)展過程中起著關(guān)鍵性的作用。在一定意義講，所謂政治發(fā)展就是一個政治制度不斷創(chuàng)新的過程。從理論上講，良好的政治制度既是生成的，也是創(chuàng)造的，都需要經(jīng)過一個長期的漸進(jìn)式的制度創(chuàng)新過程。制度創(chuàng)新對當(dāng)下中國的政治發(fā)展具有特別重要的意義。由于現(xiàn)實國情、意識形態(tài)等各種因素的制約，中國不可能照搬西方國家的政治制度模式來推動政治發(fā)展，但現(xiàn)有政制體系又不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和公民社會的民主要求，只有在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上通過制度創(chuàng)新來推動政治發(fā)展，才能在一個東方大國中完成建設(shè)一個現(xiàn)代憲政民主國家的任務(wù)，也只有制度創(chuàng)新才能確保漸進(jìn)式政治發(fā)展的最終成功。
從總體上看，當(dāng)代中國具備漸進(jìn)式政治制度創(chuàng)新的基本條件。中國現(xiàn)有政治制度本身是以民主為價值取向建構(gòu)起來的，從來都沒有否認(rèn)民主的價值和必要性，只是由于具體制度設(shè)計的缺陷，使整個政治體系沒有按民主的方式運行�，F(xiàn)存秩序并不是完美的自由秩序，但是如果它已經(jīng)賦予了人們基本的自由，仍然在追求進(jìn)步，那么它仍然是制度創(chuàng)新的必要條件，不可輕易毀棄�，F(xiàn)存政治制度不僅對于保持制度建設(shè)和創(chuàng)新的和平環(huán)境十分重要，同時也具有極大的政治改革的空間。推動現(xiàn)有制度的調(diào)整和創(chuàng)新，使其更具有包容性和開放性，同時在穩(wěn)定的秩序下創(chuàng)建民主制度轉(zhuǎn)軌所需要的各項條件，對于實現(xiàn)權(quán)威政治向民主政治的平穩(wěn)過渡具有極其重要的意義。
改革三十年來，中國的改革領(lǐng)導(dǎo)人充分認(rèn)識到制度建設(shè)與制度創(chuàng)新的重要性，反復(fù)強調(diào)要從制度上解決國家權(quán)力濫用和執(zhí)政黨出現(xiàn)嚴(yán)重失誤的問題。鄧小平對此認(rèn)識最為深刻。他多次指出，正是由于沒有在實際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題，所以導(dǎo)致了“文化大革命”的十年浩劫。領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵��！盵1]因此，政治改革的重點是加強制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，尤其是改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，必須對原有的個人高度集權(quán)的政治體制從根本上進(jìn)行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，制度創(chuàng)新的目的是“從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個社會生活的民主化，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展�！盵2]
應(yīng)該說，改革三十年來中國堅持漸進(jìn)式政治制度創(chuàng)新是比較成功的。通過漸進(jìn)式政治制度創(chuàng)新，不僅加強和健全了社會主義基本政治制度，而且積累了一些帶有普適性意義的政治制度創(chuàng)新經(jīng)驗，呈現(xiàn)出一些值得認(rèn)真總結(jié)和精心提煉的特點。以下，本文擬就中國漸進(jìn)式政治制度創(chuàng)新的基本特點作出初步的歸納和探討，以供各方大家參考。
一、制度創(chuàng)新在保持制度結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的前提下進(jìn)行
國家是制度變遷的主要行為主體，在很大程度上決定著制度變遷的命運。因此，能否維護(hù)國家基本制度結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，就成為制度變遷成敗的決定性因素。[3]如果一個國家在制度變遷的過程中首先破壞了政治穩(wěn)定，動搖了制度變革賴以進(jìn)行的制度結(jié)構(gòu)的合法性，國家或改革的領(lǐng)導(dǎo)人就不能維護(hù)基本的政府能力，也就喪失了政治變革的主導(dǎo)力量。[4]制度結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定是順利推進(jìn)政治發(fā)展的前提條件。只有在基本制度穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，新的制度安排才能得到有效遵守，人們的行為才具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性，政治沖突才能在法律的范圍內(nèi)展開，整個社會的才能擁有基本的安全和秩序。
當(dāng)代中國的制度創(chuàng)新是在國家基本制度結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。在近三十年改革開放的歷程中，盡管發(fā)生了短暫的政治風(fēng)波，發(fā)生了各種爭論，但中國的政局在總體上保持了高度的穩(wěn)定，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民代表大會制度，多黨合作和政治協(xié)商制度等基本政治制度的框架保持不變，政治制度變遷始終在執(zhí)政黨可以控制的范圍內(nèi)穩(wěn)定地進(jìn)行�！爸袊臐u進(jìn)政治改革是在現(xiàn)行政治制度的框架下，對作為制度外在表現(xiàn)形式的政治體制以及體制內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行逐漸的、適度的調(diào)整。漸進(jìn)政治改革的實質(zhì)是在不改變基本政治制度的性質(zhì)的前提下，對制度的運行進(jìn)行逐步的改良。”[5]制度創(chuàng)新以政治穩(wěn)定為前提，在現(xiàn)有制度正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)新的制度的創(chuàng)新，使新制度在舊制度可以允許的限度內(nèi)盡快發(fā)展，制度創(chuàng)新的成果又進(jìn)一步提升政治穩(wěn)定的層次和水平，這是中國政治制度創(chuàng)新的一個重要特征。黃立對比中、俄兩國制度變遷的經(jīng)驗，他指出中國的制度變遷之所以成功，是因為中國立足于中國的國情進(jìn)行了成功的制度創(chuàng)新。中國在改革的過程中充分尊重原有的制度體系，肯定、發(fā)揚其中的合理內(nèi)核，同時又批判吸收現(xiàn)代制度的精華,通過制度創(chuàng)新、改造,建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治體制。[6]
保持基本制度的穩(wěn)定并不排斥比較大的改革。中國改革的領(lǐng)導(dǎo)人多次指出，改革不是原有體制的細(xì)枝末節(jié)的修補，而是對原有體制的根本性變革。1992年6月9日，江澤民在中央黨校的講話中談到積極推進(jìn)政治體制改革時強調(diào)，改革“是對存在弊端的原有體制的革命”[7]。這就是說，政治體制改革也是具有革命性質(zhì)的改革。中國現(xiàn)有政治制度的基本原則是符合民主與共和精神的，但是它的運行機制卻不能保證它的民主精神得到實現(xiàn)。基本制度在非民主的體制內(nèi)運行，在人治的軌道內(nèi)運行，它的基本原則必然會扭曲，違背建立這種制度的初衷。現(xiàn)在進(jìn)行革命性的政治體制改革，就是在制度結(jié)構(gòu)不變的條件下推動政治制度創(chuàng)新，要讓基本制度在民主、法治的軌道內(nèi)運行。此時，政治發(fā)展并不是簡單表現(xiàn)為一種新的政治體系取代另一種舊的政治體系，而是在同一種政治體系之下，通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)政治體系的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，由舊質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)樾沦|(zhì)，使一種在集權(quán)的基礎(chǔ)上運行的政治體系，以較小的制度成本不知不覺轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N在民主的基礎(chǔ)上運行的政治體系。
通過改革以來連續(xù)的制度創(chuàng)新，在具體制度安排的層次上，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、人大的運行機制、行政管理體制都發(fā)生了較大的變化，使這些延續(xù)下來的政治制度能夠基本滿足現(xiàn)代化建設(shè)的制度需求。中國在政治發(fā)展的過程中，始終保持了制度結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，通過制度安排層次的制度創(chuàng)新推動了經(jīng)濟(jì)、政治體制的轉(zhuǎn)換與更新，不僅取得了顯著的經(jīng)濟(jì)績效，也取得了顯著的政治績效。中國政府的財政汲取能力、政治控制能力以及對社會的滲透能力都得到了增強，政府能夠?qū)⒆约旱囊庵竞驼哓瀼赜谡麄�中國社會。
黨政不分是中國原有政治體制一個比較突出的問題。實行黨政分開，合理分工是中國政治改革的既定方向，但如果突然放棄目前的制度，顯然也出現(xiàn)一些預(yù)想不到的問題。中國目前在調(diào)整黨、政關(guān)系方面做了一些有效的探索，在尊重現(xiàn)有制度運作模式的基礎(chǔ)上，開始實行各級黨委主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任人大常委會主任的制度。經(jīng)過法定程序，許多地方的黨委書記當(dāng)選為同級人大常委會主任。這是一種重要的制度創(chuàng)新，有可能為黨的執(zhí)政方式開辟出新的路徑和模式，就是從過去的黨委直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督政府，轉(zhuǎn)變?yōu)辄h委通過人大間接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督政府，黨委不再直接對政府發(fā)布命令，不再干預(yù)政府工作，政府直接對人大負(fù)責(zé)。這是一種更趨近于現(xiàn)代法治國家的執(zhí)政方式。[8]
近年來，在村民自治的推動下，各地先后出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度的重大創(chuàng)新。這些制度創(chuàng)新基本上是在尊重現(xiàn)有基本制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，不僅取得了顯著的成效，而且得到了執(zhí)政黨和政府的默許和肯定。深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)1999年創(chuàng)造了“兩票制”選舉鎮(zhèn)長的新的選舉制度。全鎮(zhèn)選民先通過一人一票的“推薦票”直接推薦鎮(zhèn)長預(yù)備人選，全鎮(zhèn)選民代表再對得票最高的5位初步候選人進(jìn)行民意測評投票。然后，鎮(zhèn)黨委根椐有關(guān)法律規(guī)定和民意測評投票情況，確定正式提名候選人，并上報區(qū)委審批。經(jīng)批準(zhǔn)后，以大鵬鎮(zhèn)黨委名義正式推薦給新一屆鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)將其提名為正式鎮(zhèn)長候選人，由鎮(zhèn)人大代表通過正式“選舉票”選舉鎮(zhèn)長。[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革中，四川省遂寧市市中區(qū)區(qū)委于1998年底還推出了由選民直接選舉鄉(xiāng)長的重大制度創(chuàng)新。選舉分為提名（報名）、預(yù)選、競選和正式選舉四個階段。參選者只要獲得30位選民聯(lián)合推薦就可以被提名為鄉(xiāng)長候選人，步云鄉(xiāng)由選民提名的初步候選人一共有15名。由村民代表、村民小組組長和鄉(xiāng)、村干部組成的選區(qū)聯(lián)席會議在聽完15名候選人的競選演講后，通過投票選出前2名候選人，與政黨提名的1名候選人一起成為正式候選人。經(jīng)過由選委會組織的競選活動后，全鄉(xiāng)選民于12月31日進(jìn)行正式投票選舉，政黨提名的候選人譚曉秋獲得了50.19％的選票，當(dāng)選為步云鄉(xiāng)第十二屆人民政府鄉(xiāng)長。在2001年的鄉(xiāng)長選舉中，步云鄉(xiāng)對鄉(xiāng)長選舉做了重大修改，將原來的選民直選鄉(xiāng)長改為選民直接選舉1名鄉(xiāng)長候選人，由鄉(xiāng)人大主席團(tuán)提名為正式鄉(xiāng)長候選人，最后由鄉(xiāng)人大代表投票選舉鄉(xiāng)長。[10]
大鵬鎮(zhèn)的選舉制度創(chuàng)新符合現(xiàn)行的法律規(guī)定，選舉是在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，黨組織推薦的候選人也都順利當(dāng)選。與此同時，大鵬鎮(zhèn)也對原有的選舉制度進(jìn)行了重大改進(jìn)，使全鎮(zhèn)的選民都參與到選舉中來，選民的意見在選舉過程中具有十分重要的作用，選舉不再是走過場，例行公事，確實做到了尊重人民的意見和選擇。步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選模式盡管與現(xiàn)行法律規(guī)定有不符之處，但應(yīng)該說還是符合中國憲政制度的基本精神，也堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，黨所推薦的候選人也順利當(dāng)選。步云鄉(xiāng)后來對選舉程序的修正使其完全符合現(xiàn)有法律的規(guī)定，保持了制度創(chuàng)新的連續(xù)性，民主改革得以持續(xù)進(jìn)行。許多學(xué)者比較肯定大鵬鎮(zhèn)的選舉改革，筆者認(rèn)為，步云鄉(xiāng)的選舉模式反而是一種更值得肯定的探索。步云鄉(xiāng)的改革肯定了執(zhí)政黨黨組織有直接提名鄉(xiāng)長候選人的權(quán)利，這是執(zhí)政黨法定執(zhí)政地位的一種體現(xiàn)，與現(xiàn)行制度相銜接。同時，步云鄉(xiāng)選舉中出現(xiàn)了有組織的競選活動，執(zhí)政黨提名的候選人與選民提名的候選人有公平的競爭，選民的意見得到充分尊重，比較符合現(xiàn)代民主政治的通行做法。步云鄉(xiāng)展示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革的好的方向，但目前這個階段只能采用變通的方式，由選民選舉鄉(xiāng)長候選人，然后由人大正式選舉為鄉(xiāng)長。國家可以考慮在適當(dāng)?shù)臅r候推動全國人大修改相關(guān)法律，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度改革提供法律支持。
二、將強制性制度變遷與誘致性制度變遷結(jié)合起來
在轉(zhuǎn)軌的過程中，新的社會關(guān)系需要制度的規(guī)范和調(diào)整，但舊的制度已不能滿足社會的制度需求，因而會出現(xiàn)制度短缺，導(dǎo)致制度不均衡。當(dāng)制度不均衡出現(xiàn)時，就需要進(jìn)行制度創(chuàng)新來實現(xiàn)制度供給，對新的社會關(guān)系進(jìn)行有效的約束和引導(dǎo)。根據(jù)制度供給主體的不同，制度變遷可以劃分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種模式，誘致性制度變遷是由個人或團(tuán)體在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行制度變遷；
強制性制度變遷由國家通過命令和法律強制性推進(jìn)，制度創(chuàng)新和供給的主體是國家。[11]
國家強制實施制度變遷能夠降低制度創(chuàng)新的成本，具有一定的“規(guī)模效益”，在較短的時間內(nèi)提供大批的新制度滿足社會的需求，矯正制度安排的供給不足。國家的力量能夠賦予新制度以權(quán)威和公信力，克服原有制度體系的巨大慣性，克服搭便車的行為，降低制度執(zhí)行的成本，使其在全社會普遍推廣并得到有效遵守。[12]強制性制度變遷的缺陷是經(jīng)常出現(xiàn)制度創(chuàng)新的動力不足，國家在推進(jìn)制度變遷時面臨著是追求社會財富最大化還是追求統(tǒng)治者的福利最大化的兩難選擇，只有在這兩個目標(biāo)一致的限度內(nèi)，國家才有激勵創(chuàng)造和規(guī)定有效的制度。[13]但這兩個目標(biāo)經(jīng)常是相互沖突的，如果制度變遷會減少統(tǒng)治者的既得利益或威脅到統(tǒng)治者的地位，那么國家可能仍然會維持某種無效率的不均衡。沒有人可以保證效用最大化的統(tǒng)治者一定會有激勵去履行那些增進(jìn)制度安排供給的政策，以達(dá)到使作為整體的社會財富最大化。[14]國家往往為了增加統(tǒng)治者的直接利益而放棄最優(yōu)的制度選擇。國家所強制推行的新制度有可能不符合社會的實際和民眾的需要，社會學(xué)習(xí)和適應(yīng)政府所供給的制度也可能付出比較大的制度成本。國家供給的新制度也可能是不成功的并導(dǎo)致失敗。(點擊此處閱讀下一頁)
[15]
誘致性制度變遷是民間自發(fā)的制度創(chuàng)新行為，創(chuàng)新主體的多樣性促進(jìn)了各種新制度的產(chǎn)生，在制度競爭的過程中，更有生命力的制度會保存下來。這種新制度在長期的實踐活動中創(chuàng)造或轉(zhuǎn)化而來，更適應(yīng)各種利益群體追求其利益最大化的需要，一般能夠為民眾自覺認(rèn)同和遵守，運行的成本較低。但誘致性制度創(chuàng)新通常需要較長的自發(fā)演變的過程，所以難以產(chǎn)生大量的制度供給，無法及時滿足社會的制度需求；
而且由于制度是一種公共用品，因而在制度創(chuàng)新的過程中會存在“搭便車”的問題，誘致性制度變遷由于缺乏強制性力量的支持，因而難以克服“搭便車”問題，也不能保證制度得到充分的遵守。諾思認(rèn)為選民始終面臨著搭便車的問題，而統(tǒng)治者則不存在這樣的問題，只有國家統(tǒng)治者的普遍強制力才可以克服搭便車的問題，有效地推動制度創(chuàng)新和普及。[16]國家的干預(yù)還可以克服集體行動的困境，在不能達(dá)成集體一致同意的情況下推進(jìn)制度變遷。
可見，如果沒有民間個人或團(tuán)體的自發(fā)的制度創(chuàng)新，新的更有競爭力的制度形式很難大量產(chǎn)生；
但如果沒有國家的支持和推廣，制度創(chuàng)新成果的普及過程則會相當(dāng)?shù)穆L。制度變革成功推進(jìn)的最好的方式是將強制性制度變遷與誘致性制度變遷結(jié)合起來，政府對兩種制度變遷方式進(jìn)行選擇和組合。政府可以有意識地放松約束來降低誘致性制度變遷的交易成本，并與有關(guān)的制度主體建立長期的契約關(guān)系。放松約束、因勢利導(dǎo)也是成本最小的改革戰(zhàn)略。[17]如果一個社會能夠?qū)娭菩灾贫茸冞w與誘致性制度變遷結(jié)合起來，那么不僅有利于新制度的發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造，而且有利于新制度推廣和普及。
從總體上看，中國的經(jīng)濟(jì)、政治改革可以說是在國家主導(dǎo)下的一種強制性的制度變遷�！皣以谥贫茸冞w的路徑選擇、制度變遷推進(jìn)的次序與時機的權(quán)衡中起到?jīng)Q定性作用,扮演著‘制度決定者’的角色,是制度供給的主要來源�！盵18]國家的權(quán)威性與組織性能夠克服制度變遷過程中討價還價行為，減少摩擦和阻力，降低制度變遷過程中的實施成本和交易成本，使新制度能夠較快地予以推行，并且保持整個政治和社會的穩(wěn)定。[19]但國家并沒有全面限制民間的自主性制度變遷，而是對于民間或基層所產(chǎn)生的對自身有利的制度創(chuàng)新的成果及時予以肯定，并賦予其合法性。這使中國的制度變遷在某些方面又表現(xiàn)出誘致性制度變遷的特征。在村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉等民主制度發(fā)展過程中，農(nóng)民和基層政治精英都在其中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，在某種程度上開啟、推動了這些重大的制度創(chuàng)新。將國家強制性制度變遷與民間和基層的誘致性制度變遷結(jié)合起來，是中國制度轉(zhuǎn)軌的基本特征和成功的經(jīng)驗之一。中國改革過程中組織、制度的創(chuàng)新是國家與地方、民間雙向互動的過程，制度創(chuàng)新既有中央自上而下推行的改革措施，也有地方、民間自主的制度創(chuàng)新。制度變遷既出于國家領(lǐng)導(dǎo)人的需要，也符合人民的愿望，因而能夠成功地推進(jìn)。在地方自主創(chuàng)新與國家的強制推廣兩種力量的互動作用下，新的制度形式在全國傳播很快，提高了制度創(chuàng)新和傳播的速度和效率。[20]
村民自治的制度創(chuàng)新可以說是強制性制度變遷與誘致性制度變遷相結(jié)合的一種典型形式。村民委員會作為農(nóng)民自治的組織形式就是在1980年代初期由廣西等地的農(nóng)民首先創(chuàng)立的。1980年春，廣西宜山縣三岔公社合寨大隊（現(xiàn)為宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村）的農(nóng)民自發(fā)召開會議，通過投票選舉產(chǎn)生了“村民委員會”，作為村里的自我管理組織，負(fù)責(zé)管理全村的治安、修路等各項事務(wù)。廣大農(nóng)民出于維護(hù)自身利益的需要推動著村民自治制度的發(fā)展和完善。農(nóng)民在村委會選舉中，創(chuàng)造了村委會直選、以“海選”的方式直接提名候選人、正式候選人發(fā)表競選演說、設(shè)立秘密劃票間等制度形式。這些由農(nóng)民和基層干部所創(chuàng)造的制度很快得到了國家的認(rèn)可，并在國家的支持下通過法律和行政的力量向全國推廣。全國人大在1982年的憲法中明確規(guī)定在農(nóng)村實行村民自治制度，1988年制定了“村民委員會組織法”在全國試行，在經(jīng)過實踐的檢驗并吸收了農(nóng)民在實踐中所創(chuàng)造的新的制度形式之后，修訂后的“村民委員會組織法”于1998年正式施行。就村民自治這種制度形式的產(chǎn)生、完善來說，農(nóng)民和農(nóng)村精英是制度創(chuàng)新的主體，無疑屬于一種誘致性制度變遷；
就村民自治制度在全國的推廣和普及來說，國家是主導(dǎo)力量，中央各部委與國家民政部在推廣村民自治制度方面做了大量的組織實施和示范推廣工作。國家的強制力和法律的權(quán)威性在村民自治普及的過程中起著主要作用，因而又可以說是一種強制性制度變遷。在國家和民間兩種力量的共同推動下，村民自治逐漸在全國推廣。到目前為止，全國各地已經(jīng)進(jìn)行了5至6次農(nóng)村村委會換屆選舉，即使在有些地區(qū)，選舉受到干擾和操縱，但這種制度形式已經(jīng)成為全國農(nóng)村的普遍制度。
三、在學(xué)習(xí)和借鑒中實行開放式的制度創(chuàng)新
中國是在全球化時代和對外開放的條件下推進(jìn)政治發(fā)展和制度創(chuàng)新，必然在制度績效方面與其他國家尤其是西方國家存在比較和競爭，各種制度的優(yōu)劣長短也會在各國頻繁的互動中充分顯現(xiàn)�，F(xiàn)代政治制度文明反映和代表了人類政治生活的進(jìn)步狀態(tài)，是人類政治智慧的結(jié)晶，具有普遍性的特點和可資借鑒的意義。因而各國在建設(shè)現(xiàn)代制度的過程中需要相互借鑒，需要吸收人類現(xiàn)代制度文明的優(yōu)秀成果推進(jìn)本民族的制度創(chuàng)新。[21]
鄧小平等中國領(lǐng)導(dǎo)人在推動政治發(fā)展的過程中，沒有拘泥于意識形態(tài)的束縛，在制度建設(shè)方面展現(xiàn)了寬闊的胸懷和較強的學(xué)習(xí)能力。鄧小平作為改革的總設(shè)計師在肯定中國政治體制優(yōu)點的同時，也能夠?qū)嵤虑笫堑卦u價西方國家的政治制度，承認(rèn)西方國家在民主形式、法制建設(shè)、人事制度等很多方面比中國做得好。中國在民主和法治建設(shè)方面，過去作得不夠，并且犯過嚴(yán)重錯誤，同西方國家相比還存在一定差距。他說：“我們說資本主義社會不好，但它在發(fā)現(xiàn)人才，使用人才方面是非常大膽的。它有個特點，不論資排輩，凡是合格的人就使用，并且認(rèn)為這是理所當(dāng)然的。從這方面看，我們選拔干部的制度是落后的�！盵22]他又敏銳的指出：“經(jīng)濟(jì)管理、行政管理的效率，資本主義國家在許多方面比我們好一些。我們的官僚主義確實多得很�！�，我們必須進(jìn)行政治體制改革�！盵23]
正是由于認(rèn)識到中國在制度建設(shè)方面與發(fā)達(dá)國家存在的差距，所以鄧小平強調(diào)中國的改革一定要向西方先進(jìn)國家學(xué)習(xí)，并且提出了最具思想解放意義的判斷改革是非的“三個有利于”標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵人們打破意識形態(tài)的束縛，大膽學(xué)習(xí)和借鑒其他國家的政治經(jīng)驗和政治制度，使中國的政治制度成為世界上最好的制度。他精辟地指出，“社會主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創(chuàng)造的一切文明成果，吸收和借鑒當(dāng)今世界各國包括資本主義發(fā)達(dá)國家的一切反映現(xiàn)代社會化生產(chǎn)規(guī)律的先進(jìn)經(jīng)營方式、管理方法�！盵24]政治體制的改革和完善需要從世界各國吸收進(jìn)步的因素，“需要認(rèn)真調(diào)查研究，比較各國的經(jīng)驗，集思廣益，提出切實可行的方案和措施�！盵25]
在改革領(lǐng)導(dǎo)人的推動下，中國的制度創(chuàng)新是開放的而不是封閉的，在堅持本國基本制度的前提下，也吸收了其它國家和地區(qū)在制度建設(shè)方面好的成果和經(jīng)驗。比如，中國在立足本國實際的基礎(chǔ)上，對于發(fā)達(dá)國家已經(jīng)比較成熟的選舉制度、權(quán)力制衡制度、任期制度、公務(wù)員制度、司法制度、政務(wù)公開制度等都有許多借鑒。其中，在具體的制度運作方面，我國人民代表大會制度就借鑒了西方國家議會制度的一些經(jīng)驗，使代議機構(gòu)的一些基本制度如代表選舉制度、預(yù)算審議制度、質(zhì)詢制度等逐步完善起來。在學(xué)習(xí)和借鑒的基礎(chǔ)上，中國也結(jié)合實際產(chǎn)生了一些對今后政治發(fā)展具有重要意義的制度創(chuàng)新成果，如協(xié)商民主、行政三分、黨內(nèi)三分等制度形式。
吸收別國制度建設(shè)的有益成果，并不意味著簡單照搬別國的政治制度。任何一個國家的政治制度，在該國是有效的好的政治制度，照搬到另一個國家未必會成為有效的好的政治制度，有時可能還會適得其反。因為一個有效的制度安排需要其他相關(guān)制度安排的支持。簡單照搬別國的政治制度不可能成為適合本國國情的制度，也不可能獲得政治發(fā)展的成功，只有結(jié)合本國情況進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換的制度，才是最好的制度。[26]中國的改革領(lǐng)導(dǎo)人堅決反對完全照搬別國的制度模式，反復(fù)強調(diào)發(fā)展民主要根據(jù)中國的實際情況，要根據(jù)自己的特點來決定自己的制度和管理方式。[27]中國改革以來的制度創(chuàng)新都是在借鑒發(fā)達(dá)國家制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情所進(jìn)行的制度創(chuàng)新活動，在制度借鑒時采取了批判吸收的態(tài)度，使之與中國的具體實際相結(jié)合，因而并未改變中國政治制度的總體性質(zhì)，但促進(jìn)了整個制度體系的完善。
民主成功的關(guān)鍵是結(jié)合本國的傳統(tǒng)進(jìn)行具體的制度創(chuàng)新，使所借鑒的制度轉(zhuǎn)換為本土化的形式，使支持民主的各種制度與文化條件逐步生長起來，使民主具備自身生長所需要的土壤，將外生的民主制度轉(zhuǎn)換成本國的、本民族的制度。中國漸進(jìn)式政治發(fā)展取得初步成功的一個重要原因就在于中國進(jìn)行制度創(chuàng)新始終從實際出發(fā)，在學(xué)習(xí)和借鑒別國的制度經(jīng)驗時，克服了簡單照搬和完全拒絕兩種錯誤傾向，既沒有頑固的堅持舊的制度，也沒有采取“全盤西化”式的制度移植，而是批判繼承本民族在歷史上和現(xiàn)代化進(jìn)程中所取得的制度成就，也借鑒世界各國包括西方國家所創(chuàng)造的制度文明成果，包括具體的制度形式和運行機制，力求做到外國制度建設(shè)經(jīng)驗與中國現(xiàn)有制度模式的有機契合，盡量以本國國情能夠容納的形式表現(xiàn)出來。[28]
四、在制度試驗的基礎(chǔ)上推進(jìn)漸進(jìn)式制度創(chuàng)新
改革者的理性是有限的，任何一項制度創(chuàng)新，在實施之前都會遇到信息不足的問題，制度創(chuàng)新主體無法預(yù)見到制度實施過程中的全部問題，制度實施的結(jié)果也帶有很多不確定性。而且新制度的確立是一個花費時間、努力和資源的過程，因此制度創(chuàng)新不可能是同時設(shè)計所有最佳的制度安排，并使這些制度安排得到遵守。制度變遷過程類似于一種進(jìn)化的過程，當(dāng)制度不均衡發(fā)生時，制度變遷通常先從一個制度安排開始漸次推進(jìn)，原有的制度結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定，大量制度安排都可以從原有的制度結(jié)構(gòu)中繼承下來。[29]中國的改革領(lǐng)導(dǎo)人對于制度變遷的復(fù)雜性、長期性有深刻的認(rèn)識，因而在改革中比較重視保持制度的連續(xù)性，在新制度未經(jīng)實踐檢驗并有效發(fā)揮作用之前，決不輕率拋棄舊的制度，以防止出現(xiàn)制度真空，引發(fā)政治動蕩。民主制度的確立成為一個在嘗試和試錯的中不斷發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造新制度的過程。
通過制度試驗來推動制度創(chuàng)新和政治發(fā)展是當(dāng)代中國制度變遷的一個突出的特征。在制度變遷方面，中國并不是通過政治精英的理性設(shè)計一種整體性的完美的制度，按照一個理想的路線和嚴(yán)格時間表在全國大規(guī)模地全面地推行新制度。無論是經(jīng)濟(jì)改革還是政治改革，重大的改革措施一般都不是在全國范圍內(nèi)同時推開。國家在推動一個全國范圍的制度變遷之前，一般的程序是先在某些地方、某些部門進(jìn)行制度試點，在試點的過程中，對原有的制度設(shè)計進(jìn)行修正和調(diào)適，使制度更加完善。制度試驗取得成功經(jīng)驗之后先在部分地區(qū)推廣，在制度實踐中經(jīng)過再次修正之后，再逐步向全國推廣，在推廣的過程中，也不搞一刀切，不搞強迫命令。蕭功秦將當(dāng)代中國的制度演進(jìn)稱為“試錯型的制度創(chuàng)新”模式，即改革領(lǐng)導(dǎo)人針對中國出現(xiàn)的具體問題、矛盾與困境, “通過不斷地‘試錯反彈’來修正決策,并在試錯中進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)，以解決面對的各種問題,逐漸自然地演化出一種新的體制�！盵30]
試驗性的制度創(chuàng)新具有典型示范的意義，將新制度的不足暴露出來，以便人們?nèi)ジ倪M(jìn)；
將新制度優(yōu)點充分彰顯，以使新制度更容易為人們所接受，便于新制度的推廣和實施，減少新制度推廣和實施的阻力。試驗性的制度創(chuàng)新是一種增量改革，在尊重既有合法利益的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會整體利益的增加，在發(fā)揮現(xiàn)有政治制度功能的同時推行新的制度。制度變遷因為能夠?qū)崿F(xiàn)利益遞增因而得到多數(shù)人的支持，使其自身前進(jìn)的動力不斷強化。這是一種從局部到整體的漸進(jìn)的制度創(chuàng)新過程，各地相對獨立的制度試驗豐富了人們有關(guān)制度運行的知識，使其在推廣的過程中更能適應(yīng)全國廣大范圍內(nèi)復(fù)雜的制度環(huán)境。新制度主義認(rèn)為，“制度通過學(xué)習(xí)積累歷史經(jīng)驗。過去經(jīng)驗的結(jié)果和結(jié)論嵌入了規(guī)范操作程序、職業(yè)規(guī)則以及實踐者基本行動規(guī)則之中。”[31]這些凝結(jié)在規(guī)則和程序之中的制度知識是無數(shù)個體智慧的積累和載體，包含了制度成功與失敗的經(jīng)驗，整個社會在此基礎(chǔ)上有更多的機會選擇和建立較好的制度形式。
通過制度試點來作為制度變遷的重要環(huán)節(jié)，能夠規(guī)避整體性制度變遷所面臨的全面制度失敗的風(fēng)險，(點擊此處閱讀下一頁)
使制度變遷過程具有可控性和穩(wěn)定性，也可以節(jié)約制度創(chuàng)新和實施的成本。這種制度創(chuàng)新模式既是建構(gòu)式的，同時也可以說是演進(jìn)式的，因為最后推廣實施的制度并不完全是理性設(shè)計的制度，而是經(jīng)過實踐所發(fā)展了的制度，其中包含了來自于制度實踐主體的經(jīng)驗、知識和智慧，并且融入了社會生活的實際情況，更加容易推廣和實施。
干部任前公示制這種新的制度形式就是通過制度試驗、模仿創(chuàng)新、逐步推廣的方式而成為全國普遍實行的制度。1997年8月，江蘇省宿遷市在全國率先采用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制。該市在選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部時將擬提拔干部的基本情況和擬任命的職務(wù)通過發(fā)布公文或經(jīng)新聞媒介發(fā)布消息等方式向社會公開，廣泛聽取各方面意見。對于公示后各界群眾所反映的線索清晰、有據(jù)可查的問題，組織部門組織專人認(rèn)真調(diào)查核實，黨委根據(jù)調(diào)查核實后的情況和各界群眾的意見再正式?jīng)Q定干部的任用。截至1999年3月，宿遷市已經(jīng)公示擬提任科、處級職務(wù)的干部528人，任用了508人，另有20人未被提拔任用或暫緩任用。[32]江蘇省委及時肯定了這一做法，迅速將干部任前公示制擴(kuò)大到全省50多個市、縣（市、區(qū)）。黑龍江省也于1997年12月開始公示制試點工作，1999年8月在試點之一的大慶市召開座談會，總結(jié)推廣大慶市的經(jīng)驗，制定了《黑龍江省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制暫行辦法》。1999年6月，中組部在深入調(diào)研后，開始在全國范圍內(nèi)推廣大慶市和江蘇宿遷市實行干部任前公示制的經(jīng)驗，要求各省、市、自治區(qū)選擇有條件的市、縣進(jìn)行試點。1999年11月，海南省委擴(kuò)大了公示制的范圍，在省報頭版對3名廳級干部的任命進(jìn)行了任前公示，接受群眾監(jiān)督。在此期間，四川、湖北、河南、福建、河北等省也在試點工作的基礎(chǔ)上，制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，逐步推廣了這一做法。[33]各地所進(jìn)行的任前公示制度的試點和創(chuàng)新工作得到了中央的重視和認(rèn)可，2000年8月，中共中央辦公廳下發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》規(guī)定：“在3至5年內(nèi)，地廳級以下領(lǐng)導(dǎo)干部（特殊崗位除外）的選拔任用，普遍實行任前公示制。”2001年1月，中組部又制定了《關(guān)于推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制的意見》，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示的對象、范圍、內(nèi)容、方式、時間和程序做出了明確規(guī)定。此后，干部任前公示制度逐步在全國范圍內(nèi)推廣，成為各級干部選拔任用中普遍采用的制度。干部任前公示制度是執(zhí)政黨干部任命方面的重大制度創(chuàng)新，它雖然不是一般意義上的民主，但增加了干部任用的透明度，在一定程度上落實了公民的知情權(quán)和表達(dá)反對意見的權(quán)利，擴(kuò)大了公民的政治參與。干部任前公示制度喚醒了群眾的政治參與意識，也有效阻止了一些不合格干部進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)崗位。
毫無疑問，改革開放以來中國漸進(jìn)式政治制度創(chuàng)新已經(jīng)取得了許多成績，一種有別于資本主義基本政治制度的具有中國特色社會主義政治制度體系正在逐步形成。但是，中國式的政治制度體系并不完善，還有許多需要改革和完善的地方，中國式政治制度創(chuàng)新的任務(wù)還十分艱巨。然而，我們有理由相信，只要我們堅持漸進(jìn)式政治發(fā)展道路，不斷推進(jìn)中國政治制度的創(chuàng)新和發(fā)展，就一定能夠創(chuàng)造出既反映人類政治文明發(fā)展趨勢同時兼有明顯中國特色的社會主義政治制度體系來。
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[1] 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第332－333頁。
[2] 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第335－336頁。
[3] 楊光斌：《制度變遷與國家治理——中國政治發(fā)展研究》，人民出版社2006年版，第75頁。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度區(qū)分為制度結(jié)構(gòu)和制度安排。制度結(jié)構(gòu)是指憲法所規(guī)定的國家的根本的政治制度和經(jīng)濟(jì)制度。參見楊光斌：《制度的形式與國家的興衰——比較政治發(fā)展的理論與經(jīng)驗研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第17頁；
制度安排主要是指組織之間的交易方式，政府與經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系以及約束特定行動模型和關(guān)系的一套行為規(guī)則。企業(yè)、工會、政府體制、期貨市場等屬于正式的制度安排；
而價值、習(xí)慣和意識形態(tài)等就是非正式的制度安排。政治方面的制度安排是指權(quán)力的結(jié)構(gòu)形式、運行方式以及政治主體的行為方式。參見林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載[美]R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等著，劉守英譯：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，三聯(lián)書店上海分店、上海人民出版社1994年版,第377頁。
[4] [美]阿爾蒙德：《發(fā)展中的政治經(jīng)濟(jì)》，載塞繆爾·亨廷頓等編:《現(xiàn)代化：理論與歷史經(jīng)驗的再探討》，上海譯文出版社1993年版。
[5] 徐湘林：《八十年代以來的中國漸進(jìn)政治改革》，載徐湘林、[德]格哈德·格勒、趙建民主編：《民主、政治秩序與社會變革》，中信出版社2003年版，第144頁。
[6] 黃立：《現(xiàn)代制度浪漫主義》，《讀書》，1998年11期，第74－82頁。
[7] 中央黨校王貴秀教授據(jù)此將改革的性質(zhì)概括為：“改革是通過對存在弊端的原有體制的‘革命’來使社會主義制度更加‘完善’”。他還認(rèn)為：“經(jīng)濟(jì)體制改革是革命，政治體制改革也是革命”。參見王貴秀：《“優(yōu)選之路”：政治體制改革必須與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)》，載董郁玉、施濱海編：《政治中國》，今日中國出版社1998年版，第304頁。
[8] 當(dāng)然，也有可能出現(xiàn)一種相反的情況，即黨委既直接干預(yù)人大事務(wù)，又直接干預(yù)政府事務(wù)，這樣就會退回到過去立法、行政、黨委權(quán)力高度合一的局面。參見林尚立等著：《制度創(chuàng)新與國家成長——中國的探索》，天津人民出版社2005年版，第94頁。
[9] 金杜、毛哲：《深圳大鵬鎮(zhèn)選民直接推薦預(yù)備人選——“兩票制”選鎮(zhèn)長令人矚目》，《南方日報》，1999年4月28日。
[10] 參見唐建光：《直選鄉(xiāng)長》，《南方周末》，1999年1月15日。
[11] 林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載[美]R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等著，劉守英譯：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，三聯(lián)書店上海分店、上海人民出版社1994年版，第384頁。
[12] 參見董海軍：《轉(zhuǎn)軌與國家制度能力》，上海人民出版社2007年版，第52頁。
[13] 參見[美]諾思著，厲以平譯：《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》，商務(wù)印書館1992年版，第41頁。
[14] 參見林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載[美]R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等著，劉守英譯：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，三聯(lián)書店上海分店、上海人民出版社1994年版，第396－397頁。
[15] 參見黃德發(fā)：《政府治理范式的制度選擇》，廣東人民出版社2005年版，第180－181頁。
[16] [美]諾思著，厲以平譯：《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》，商務(wù)印書館1992年版，第38頁。
[17] 苗壯：《制度變遷中的改革戰(zhàn)略選擇問題》，載盛洪主編：《中國的過渡經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2006年版，第100、107頁。
[18] 王曙光：轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的路徑選擇:漸進(jìn)式變遷與激進(jìn)主義，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2002年第6期，第70－74頁。
[19] 參見夏宇寧：《中國漸進(jìn)式政治經(jīng)濟(jì)體制改革的制度分析》，載徐湘林主編：《漸進(jìn)政治改革中的政黨、政府與社會》，中信出版社2004年版，第38－39頁。
[20] 參見林尚立等著：《制度創(chuàng)新與國家成長——中國的探索》，天津人民出版社2005年版，第88－89頁。
[21] 虞崇勝：《論政治文明的普遍性和特殊性》，《武漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2003年第5期，第619－624頁。
[22] 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第225頁。
[23] 《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第240頁。
[24] 《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第373頁。
[25] 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第336頁。
[26] 曹沛霖：《制度縱橫談》，人民出版社2005年版，第5－6頁。
[27] 《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第221頁。
[28] 參閱胡鞍鋼的相關(guān)論述：“國家制度現(xiàn)代化是一個過程，即在充分學(xué)習(xí)吸收和借鑒人類現(xiàn)代化國家經(jīng)驗與知識的情況下，根據(jù)中國國情進(jìn)行的制度創(chuàng)新、制度建設(shè)、制度實施的長期歷史過程�！焙颁摗⑼踅B光、周建明主編：《第二次轉(zhuǎn)型：國家制度建設(shè)》，清華大學(xué)出版社2003年版，“前言”第5頁。
[29] 參見林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載[美]R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等著，劉守英譯：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，三聯(lián)書店上海分店、上海人民出版社1994年版，第389－390頁。
[30] 蕭功秦：《從發(fā)展政治學(xué)看中國轉(zhuǎn)型體制》，《浙江學(xué)刊》，2005年第5期，第100－107頁。
[31] [美]詹姆斯·G．馬奇、約翰·P．奧爾森著，孫艷紅編譯：《新制度主義：政治生活中的組織因素》，載薛曉源、陳家剛主編:《全球化與新制度主義》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第191頁。
[32] 《江蘇宿遷市推出領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》，1999年第19期，第24頁。
[33] 參見單向前：《減少用人上的失察失誤（深化干部人事制度改革）——領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制度述評》，《人民日報》，2000年8月4日，第3版。
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